金昌市农产品质量安全县（市）创建成效及问题对策

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（1.甘肃省金昌市农产品质量监督管理站，甘肃 金昌 737100；2.甘肃省金昌市农牧局，甘肃 金昌 737100）

金昌市辖一县一区共12个乡镇，农牧业生产条件相对较好，各级政府对农产品质量安全工作重视度高，具有创建农产品质量安全县（市）的基础与条件。2014年农业部启动国家农产品质量安全县创建试点活动以来，金昌市委市政府高度重视，迅即决定金昌市整市创建省级农产品质量安全市，永昌县创建国家农产品质量安全县。2015年，永昌县被列为“首批国家农产品质量安全创建试点县”，并于2016年12月被农业部成功命名为“首批国家农产品质量安全县”，金昌市被列为首批省级农产品质量安全创建市，2017年金川区被列为第二批省级农产品质量安全创建示范县。通过近三年的创建活动，极大地改善了全市农产品质量安全监管检测体系基础条件和机构队伍，进一步健全完善了各项制度机制，提升了监管检测能力，提高了公众的农产品质量安全参与度，大幅提升了全市的农产品质量安全水平。

一、创建农产品质量安全县（市）主要做法及成效

（一）加强组织领导，落实属地责任

明确职责分工，强化组织保障。全市各级政府对农产品质量安全工作负总责，成立了由市、县（区）政府主要领导任组长，农牧、财政、食药、质监等部门为成员的农产品质量安全监管工作领导小组和创建国家农产品质量安全县（市）工作领导小组，明确了各成员单位职责，强化组织保障，确保创建工作顺利开展；健全绩效考核体系，强化属地管理责任。把农产品质量安全监管工作作为市委1号文件的主要内容进行分解落实，纳入对县（区）政府、市直各部门的年度考核体系，县（区）政府逐级分解落实，健全完善绩效考核机制和责任追究制度，切实形成了一级抓一级，层层抓落实的工作局面；加大资金投入力度，提高保障水平。市、县（区）财政将农产品质量安全工作经费纳入财政预算，每年市级预算不少于50万元，县（区）级预算不少于30万元，每个乡镇不少于10万元，保障农产品质量安全工作持续有效开展。

（二）完善制度机制，创新监管模式

一是农业投入品经营监管。出台了《关于全面禁止生产销售和使用高毒高残留农药的通告》，积极推行网格化监管服务模式，大力推进放心农资连锁经营统购配送模式，统购配送量占农业投入品总量比例达80%左右。制定实行监管名录制度和“黑名单”制度，落实农业投入品生产经营诚信档案、索证索票、经营台账、高毒农药定点经营、实名购买等制度。建立联合执法监管机制，与食药、质监、工商、公安等部门联合建立案件协查、联合办案、案件移送、大要案举报奖励等制度，依法开展行政执法，保障源头安全；二是生产环节监管。建立完善了农产品产地环境、生产过程、收储运、包装标识等全过程监管的基本管理制度，建立健全“检打联动”和质量安全责任倒查机制。颁布了《金昌市农产品质量安全追溯管理办法（试行）》，建成了市、县、乡全覆盖的农产品质量安全监管追溯平台，对“三品一标”农产品和生猪先行开展了质量安全追溯工作，监督指导全市生产基地、农产品生产及收储运企业等生产经营主体开具产地准出证明材料，大力推进产地准出与市场准入的有效衔接；三是社会共治共享。制定了《农产品质量安全投诉举报制度》《农产品质量安全举报奖励制度》等，采取有奖举报、鼓励公众和媒体监督等措施，提高公众参与度和社会共治积极性，形成了农产品质量安全共治共享的浓厚氛围。

（三）强化品牌引领，提升标准化水平

以创建国家农产品质量安全县（市）为契机，以绿色生产为理念，以“三品一标”为抓手，积极打造地方特色农业品牌，发挥品牌引领作用，推广标准化生产技术，提升标准化生产水平。一是加快标准的制修订与技术宣贯。集中组织农牧业生产相关专业技术人才，结合生产实践，围绕“三品一标”等地方特色优势产品，制修定并颁布实施啤酒大麦、红辣椒、胡萝卜等54项生产技术规程，通过举办专业培训班、印发宣传资料、投入品专项检查等途经，加大技术指导和宣贯力度，提高标准入户率和转化率，大力推进标准化生产；二是加大“三品一标”认证力度，积极培育特色品牌。县、区分别出台了“三品一标”农产品认证补助奖励办法，新认证一个产品给予0.1万元至5万元的奖励，鼓励有条件的企业通过产品认证提高标准化生产管理水平。全市先后认定无公害农产品产地18个，认证“三品一标”农产品109个，并以“三品一标”农产品为重点，培育了“金昌高原夏菜”、“永昌羊肉”、“瓷疙瘩”双孢菇、“金从玉”供港蔬菜等地方特色品牌农产品，为农业地方标准的推广应用搭建了有效载体。三是积极创建标准化示范园区，充分发挥园区示范引领作用。建成永昌县啤酒大麦等国家级农业标准化示范区5个，金川区肉羊养殖等省级标准化示范区7个，蔬菜标准园12个。建成部省级畜禽标准化养殖场22个，认定全国绿色食品原料标准化生产基地l个，在建万亩供港蔬菜标准化生产基地和绿色食品原料（胡萝卜）标准化生产基地各1个。

（四）健全监测体系，提升监管能力

第一，完善机构设置，加强队伍建设。以创建工作为契机，协调各级人事与机构编制部门进一步健全完善市、县、乡三级监管检测体系。市、县监管检测中心（站）编制和人员均超过建设标准，全市12个乡镇全部成立了农产品质量安全监管服务中心，确定2～4名监管检测人员，建立了14个村级服务站，138个行政村全部配备了农产品质量安全协管员，从机构和队伍建设方面为农产品质量安全监管检测工作提供了保障；第二，加强基础设施建设，提升监管检测能力。以项目建设为抓手，建成了市、县两级农产品检验检测中心实验室，以共建共享模式实现了市、区检测中心实验室资源共享。市、县两级农产品质量安全检测中心均通过了省级实验室资质认定。全市12个乡镇按“六有”标准，全部建立了检测室，统一配备了标有“农检”标志的专用检测车和检测仪器设备，14个村级服务站和78家生产经营主体建立了检测室，配备了速测设备，形成了一支以市级为重点、县级为骨干、乡级和企业为基础，定量、定性检测互补的农产品质量安全检验检测体系，从技术层面为农产品质量安全监管工作提供了有效保障。

二、存在的突出问题

目前，金昌市农产品质量安全县（市）创建工作取得了阶段性成效，全市的农产品质量安全水平得到了大幅提升，但创建过程中也充分暴露了一些问题和不足，突出表现在以下三个方面。

（一）基层监管服务能力弱，全程监管难以实现

农产品质量安全监管工作的重心在乡镇、村社一线，难度在于目前散而小的农产品生产格局。尽管通过创建活动搭建起了市、县、乡、村四级基层监管体系框架，但乡镇机构2～4名监管人员和1名村级监管员的配备力量与基层量大面广的监管对象极度不匹配，且基层监管机构建制低，保障机制不健全、监管人员兼职多、流动性强、专业化程度不高，监管服务理念淡薄，监管手段单一，致使监管工作在一定程度上流于形式，无法真正实现生产环节全程监管。

（二）生产经营者安全意识不强，主体责任难以落实

一是投入品经营者。农业投入品经营者的专业水平普遍较低，安全责任意识不强，指导服务能力不足，对所经营的产品既不能严格把好进货关、也缺乏正确指导购买者科学使用投入品的能力和意识，违规经销禁限用农（兽）药等行为偶有发生；二是投入品使用者。农产品质量安全归根结底是“产出来”的，生产者的生产行为和质量安全控制能力是决定农产品质量安全水平的关键因素[1-3]。目前，金昌市散而小的生产经营格局和粗放式的生产管理方式仍未根本改变，规模化、组织化和标准化水平还比较低，标准化生产技术应用率不高，广大生产经营者尤其是一家一户的生产个体安全责任意识还不够强，索证索票意识淡薄，生产过程中仍不能科学合理购买、使用农业投入品，生产档案记录与投入品安全间隔期（休药期）执行不严，发生农产品质量安全问题时责任主体难以界定，责任难以追究。

（三）准出准入缺乏有效对接，质量安全问题难以追溯

2014年以来，虽然省、市先后出台了《甘肃省农产品质量安全追溯管理办法（试行）》《关于实施食用农产品产地准出和市场准入制度的意见》《金昌市农产品质量安全追溯管理办法（试行）》等农产品质量安全追溯相关法规规定，并建成覆盖省、市、县、乡的四级追溯管理体系与追溯网络平台，从制度层面强化了产地准出与市场准入、农产品质量安全追溯管理等工作，但在执行层面，无论是产出准出还是市场准入，都不能主动而为，缺乏有效约束机制，而监管部门在推行准出准入时没有足够的人力、物力、财力做保障，使得准出准入、质量安全追溯工作难以落实。

三、对策建议

针对金昌市近几年创建农产品质量安全县（市）实践中反映出来的突出问题，结合下一步金昌市整市推进创建国家农产品质量安全市的工作目标，提出以下对策建议。

（一）加大基层监管检测机构资源配置力度，建立队伍保障机制

农产品质量安全既是“产地来”的，也是“管出来”的[4]，农村是农产品生产的主阵地，也是农产品质量安全监管的主战场。加强基层监管队伍建设、建立机构与队伍保障长效机制、激发基层监管队伍工作积极性是农产品质量安全监管的基础保障[5-6]。第一，设置合理的乡镇监管检测机构建制。建议乡镇农产品监管机构设置为副科级建制，实行乡镇与县级监管检测机构双重管理模式，从职务职称上给予适当倾斜，有效激发和调动队伍工作积极性，进一步稳定人员队伍。第二，合理配置村级协管员数量，明确职责，提高待遇，建立协管员管理培训、考核与激励机制，充分发挥村级协管员在农产品质量安全监管中的排头兵作用，提高监管的时效性。第三，加大人才引进、选用与培训力度。通过体制机制引进专业技术人才充实乡镇监管队伍，选用农村生产一线具有较高文化素质和生产技能的农村实用人才充实村级协管员队伍，强化队伍建设。建立基层监管队伍留用保障机制，使人才“进得来、留得住”。通过请进来、送出去、以赛代培、技术交流等方式提高基层队伍尤其是村级协管员的专业化水平，转变监管理念，强化责任意识，提升服务能力。

（二）加强宣传培训，强化责任意识，落实主体责任

落实主体责任是解决农产品质量安全问题的根本出路，而加大宣传培训是强化责任意识、落实主体责任的有效途经。要广泛利用新闻媒体、专业培训、专项检查等途经，加强对相关法律法规的宣传，强化落实主体责任的必要性和重要性，使经营者、生产者、监管者明确各自责任，增强其责任意识、自律意识和自我保护意识，落实好“产前”“产中”“产后”主体责任。一方面积极引导经营者主动建立健全农业投入品尤其是高毒禁限用农（兽）药购销登记档案，做到有据可查，切实把好“产前”关；另一方面以“三品一标”认证企业、规模化生产企业、标准化示范园区等为载体，加强标准化生产技术的宣传培训和示范推广，大力推行绿色防控和统防统治技术，强化生产过程管控，提高生产者的专业化生产技术水平及其安全控制能力，使其将农产品质量安全责任“内化于心”“外化于形”，自觉抵制使用高毒、高残留农（兽）药，严格落实生产档案记录和安全间隔期（休药期）制度，真正把好“产中”关[7]；同时，建立完善专业化监管队伍和运行高效的农产品质量安全综合监管追溯体系，充分发挥检验检测体系的技术作用和追溯机制的倒逼作用，逐步实现技术监管、智能监管的目标，科学把好“产后”关[8]。通过严格把控“产前”“产中”“产后”关，层层落实主体责任，实现农产品质量安全“产出来”“管出来”的目标。

（三）发挥市场引导作用，推进准出准入管理，实现质量安全可追溯

市场的约束、导向、淘汰、择优等资源配置优势在农产品质量安全领域同样发挥作用。农产品产地准出制度能否落实，一定程度上取决于市场准入制度的执行程度和消费者的质量安全意识及其品牌消费观念[9-11]。通过市场准入约束机制把好准入关，可有效倒逼生产者按照农产品质量安全标准进行生产，主动将产品“产好”“管好”，引导生产者从“要我产好” 转为“我要产好”，增强农产品生产者的自我约束力，减少其在生产中的机会主义行为；通过市场择优淘汰机制提升消费者的质量安全意识，强化品牌消费观念，发挥品牌价格优势，逆向转变生产者的安全生产意识、品牌创建意识和产地准出主观意识，从而真正实现产地准出与市场准入的有效对接，实现农产品质量安全可追溯。