市场化金融扶贫：精准扶贫下的机遇与挑战

武舜臣，孙捷，赵莹，张万超

(1.清华大学 中国农村研究院，北京 100084；2.中国人民银行 五莲县支行，山东五莲 262300；3.日照银监分局，山东 日照 276800；4.中国人民银行 成都分行，四川 成都 610041)

2013年11月中共中央总书记、国家主席习近平同志于湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”的概念。至此，掀起了新的扶贫高潮，政策集中推出，各主体也加大了对扶贫的关注和重视。

根据中办发〔2013〕25号文件，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的扶贫开发模式[1-2]。精准扶贫的提出，主要是对原有扶贫中粗放扶贫、“一刀切”式扶贫、“漫灌”式扶贫及盲目扶贫等低效模式的反思与改进[3-4]。而且，在精准扶贫相应政策集中出台和完善的过程中，也对金融扶贫提出了新的要求。2015年11月国家“十三五”规划中明确指出，“要着力加强对农村特别是贫困地区金融服务”的要求；2016年3月，中国人民银行、发展改革委、财政部、银监会、证监会、保监会其部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，旨在增强扶贫金融服务的精准性和有效性。

金融扶贫作为国家扶贫政策的重要手段，强调对特定对象的金融服务供给[5]。金融扶贫的存在，是金融主体社会责任感的重要体现[6]。然而，从当前金融扶贫的现实看，更多金融扶贫的实施来自政府绑架。其中的原因大致有三点：第一，金融服务对象的特殊性。扶贫对象多存在偿还能力弱、信息采集困难等问题，增加了金融扶贫成本，导致金融机构扶贫介入更为谨慎；第二，政府扶贫与金融机构扶贫机制差异，对政府而言，扶贫是再分配的一种手段，更重视收益而易忽略成本；第三，金融机构创新不足问题突出。长期的垄断性经营导致金融机构对市场的敏感度下降，创新不足无法提供更加全面而细微化的金融服务。正由于此，银行自身发展和成本考虑下的不积极与政府的短期收益最大化目标相冲突，使金融扶贫成为政府干预金融市场的重要途径，对金融机构的独立性发展趋势造成阻碍。

健康而可持续的金融扶贫，应建立在尊重金融机构市场主体地位的基础之上。金融扶贫中对金融机构的要求，应当是激发其创新，引导其参与，而不是对其行为的替代。金融扶贫是建立在以偿还为基础上的资金运行[7]，而金融机构是按市场原则运行的独立市场主体。如果赋予金融扶贫过高的政策期望和行政要求，不仅不能发挥金融扶贫的效果，更可能会对宏观经济带来伤害。

对此，在精准扶贫大背景下，本文尝试在文献梳理中挖掘金融扶贫问题的成因，并结合精准扶贫下环境的新变化，对完善金融扶贫模式，提高金融扶贫效率提供方向路径。本文剩余部分的安排如下，第二部分简单梳理了国内金融扶贫的研究历程，并就完善的困境和精准扶贫的机遇给出判断；第三部分重点考察了金融机构在扶贫中的作用机制，并突出了精准识别在打破原有困境方面的重要作用；第四部分对精准扶贫政策下金融扶贫面临的可能问题做了梳理；第五部分是结论。

一、国内金融扶贫研究历程的简单梳理及评述

纵观国内金融扶贫的研究历程，金融扶贫呈现出以贫困主体集中地区(农村、少数民族聚集区等)为对象，以政策研究和政策报告为主体，以提供政策建议为目标的一系列特征。而且，金融扶贫紧跟国内外经济社会环境和国内政策环境的变动，与政策性金融问题、普惠制金融、精准扶贫等相关领域的政策概念不断融合发展，最终构建出一幅完整的国内金融扶贫框架。

为解决山区民族经济投入资金不足问题，冯廷皆[8]于1984年提到“信贷扶贫”的概念，建议引导、利用农村信贷资源发挥扶贫作用。到1986年国家实行综合扶贫政策后，金融扶贫的相关政策性文章逐步增多，且多以重视政府对金融扶贫的干预为核心。而且，考虑到当时金融扶贫供给和扶贫资金需求之间的缺口，扶贫资金的效益问题也引起了一定关注[9]。之后，随着国家政策性银行的相继成立，政策性金融概念的提及下，该领域的文献逐渐增加。而且， 不以盈利为主要目标的政策性金融对当时的经济发展起到了两方面的影响，其一是扶贫资金的大量增加，有助于解决当时的贫困问题[10]；其二则是导致了部分金融机构的大量坏账[11]，间接导致了农村信用社与农业银行关系的脱离。

2000年左右，部分学者开始关注金融扶贫资金的风险问题。其中，刘尔思[12]对政策性扶贫资金的循环与退出机制进行的研究；朱文和王芳[13]则重点考察了农村政策性金融与扶贫资金的风险防范问题。之后，十八届三中全会中“普惠制金融”概念的提出再次掀起了金融扶贫研究的高潮。普惠金融的理念被融入金融扶贫当中，对有效扶贫模式的构建发挥了积极作用[14-15]。紧接着，精准扶贫理念得到推广，以精准扶贫理念为依托的金融扶贫新模式逐渐形成和完善，成为当下金融扶贫研究的新热点。

结合诸多围绕金融扶贫政策完善的相关文献可以得到，自金融扶贫提出以来，国内学者一直未曾放弃对其完善和优化。尽管考虑到政策环境的改变不同时期的政策建议阶段性特征鲜明，但纵观整个研究历程依然能够从已有文献中发掘出两类完善模式。这两类模式可概括为有限制的政府干预模式[16]及市场化扶贫模式[17-19]。然而，从政策实施过程看，金融扶贫模式的完善始终处于常提常新的状态，尚无法获得一套完整而有效的长期方案。究其原因，扶贫过程中政府的干预和金融系统的独立性问题是根本。一方面，贫困地区的金融发展水平及贫困人口的信息可得性问题较为突出，提高了金融系统利用市场机制独立扶贫的风险和成本[20]；另一方面，扶贫中政府作用被过度强化，金融系统的扶贫行为多处于政府指令之下而独立性不足[21-22]。以上两点共同导致了金融系统在扶贫中的独立性问题始终难以克服，金融扶贫的背后包含着太多计划性的影子，金融机构也很难在扶贫过程中确定自己的位置。政府有较强冲动动用行政力量干预金融机构的信贷投向，影响金融资源配置效率，政府和金融机构间的分歧时有发生，金融扶贫的完善问题也始终难以很好的解决[23]。

如果说信息不对称问题导致了市场失灵，影响了金融系统利用市场机制扶贫的有效性，政府有干预的正当理由。在精准扶贫框架下，这种理由则理应得到弱化。具体来说，精准识别的存在克服了信息不对称导致的市场失灵，金融机构已能够更好地利用市场机制实施主动扶贫，政府干预的正当性正在减弱。然而，令人遗憾的是，即便是现今的精准扶贫时期，政府在扶贫领域对金融机构的过度干预依然存在，进一步导致了金融资源配置低效问题，影响了金融扶贫工作的稳健性和持续性[24]。

二、金融扶贫的作用机制与精准扶贫下的机遇

资本是发展生产的基础要素，而资本的形成离不开资金支持。作为扶贫资金的重要供给主体，30多年的扶贫开发历程中，金融机构在促进贫困地区经济发展和贫困人口增收脱贫方面发挥了重要作用。

一般意义上说，金融发展不仅能够通过影响经济增长来提高贫困家庭的收入水平，也能够改变收入分配途径进而对贫困家庭收入带来影响[25-26]。而且，总体来看，金融发展对贫困的影响存在复杂的长短期关系[27]。

然而，以上对金融与贫困间关系的考察多是建立在宏观与间接层面。金融扶贫，则是直接以特定贫困对象为目标提供金融服务的一种方式。金融的再分配功能是其理论基础[28]，以相对次优的贫困客户或以分配为目标的项目提供资金支持是其主要手段。因此，从根本上说，金融扶贫一定意义上蕴含着金融的政策性功能，这也导致了金融扶贫中金融主体更容易受到政策干预，金融市场被扭曲的可能性增加。进一步，金融扭曲的加深，意味着资源配置更为低效，会导致金融市场对经济增长起到阻碍作用[29]。如若当前金融扶贫的基本态势不能得到改观，因精准扶贫的快速推进，金融扭曲的概率和程度都会增加，进而影响扶贫目标的实现。

金融扶贫的渠道大致有两类，一类是直接渠道，主要是指对次优贫困客户直接提供金融服务以助其脱贫。Bruhn & Love[30]的研究发现，提高贫困群体的金融可得性有助于其贫困趋势的减缓。另一类是间接渠道，通过向以解决贫困为目标的产业项目提供信贷支持，为产业或项目扶贫提供必要且合理的资金保障。

以上两类金融扶贫渠道各有利弊，对前者而言，由于贫困群体大多文化水平不高，创收渠道有限，且信息不对称问题更为突出，金融机构资金投入风险过高[31-32]。因此，更多的研究都对金融直接扶贫渠道的扶贫效果持保留态度，而主张采用间接的扶贫模式[33]。而且，部分经验研究也已得到了支持第二类渠道扶贫效果更优的结论[34]。从社会实践看，第二类渠道也确实成为了金融扶贫实践的主要模式，为近年来的扶贫工作做出了重要贡献。以临沂市为例，2016年1～10月临沂市商业银行共发放扶贫贷款16.08亿元，其中以第二类渠道对扶贫经营主体贷款和特色产业发放14.03亿元，占比87.25%，支持带动贫困户21 963户、贫困人口41 801人。然而，第二类渠道也同样存在自身问题，与第一类渠道相比，第二类扶贫渠道对政府的分配效率有着更高的要求。如果分配方面方式不够合理，那么金融产业扶贫跟地方招商引资便没有了质的不同。因此，如何把金融带动的产业增值公平的分配给不同类型的贫困群体，成为金融间接扶贫成效面临的重大挑战[35]。

精准扶贫的提出，则给金融扶贫赋予了新的生机，为实现了金融扶贫最小化金融扭曲和最大化扶贫效率的双赢目标提供了机遇。精准扶贫，精准识别是基础，而精准识别的存在，很好的解决了金融扶贫中的目标偏离问题[36]，成为金融市场化扶贫的基础。精准识别不仅能为第二类扶贫提供了很好的分配依据，同时也解决了第一类扶贫中的信息不对称问题。具体来说，精准扶贫背景下，金融机构一方面能够通过对产业项目扶贫分配机制的考察，有差别的对不同产业项目给予信贷支持，提高资金扶贫效率；另一方面也有了辨别贫困户中目标客户的能力，能够提供相应的金融服务产品。因此，精准识别的存在，无论对何种渠道，都提供了市场化运作的基础。市场化金融扶贫手段的运用，不仅能够缓解原有的金融扭曲，释放更强经济活力，而且能够发挥扶贫的最优效果，最终保障金融扶贫的稳健可持续发展，如沂南县农村商业银行借助自身优势，创新推出“富民农户贷”和“富民生产贷”，根据“721信用评级法”精准识别贫困户中的目标客户，确保了金融产品与贫困户精准对接，提高金融扶贫实效。

然而，金融市场化扶贫的运行，也决定了金融扶贫目标与政府扶贫目标的进一步拉大。对金融机构而言，精准识别基础上的市场化运作，资金可偿是其前提，只有部分有劳动能力和脱贫意愿的资金需求贫困户及部分有发展潜力且收益分配相对合理的扶贫项目才会得到支持，政策干预下的兜底式金融扶贫不再存在。从该角度看，精准扶贫背景下，金融在扶贫领域有了更广泛而灵活的发挥空间，也有了更多的自主性，能够从自身特征出发，促进扶贫目标的实现。

然而，从现实看，政府对金融的干预依然未能得到有效减轻。政府干预金融的计划性思维依旧由于路径依赖而短期内无法克服，这恶化了金融资源配置效率，影响了金融扶贫的可持续性[24]。此外，随着金融系统独立性的提高，政府的政策性干预和金融系统市场化运作间的矛盾更为突出，不利于扶贫合力的发挥。

三、推进金融扶贫市场化尚需完善的几个问题

精准扶贫为金融机构有效的市场化扶贫提供了良好基础，有助于金融扶贫效率的提升。然而，从现有金融扶贫现实看，依然面临以下几个方面尚待完善。

第一，精准识别问题。精准识别是精准扶贫的基础，也是金融扶贫精准化的基础。精准识别，虽然理论上非常合理，但通过行政手段予以实施，存在较大难度。其中最突出的问题有规模排斥、区域排斥和识别排斥，以上问题的存在往往会使政府主导的精准识别困难重重[37-38]。

此外，精准信息不公开，也对金融系统参与扶贫带来一定困难。根据已有研究可知，部分地区政府与金融机构扶贫信息不共享问题比较突出，贫困信息共享机制建设任重道远[6,39-40]。如此，导致了金融机构的重复作业，加重了金融机构的扶贫成本。

第二，政府干预过度问题。扶贫中政府和金融机构有着不同的目标定位。对政府而言，无论何种类型的贫困对象，政府都有实现其脱贫的义务，但金融机构不同。金融机构只是针对其中部分有偿还能力的个体给予金融支持，从而在实现偿还基础上盈利，实现资金的再循环[7]。由于政府对金融扶贫定位的模糊，往往有继续动用行政力量干预金融机构的冲动。政府过度干预的结果，要么是扭曲了金融扶贫资金，导致资金配置效率下降，影响扶贫效果；要么会导致政府和地方金融机构间分歧扩大[23-24]，影响双方在扶贫领域的合作共赢。

第三，金融创新不足问题。在精准识别和无政府过度干预的基础上，市场机制是实现金融产品与扶贫有效匹配的重要手段。然而，现今金融机构市场化水平较低，金融产品创新力度不足。总体而言，存贷款业务依然是金融扶贫的主流[41]，对应扶贫个体的金融创新产品相对较少。从区域角度看，多数扶贫重点地区金融市场化程度更加落后，这进一步增加了精准识别下金融产品精准匹配的难度[42]。

四、结论与建议

通过本文的分析可得出，金融机构对贫困的影响存在直接和间接两类途径，而精准识别则为金融市场化扶贫奠定了理论和现实基础。精准扶贫背景下，金融机构能在依靠市场力量，减少金融扭曲的同时，发挥扶贫的最大效果。同时，市场化下的金融机构，对扶贫对象也有了利润最大化下的自主选择，不再有以往类似政府扶贫的兜底职能，降低了经营风险。具体来说，一方面，对部分丧失劳动能力需兜底的群体，金融机构有理由拒绝采用直接渠道给予金融支持的要求；另一方面，金融机构可以以有盈利保障的扶贫产业为对象实施支持，实现金融机构对该部分群体扶持的间接参与。

总之，精准扶贫下的金融扶贫，应建立在弱化政策干预、推进信息共享和加快金融创新的基础之上。围绕精准扶贫下的市场化金融扶贫，针对政府和金融机构，大致有如下几点建议：

首先，政府应明确自身在扶贫中的权利界限。扶贫问题属于再分配问题，扶贫主体是政府，扶贫的性质类似转移性支付，政府有责任解决贫困问题，让更多的人享受增长红利。在扶贫过程中，政府应承认金融机构的独立性，有目的引导金融机构向贫困地区或贫困个体提供金融帮助，重在弥补市场失灵而非替代市场功能。具体来说，在扶贫过程中，一方面应减少行政施压而代之以服务支持(如精准识别信息共享)及合理引导(如贫困贷款担保)等方式，加强与金融机构的沟通与合作；另一方面可多采用产业扶贫等可持续发展的政府扶贫模式，为金融机构的金融服务提供相对低风险的可行性平台。

其次，市场化金融扶贫，精准识别是前提。针对精准识别问题，有两个问题需要解决。第一，提高精准识别能力，精准识别是精准扶贫的前提也是难点，从现实看，精准识别暴露了各种各样的问题，包括高成本和低精准问题。由此，政府应加大在精准识别方面的调整和完善，尽可能提升精准识别效率。第二，精准识别数据共享问题。从目前现状看部分地区出现了精准识别信息难共享的问题，往往政府和金融机构各具一套信息。精准识别后信息的不共享提高了金融机构实施市场化扶贫的成本，降低了金融机构参与精准扶贫的积极性。

第三，市场化金融扶贫也对金融机构提出更高要求。目前，国内金融机构本身问题重重，产品创新不足、坏账率高等问题突出。以当前金融机构的自身实力，对贫困地区或贫困居民开展金融服务难度更高。因此，对金融机构而言，第一，要继续坚持独立性和市场观念，扶贫的同时要尽量控制风险，对金融扶贫资金的退出机制要多加关注[12]；第二，积极创新金融产品，尤其是跟精准扶贫对接的金融产品，提高金融产品与精准扶贫的契合度，最大限度的发挥自主能动性，提高金融机构在扶贫领域的应有作用。

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