现代产权视角下完善农民土地有偿退出平台及运行机制研究

2018-01-18黄增健唐娟莉黄宝连

山西农业大学学报(社会科学版) 2018年2期

黄增健，唐娟莉，黄宝连

(1.浙江大学管理学院，浙江杭州 310058； 2.西安石油大学经济管理学院，陕西西安 710065； 3.杭州市发展规划和体制改革研究院，浙江杭州 310058)

在城镇化进程中，我国城乡建设用地同时增加、耕地减少的情况与国际上普遍城市建设用地增加、农村用地减少、农村耕地增加的方向相悖。在当前一些农村，农业转移人口的大量流出，有些是整个家庭已在城镇落户，一方面这些家庭已不再经营土地和使用宅基地，土地被低效利用甚至抛荒、闲置；另一方面，进城落户的资金不足，又难以实现其土地财产性权益。各地不同程度地出现了农民工离乡不离土，土地资源利用效率低；农业经营收益低，农民脱“农”意愿强烈；农村土地依赖性弱化，农民进“城”意愿强烈；经营者与农户谈判成本高，面临信用毁约风险；从事农业种养者营利困难，追逐各类农业补贴等现象。据新华网报道[1]，重庆市江津区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近2 000公顷。这样情况下，不少农民有了退出土地的意愿，简单的农村土地流转也存在越来越多的“毁约弃耕”现象，农户承包经营制度的根基难以稳固[2]。诸多问题的有效解决，决定了要从鼓励农民流转土地转向鼓励有条件农民退出土地[3]。

在文献研究中，广义的土地退出包括了各种形式的土地使用权让渡和流转，狭义的土地退出是指在我国特有的农村土地制度下农民对耕地和林地承包经营权、宅基地使用权的放弃[4]，本文将土地退出限定为农民承包地承包权退出和宅基地使用权退出。一个组织成员没有退出权，既不利于公平也不利于效率。探索依法自愿有偿退出机制符合“以人为核心”的新型城镇化发展方向，是一种土地流转方式的创新。林毅夫[5]曾经证明，由于取消了农户退出集体经济组织的基本权利，导致了严重的农业危机(1959—1961年)。现行制度虽然允许农民退出土地，但是属于消极式退出，没有产生财富效用，既缺乏保障措施，又缺乏承接联动[6]。由于土地退出机制供给的不足，在数以亿计的农村劳动力非农化流动的同时，却未产生有效的人口迁徙与土地退出，同时也造成了人户分离的城镇管理困境和人地不均的农村治理困境[2]。同时，理论界普遍认为，虽然在改革之初农民取得土地承包经营权和使用权是无偿的，但在共享发展成果的今天，必须坚持有偿的退出原则[7]。现代经济学已经证明，农户是具有理性的，其行为是追求收益最大化[2,8]。国务院发展研究中心课题组(2011)调查发现，80%的农民工愿意定居城市，91%的新生代农民工愿意定居城市，但是愿意以放弃承包地来换取城市户口的仅为10%。“厌农”却不愿“离农”矛盾现状的主要原因在于农民退出土地是无偿的消极行为，只有坚持有偿退出才能降低退地农民的风险，才能有效保护农民土地财产收益，给予合理补偿是推动农民退出土地的理性办法[9]。

在实践中，有条件的地方先行推出了农民土地自愿有偿退出制度改革，努力为农户“弃地进城”提供通道，为新型农业经营主体实现规模经营创造条件[10-11]，形成了不同的退地模式，如珠三角地区探索的土地股份合作制、上海松江探索的家庭农场制、浙江嘉兴的“两分两换”改革、重庆探索指标交易的“地票”制、四川崇州探索的“农业共营制”和“按户连片”耕种制等[12-17]。上述这些有偿退出的先行实践，结合了地区发展状况，在一定地区和一定程度上缓解了土地利用矛盾，但是，地方做法缺乏必要的制度保障，进一步改革需要理论指导。

一、农民有偿退出土地的平台及机制构建

(一)平台与机制构建的现实基础

从历史发展来看，国际上多数国家都经历过或正处于城乡二元结构，尤其在农业向工业转型、农村向城市转型的过程中，伴随着城乡二元社会结构的普遍性和过渡性现象，是必然的过程，也是普遍的发展现象。然而，我国的二元经济社会却表现出不同于国际情况的特征。尽管近年来不断加大对农业投入、支持农村发展，但当前农村依然出现新的“空心化”、“边缘化”扩大趋势，尤其是中西部地区、东北地区，以及边远山区，城乡“二元”分割出现拉大的趋势。近年来，一些专家指出，长期以来中国城乡差距的根源是对农村功能的错误定位，城乡二元体制的延续是根源，城市偏向政策是推手。在计划经济体制下，统购统销、人民公社运动、户籍制度等城乡隔离制度的实施，以行政计划的强硬手段，形成城乡“藩篱”、人为“隔离带”，阻止了工业化发展大量吸收农业剩余劳动力的能力，形成更大的城乡差距。

作为新制度经济学的重要组成部分，现代产权理论以交易费用为起点，通过重组优化产权管理及产权制度，在交易过程中显著降低成本，实现以较低的交易成本优化资源配置的目的。根据多数专家观点，国际上有两大土地产权形态，一是以所有权为基础的土地制度安排，相应的使用权依托所有权而存在；二是以使用权为基础的土地制度安排，所有权被虚化或固化不变。当前，国际上大部分国家是以所有制为基础的土地制度安排，但不同国家形成的路径不同，从而土地产权制度的具体内容亦不同，如美国、法国、日本、韩国及中国台湾等。

研究表明，只要现行土地和户口制度不改革，刘易斯两部门模型所预言的城乡收入差在我国将遥遥无期，即使结束城乡二元结构的其他必要条件已经具备，城乡二元结构也难以消解。推进以人民为中心的新型城镇化，核心是解决好“三个一亿人”的衣食住行、生老病死、安居乐业问题。围绕这些问题，实现农村土地的“三权分置”，单独鼓励土地流转不仅存在种种问题，也难以推进农业转移人口市民化。要从制度上降低农业转移人口市民化“门槛”，为其提供资金支持，实现进得了“城”，脱得了“农”，解决城市建设用地紧张与农村宅基地任意扩大甚至闲置的矛盾。因此，大力推进农村土地制度创新的重要任务，就是重构农民退出集体土地制度，而完善农民有偿退出平台及其运行机制是关键。

(二)平台与机制的构建

在许多业内人士看来，推进农村土地产权制度改革涉及利益相关者多，问题复杂不易解决，一些地方所探索的经验和有效做法，需要国家层面进行具体顶层设计。有专家提出，土地有偿退出有三个难点，一是让农民有偿退地，促使农民对其社会保障、得失利弊等作出权衡；二是确定补偿的“度”，确定土地的具体补偿标准；三是确定评估机构，由市场机构还是独立的第三方来调控。另外有专家指出，土地有偿退出存在三个核心问题，即退出土地怎么补偿、退出土地怎么利用、退出土地农民怎么市民化，并据此构建了进城农民土地退出和补偿机制，提出必须建立一套多渠道的资金筹措模式[16]。

依据已有研究成果和本文目的，依据现代产权理论，提出了农民有偿集体土地退出平台及机制构建模型(如图1所示)，有利于农村土地集体所有制“集体-个体”的“承包-退出”制度完善。理论模型的基本逻辑在于三部分。首先，剖析城乡二元结构社会突出的现实矛盾，分析中国“四农一村”问题产生的制度根源；其次，国家为解决“四农一村”问题，推进以人为核心的新型城镇化；再次，推进“三个一亿人”问题有效解决的路径是去除农民的土地桎梏，国家提出农村土地“三权分置”的制度创新，地方积极探索有偿退出农村土地的平台及其机制，从各类平台的主导力量划分，将众多的土地退出平台或路径划分为两大类，概括为政府主导型土地退出平台和农户自由型退出平台。

图1 基于“承包-退出”的农民有偿退出集体土地平台及其机制图

基于“承包-退出”的农村土地制度“个人-集体”制度体系，理论模型揭示以农民无偿取得农村土地使用权为逻辑起点，与户籍等制度相互作用，形成了我国特色的城乡二元社会结构；随着新型城镇化推进，土地家庭承包经营制度、宅基地使用制度的不断演进，实现从承包经营权从集体所有权中分离的“两权”制度到经营权从承包经营权中分离的“三权分置”的转变，伴随着“三个一亿人”问题、“四农一村”问题等不断凸显及解决，农民退出集体土地制度日益被得到重视；当前各种矛盾的焦点，集中在重构农民有偿退出农村集体土地平台及其运行机制，形成完善的有偿退出机制，从而突破城乡一体化的土地制度桎梏，促进“三个一亿人”问题、“四农一村”问题的解决，实现新型城镇化进程中农村转移人口举家进城落户。

二、农民有偿退出土地的有效实践

近两年来，国家层面密集出台了关于农村的改革方案或指导意见，掀起了新一轮地方改革。作为农村改革的顶层设计，我国印发了《深化农村改革综合性实施方案》，方案重要内容之一就是探索农村土地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。2016年7月，出台《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，加大对农业转移人口就业的支持力度，建立农业转移人口市民化奖励机制。11月，国家发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权》，明确了农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行的制度内涵和实现形式。为系统分析各地实践，本文从承包地有偿退出、宅基地有偿退出和空心村整治等角度进行案例剖析，依次对重庆梁平县蟠龙镇、江西余江县和云南大理市银桥镇进行比较全面的分析，提取了好的做法，以期为其它地区土地有偿退出提供实效和经验。

(一)重庆梁平县探索承包地有偿退出制度

作为首批农村改革试点地区，梁平县依然是农业县，约有72万农民，有6.47万公顷承包地。但是常年外出人口就超过32.4万人，约占农村总人口的45%，农村“空心化”现象突出。按照“退得出、能利用、社会稳”的要求，坚持“搞好制度设计、创新六项机制、封闭稳慎试验”的改革思路，结合当地产业特色,摸索形成了“三方联动、供需平衡、稳妥退地”的退地机制。

梁平县在试点承包地有偿退出机制中探索了两种有效的实现方式，即“农民—村社集体—经营大户”和“农民—经营大户”。不管哪种退地方式，各村都坚持两个原则：自愿，由退出承包经营权的农民自己写退地申请；有偿，由集体给予退地农民一次性的补偿。前一种模式中农民放弃土地承包经营权并交还村社集体后流转给大户统一经营。梁平县蟠龙镇义和村的做法是，先由申请者向村社组织提出退地，并由土地需求者出面转入土地，即“农民退地—村社组织—经营大户”。就是说，农民不直接与经营大户发生关系，是退地农户与村社组织先发生退地关系，然后是村社组织与种植大户发生租赁土地关系。后一种模式中农民将土地剩余承包期限内的经营权“一次性”转让给农业大户。从多年的流转土地实践中，一旦经营好，农民频频要求追加地租。基层政府往往出于考虑社会稳定，“扶贫”、“扶弱”等心态，促使种植大户选择增加租金，种植大户吃了众多“散户”违约的亏。而采取将土地剩余承包期限内的经营权“一次性”转让给农业大户，就可以改变这种状况。梁平县蟠龙镇青垭村的做法是，农业大户一次性“买断”土地剩余承包期限内的经营权。截止2016年上半年，全县已有99户农民，在自愿的前提下，有偿将14.91公顷的土地承包经营权退还给了集体。

(二)江西余江县探索宅基地有偿使用与退出制度

根据调查，由于农业转移人口外出较多，有些已在城镇就业安家，余江县的闲置房屋、危房、倒塌房屋较普遍，有倒塌房屋7 200栋、危房8 300栋、闲置房屋2.3万余栋。同时也存在一户多宅、有户无宅、私下交易、违法建房等现象。2015年3月以来，该县积极推进农业适度规模经营，引导农民将土地向种植大户、合作社和龙头企业流转，探索农村宅基地制度创新问题。

余江县在探索宅基地有偿退出试点中，逐渐形成了一条清晰的工作原则，概括为“不做加法、只做减法，取退有偿、户有所居，坚持标准、严格规划”等。在这些原则的指导下，结合工作实际，提炼出了工作制度机制。具体说，一是农户住房，实现每户都有居所，每套居所都符合农村人均住房标准；二是有偿使用，所有居民都是通过有偿方式确认自家的宅基地，实现集约节约利用宅基地；三是有偿转让，农户在自愿有偿的前提下，可以进行宅基地互换、流转和退出等；四是灵活应用，不同的乡镇、村组，可根据农户意愿灵活地制定具体实施办法。试点中，余江县在实践中还总结出一套“一统六化”的工作经验，即以宅基地制度改革试点为统领，推进基础设施标准化、转移人口市民化等。

余江县探索宅基地有偿退出试点不仅盘活了农村宅基地土地资源，储备了未来农村宅基地，为基本农田保护提供了空间，而且增加了农民财产性收入，促进了农村二三产业发展，推动了农业转移人口市民化。截至2016年上半年，已退出宅基地5 700宗、面积66.4万平方米，收回村庄规划内土地32公顷、复垦22公顷，收取有偿使用费373万元、拨付有偿退出补偿款。

(三)云南大理市利用空心村整治探索宅基地和承包地有偿退出

云南省大理市农村居民耕地紧张，全市1.17万公顷耕地，但有30万农村户籍人口，人均耕地仅0.04公顷。在大理市存在土葬的习俗，占用了大量的耕地，与紧缺的耕地形成突出矛盾。鉴于现实中的矛盾，大理市运用市场手段，利用空心村整治探索宅基地和承包地有偿退出，取得了显著的成效。

为解决“空心村”问题，从2013年起，大理市银桥镇在双阳村双鸢自然村开始试点利用空心村整治探索宅基地有偿使用。该镇首先进行统计清查。利用空心村整治探索宅基地和承包地有偿退出，必须首先摸清家底，就是要对整个农村的耕地、房屋等进行全面的统计清查。在此基础上，农户与村组签订了宅基地使用权回收协议书。二是协商补偿。经过协商和评估，宅基地最后以150万元/公顷的价格，由集体给予农户补偿；地上建筑物及附属物给予拆迁，每平方米补偿90～620元不等。经过几个步骤，共有132户农户有偿退出了1.48公顷，农户获得了280万元补偿金。三是重新布局建设。村集体对拆除范围内宅基地和地上建筑进行了设计，在原址上新建1座公厕、1个老年活动中心、1条绿化带，硬化了1条进村路。四是安排困难户。根据有偿退地协议和年度建房用地指标，已安排了14户住房困难户。试点以来，银桥镇已在下辖的8个行政村、32个自然村启动了空心村整治，规划196宗建房用地，并已将其中的115宗分配到住房困难户。银桥镇空心村整治取得了良好效果。

(四)农民有偿退出土地实践的思考与讨论

各先行区探索的农民有偿退出农村土地平台及其机制，充分证实了农民有偿退出农村土地的平台及机制的现实基础和可行性，不仅说明了鼓励有条件的农民实现有偿退出的可行性，也探索了有效退出平台及其运行机制，进而探索了农村土地“三权分置”制度的实现形式，为促进“三个一亿人”、“四农一村”等问题的解决提供了先行经验。

从我国农村的实际情况来看，农村土地政策中土地产权、土地承包经营权相对稳定，中央多个文件中曾明确说明，各级政府相关部门及其相关人员不能以任何强制性手段以农民进城落户为条件要求农民放弃农村土地权益。为了确保农民权益，政府出台和制定了一系列政策加以保护，以防止在各项制度(比如农村土地政策、土地法制建设、城乡社会保障体系等)不完善和不健全的情况下，部分政府及其官员以行政命令手段推进城镇化建设，以显示其政绩工程，最终造成农民权益和利益的损害。但我国又提倡加速农村土地流转，以适应农业规模化经营生产方式的要求，如果不加速土地流转，进城农民土地不退出，农业规模化经营是难以持续健康发展的。随着我国经济的快速发展，伴随着城镇化进程的不断推进，农村中大量的人口进城而离开成长已久的农村已成为一种趋势、一种现实，这是我国经济社会迅速发展的必然结果，但实际上这部分人群的土地并未退出，由于农村劳动力不足出现了越来越多的撂荒现象，因此，应加速这部分人群的土地流转速度，使其退出土地，推动农业规模化经营方式的实现，这也是市场经济发展的必然趋势。鉴于此，很有必要尽早设计进城农民土地退出补偿机制和进城农民市民化的政策保障机制，以适应社会经济发展的需要。

三、完善农民有偿退出土地平台及机制的建议

从各地探索的分析中，尽管取得了显著的阶段性成果，但作为一般经验去推广，还要注意探索中存在的种种问题和困难。进一步推进农户有偿退出农地改革与创新，应在理论模型框架下，在“集体—个人”关系下完善“承包—退出”机制，构建农户有偿退出农地的平台及其机制。首先是对先行地区所探索的有偿退出平台及机制，从理论高度对实践进行指导。同时，推进农村综合改革，优化布局县域农村宅基地，贯彻落实中央关于居住证制度、推进农业土地有偿退出财政支持制度，加快探索跨市域、跨省域的转移人口与土地有偿退出可行性研究。

1．充分尊重农民的意愿和土地的资产价值，保障农民基本需求的满足。以突破城乡二元结构根本转换的思想束缚为核心，推动现行土地制度的根本性转变，必须建立健全完善的农户有偿退出土地制度，促使要素在城乡之间自由流动，市场机制进行优化配置，消除农业转移人口举家进城落户的土地制度束缚。在城乡二元经济结构的约束下，如果不建立农户有偿退出土地制度，进城农民难以实现向城镇居民的真正转移，进而会阻碍我国新型城镇化的实现。另一方面，如果进城农民不退出土地，就会由于农村劳动力不足而出现撂荒现象，造成土地的闲置和低效利用，进而阻碍农村土地流转，对于农业规模化经营生产方式的转变也会造成障碍，对于国家粮食安全问题会形成隐患。随着我国工业化和城镇化进程的不断推进，城镇具有较大的吸纳能力，使进城农民真正成为城镇居民，其中进城农民中的“新型职业农民”具有退出农村土地的意愿，因此也必须建立健全完善的进城农民土地退出补偿机制，这也与我国现阶段经济发展现实是相适应的。农民基本生活的依靠就是土地，因此，农民土地退出补偿机制及其相关政策的设计要完善，循序渐进，不能一蹴而就，特别要注意的也是非常重要的就是在相关政策的实施过程中要充分尊重农民的意愿和土地的资产价值，与此同时，也要充分考虑城镇吸纳进城居民的能力，要保障进城农民的基本需求(如基本生活需求、居住需求、就业需求、教育需求、养老需求等)，消除和解决退出土地农民的后顾之忧，确保做到农民退出土地机制的有效运行及其风险可控。

2．加快发展农村二三产业和培育土地需求市场。推进城乡一体化发展，全面加快不同地区农村二三产业协同发展，培育土地需求市场。一是打造现代经营主体，大力扶持新型农业经营主体；二是打造农业现代化园区和农业综合体等新平台；三是加快农业中二三产业发展，推动第六产业发展，促进产业融合协同发展。

3．构建多方参与的退出补偿基金在内的退地鼓励政策。不仅要加大对地方政府财政转移支持，还要改变当前支农资金使用结构，新增农业规模经营耕地租金补贴专项资金，支持实际从事农业生产经营的新型农业生产经营主体；积极构建多方参与的退出补偿基金在内的鼓励政策，并在退地评价、服务中介等方面，加快构建农户有偿退地平台运行的新机制，增加农业转移人口有偿退地的预期收益。加强对土地有偿退出的后续管理，增设诉求、纠纷调节等服务功能，保障退地农民的安居乐业，增强改革获得感。

4．完善政府主导型退出平台及运行机制。简化政府主导型有偿土地平台的进入要件和操作过程，实现“一次性”退地服务，大力降低农户的非经济成本，如只要农户提供居民证和承包证这两个证件，即可实现有偿退地。同时拓展平台服务功能，打造“一站式”服务。加快县乡村土地交易信息体系建设，特别是电子信息平台建设，整合各类产权交易数据，打造统一的产权登记信息查询平台(IPPS)。开设农户有偿退地和就业的指导与培训业务，扩大对政府主导型退出平台的理解，将具有退出协议的退地行为视为有效，并纳入登记范围。

[1]新华社. 小小“地票”缘何撬动农村城镇大格局？[EB/OL].(2016-05-27)[2017-08-20]. http://news.xinhuanet.com/2016-05/27/c_1118946408.htm.

[2]罗必良，何应龙，汪沙，等. 土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷[J]. 中国农村经济，2012(7): 4-19.

[3]黄花. 农村土地退出路径研究[J]. 中南大学学报：社会科学版，2014(10):77-82.

[4]刘同山，牛立腾. 农户分化、土地退出意愿与农民的选择偏好[J]. 中国人口·资源与环境， 2014, 24(6):114-120.

[5]林毅夫. 制度、技术与中国农业发展[M]. 上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：65-80, 93-94.

[6]韩长赋. 土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新[N]. 光明日报，2016-01-26-07(08).

[7]罗必良. 农地流转的市场逻辑——“产权强度-禀赋效应-交易装置”的分析线索及案例研究[J]. 南方经济，2014(5): 1-24.

[8]Burger,A. Land valuation and land rents in Hungary[J]. Land Use Policy, 1998,15(3):191-201.

[9]郭熙保. 市民化过程中土地退出问题与制度改革的新思路[J]. 经济理论与经济管理，2014(10):14-23.

[10]张红宇. 中国农村的土地制度变迁[M]. 北京：中国农业出版社，2002.

[11]周其仁. 中国农村改革：国家和所有权关系的变化(上)——一个经济制度变迁史的回顾[J]. 管理世界，1995(3):178-189.

[12]党国英. 深化土地制度改革不可久拖不决[J]. 国土资源，2008(1): 4-5.