村规划编制助推乡村振兴的探析

郭凤娇

摘要：实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。近年来，乡村发展成为政府乃至全社会的关注焦点，随着乡村振兴战略的实施，乡村发展必将成为支持国家经济转型发展的重要支撑点。当前政府和社会大量投资进入乡村地区，乡村各类建设需求和建设行为均大幅增加，而土地将在乡村振兴战略实施中如何发挥作用，这就迫切需要乡村规划的引领和指导。通过开展深入调研，结合工作实际，笔者就工作所在地重庆市巴南区村规划编制助推乡村振兴进行探索和分析。

关键词：乡村振兴;村规划;研究

1 目前乡村发展面临的问题

巴南区位于重庆市主城区南部，自然生态环境优美，明月山、铜锣山纵贯巴南，樵坪山、云篆山对峙相望，一品河、花溪河、鱼溪河、五布河、双河、鱼藏河、黄溪河等7条长江一级支流盘旋流淌。全区幅员面积1824平方公里，其中有超过1000平方公里的乡村地区，是重庆“大城市带大农村”的典型缩影。目前乡村地区在规划发展方面仍然面临一些突出问题。

土地利用现状粗放。当前，农村土地利用普遍存在布局散乱、用地粗放低效、公共设施短板、乡村风貌退化、生态破坏等问题。其中，通过初步调研了解，农村现有集体建设用地绝大多数为宅基地，总体上存在“散、乱、差”现象，散：居住分散，缺乏规划;乱：一户多宅、建新不拆旧、超占面积超层数等乱象较为普遍;差：村容村貌差、宅基地使用效率不高。相对于其他集体建设用地，规模较小、房屋破败、权属不清晰或存有纠纷。导致这些问题的一个重要原因是城市规划、乡镇土地利用规划没有延伸到村级。

对城市规划和乡村规划差异认识不足。一是长期以来我们对城镇化发展和乡村发展都存在理论上的误区，对乡村主导还是城市主导问题还没有定论;二是村规划还存在套用城市规划的编制方法，不符合乡村地区的实际建设管理需求;三是城市规划和村规划在问题导向、价值判断、执行主体、发展模式等方面都存在极大的差异，村规划必须结合当地（镇、村）经济社会发展的实际情况编制、管理和实施。

难以有效引导乡村地区的投资行为。2017年以来，中央及地方各级政府在乡村地区投入大量资金支持发展。财政部发布的《2018年中央和地方预算草案的报告》明确提出将“乡村振兴战略”作为今年的财政收支政策重点之一。这些投入应如何在不同地区安排，其依据是什么？此外，大量进入乡村的社会资金该如何引导和规范？这些都需要村规划予以回应。

2 村规划编制研究和创新方向

准确把握村规划定位。一方面，明确乡村与土地的关系，乡村振兴需要通过村规划加强空间优化和资源保障，另一方面，要区别看待村规划与城市规划，乡村有其独特的价值所在，是我们中华传统文化和乡土情结的发源地，应回归初心，通过规划着力挖掘乡村独特价值，促进乡村振兴。

构建完整的乡村规划法规、标准体系。巴南区行政村数量较大，无法实现所有村庄都编制规划，但不可否认所有的乡村都需要规划的引导。因此，除了中观层面规划中加强对乡村地区的引导作用，还需要通过规划立法的方式将乡村地区在建设发展方面的基本要求予以明确和强化。

创新村规划编制。2016年10月，重庆市创新乡村规划编制，率先打破国土资源规划和城乡规划等多重空间规划体系，市规划局、市国土房管局统筹“多规合一”思路，从保障农业农村发展用地、保护自然资源和守住耕地“红线”等考虑，联合下发村规划编制指导文件，以优化农业农村用地空间布局，促进农业农村生态发展、科学发展。截至2017年底，巴南区村规划编制覆盖51个村，村规划从蓝图规划向绿图规划转变。

——基于“多规合一”理念下的一张蓝图图景。在村规划编制中，巴南区紧扣重庆市农村土地制度改革和旅游发展目标，扫清规划全覆盖盲点，将乡镇总体规划、土地利用总体规划、都市农业、交通规划、旅游发展等相关规划统一细化融入到村规划中，综合确定村规划的定位和发展目标，细化安排产业发展、基础设施、生态保护等用地需求。乡村振兴需要通过村规划加强空间优化和资源保障，以此作为实施乡村振兴战略的一张蓝图。

——基于资源约束下的绿色发展图景。不是所有的村都千篇一律，要因地制宜分析每個村的约束条件和发展潜力。划实永久基本农田、生态保护红线、“四山”禁建、自然保护地等管制区，划定“农业、生态、建设”三大空间，加强用地总量和用途“双控”，促进农业农村生产功能和用地效率提升。盘活集体用地，谋划村特色产业发展、公共基础设施建设、文化旅游资源传承、保护和塑造乡村特色风貌，将绿水青山变为金山银山。

——公众参与下的美丽乡村图景。在遵循自然规律和统筹“多规合一”的基础上，按照乡村振兴的“二十字方针”总目标，广泛征询村民对村规划建设、发展定位、民生保障、乡风文明等的意见，构建村民自己创想的美丽乡村图景。

创新村规划实施路径。如何将村规划用在“刀刃”上，切实地让乡村面貌焕然一新，重在规划实施。巴南区一是首创乡村规划师介入村规划全程，多名专业技术人员、多方参与协同是保障村规划实施的重要途径。二是认真研究用好用活市级支持乡村发展土地政策，在符合村规划的前提下，通过市级安排的农村一二三产融合发展用地专项指标、新增建设用地计划、村域增减挂钩、地票政策、土地综合整治等，保障农产品生产加工销售、乡村公共基础服务设施、农村新产业新业态、乡村旅游配套设施建设用地需求。三是多渠道多种方式盘活农村相关资产资源。

3 结束语

当前，我国经济社会由高速发展转向高质量发展阶段，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在乡村，最大的潜力和后劲也在乡村。聚焦乡村发展难题、精准落实乡村振兴，村规划是不可或缺的规划指引。对于巴南区而言，在充分理顺乡村发展现状基础上，主动走城乡融合发展之路，让村规划为乡村振兴助力，让美丽乡村成为美丽巴南的鲜明底色。

参考文献

[1]曹璐.乡村规划体系的问题与创新方向.中国土地，2018，总第391期.

[2]胡天才.调研与分析，第2期（总第89期）.