新型城镇化进程中农民工住房保障问题研究

张煦

摘要：新型城镇化是我国现代化的必由之路，既是我国发展经济的主要动力，也是我国一项非常重要的民生工程，自《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》实施以来，虽取得了很多积极的进展，但在农民工住房保障问题上仍然存在很多问题，新型城镇强调以“人”文本，而住房是关系到农民工生活水平的一个最关键的问题。本文从新型城镇化率的发展趋势及预测的角度出发，整理分析我国农民工的居住现状，总结分析农民工住房保障出现的一系列问题及原因，进而提出解决新型城镇化进程中农民工住房保障问题的对策和建议。

关键词：新型城镇化；农民工；住房保障

0引言

农民工为城镇化的建设作出了巨大的贡献，应该把农民工作为新型城镇化发展中住房保障的主体。我国新型城镇化与农民工住房保障有着密切的关系，一方面，新型城镇化的发展带来住房问题，农民人口大批量的向城镇迁移，却无法顺利的融入城市，住房问题就是其最主要问题之一，需要为这些迁移的农民工提供住房保障；另一方面，住房保障建设的发展在新型城镇化进程中面临许多挑战。农民工的住房问题是新型城镇化进程中亟需解决的核心问题。

1农民工住房保障问题的相关研究

国内学术界对农民工住房保障的研究比较多，主要是从经济学、社会学、公共管理学、法学几大类学科领域出发，研究农民工的住房现状、需求、制约因素、存在的问题这几个方面的内容。李斌从社会学的视角出发，认为中国的住房制度存在严重的分割性和封闭性，尤其是以户籍作为分割，损害了农民工的住房权利。彭华民等人从户籍制度、住房租赁制度、住房保障制度角度分析了农民工住房难的问题。吕萍翻等人从经济学成本收益的角度出发，认为将农民工纳入住房保障体系，其收益会大于成本。吕萍通过对31个城市农民工住房需求和吸纳能力进行实证分析之后，发现不同地区的吸纳能力不同，住房保障政策应该有所区别。郑思齐等人通过构建农民工的住房市场与经济增长的理论模型，研究发现农民工的住房与居住环境对经济有明显的推动作用。LiTao从公共管理视角出发，运用实证模型分析了户籍与深圳市农民工的住房选择之间的关系。吴笑谦等从法学等角度出发，研究农民工的住房保障权利。同时聂洪辉等人从法学等角度针对农民工住房權利提出一系列的措施。

2我国新型城镇化率发展趋势及预测

城镇化率是一个国家或地区经济发展的重要指标，中国社科院表示，未来城镇化率主要依赖两部分人，一部分是农民，另一部分是农村新毕业的学生。自从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的提出，政府从社会保障制度、生产生活方式、人文素养等多个方面实施新型城镇化建设。我国学者对城镇化的研究比较成熟，根据国家统计局统计的数据，从2000年第五次人口普查开始到2016年，我国的城镇化率已经到达57.35%。我国2000-2016年期间城镇化率的变化态势见图1。

根据2000-2016年城镇化率的变化规律，可以对未来的城镇化率进行预测。本文利用时间序列分析方法对未来城镇化率进行预测，这种方法在经济学的定量分析中取得了大量的成功案例，设定模型为：

y=l+ke-m（1）

其中v表示城镇化率，t表示时间，从2000年开始取值，并设初始值为1，逐年增加，k和m均为参数。根据这个模型，可以推导出2020年我国的城镇化率。现对公式（1）进行变换可得：

k（y-1）=lnk-mt（2）

令y1=ln（y-1），a=lnk，公式（2）可写成：

y1=a-mt（3）

上述回归方程的判定系数R2=0.99，可见模型拟合度高，表明解释变量和被解释变量之间具有显著的线性关系。用eviews对2020年我国城镇化率进行预测，可知在2020年我国的城镇化率将达到57.02%。而根据上海交通大学城市科学研究院与北京交通大小中国城镇研究中心在京联合发布的《2016-2020中国城镇化率增长预测报告》，2020年我国城镇化率将达到63%。目前，在预测城镇化率存在些许问题，最主要的问题就统计口径不一，测不准。那么导致这些问题存在的原因是什么？首先，目前我国对城镇化率的测量有两种口径，一种是按户籍人口计算，另一种是按常住人口计算：其次，我国很多地区已经达到城镇化的标准，但是由于行政划区的原因没有划为城镇化地区；再者，很多在城镇的常住居民不愿意放弃原有户籍。这三个因素是影响城镇化率统计不准的主要原因。新型城镇化的发展，应该降低对城镇化率的追求，强调其质量的发展，以人为本，探索多途径多城镇化模式，建立一套科学的城镇化水平与质量评估体系。

3农民工居住现状和需求

3.1农民工居住现状

随着新型城镇化的快速推进，大批量农民工进城务工，带来了严重的住房问题，根据国家统计局发布的2013-2015年农民工监测报告中显示（表1），从年度变化情况来看，每一种类型的居住情况变化不是很大，但是务工地自购房所占比例从2013年的0.9%到2015年的1.3%，虽然提升了0.4个百分比，但总的占比很小，农民工很少在务工地自购住房，主要是住单位宿舍或者租赁住房。从农民工的居住环境来看，农民工的居住环境普遍较差，从事建筑行业的工人基本居住在建筑工地，以移动板房为主，这些房屋居住面积小，卫生状况差，存在很大的安全隐患：从事服务行业的农民工主要是以群租的形式在城市的一些治安较差的地段居住，可能一个房间同时住很多人，关系混乱，卫生较差；从事制造业的农民工主要租住当地农民的自建房中，这些租住地处于城乡结合处，基础设施较差。

在新型城镇化进程中，农民工的住房情况直接关系到他们能否真正融入到城镇中去，影响着新型城镇化的发展。影响农民工居住的原因有以下几点：其一，受经济因素的制约。根据国家统计局发布的2013-2015年农民工监测报告可知，外出务工地农民工居住支出占比达到47%，得到单位提供的免费宿舍或住房补贴的农民工减少。其二，农民工住房保障体系还不完善。很多地方没有把农民工纳入到住房保障体系内。其三，受所从事行业的限制。据统计，农民工所从事行业主要集中在第二产业和第三产业，其中又以建筑业和制造业为主，农民工主要居住在工地、单位宿舍。endprint

3.2农民工居住需求

为进一步推进城镇化进程，推动农民工市民化，提高人口城镇化率，全面推动以人为本的新型城镇化步伐，需要各地政府出台措施保障农民工进城住房需求。根据国家统计局抽样调查结果表2可知，农民工数量逐年上升，其中外出农民工所占比例较大，占60.8%。从农民工年龄构成来看，如表3所示，2010年至2015年间，农民工的年龄结构相差不大，其中，21-31岁的青壮年农民工所占比例最大，达到30%左右，这个阶段的农民工正处在适婚阶段，受到社会环境以及家庭因素的影响，在城市购买房子的欲望很大，有强烈的购房需求。其次是31-41岁、41-50岁的中年农民工，这两部分部分农民工所占比例达到46%以上。这部分农民工有了一定的积累，有稳定就业和收入，有改善住房的需求，这部分人也是在城市购房的需求主体。

4农民工住房保障存在的问题

国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2.5亿人，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。中央和各地政府已经意识到问题的严重性，陆续出台了一些针对农民工住房的政策，但不够完善。

①针对农民工的住房保障类型单一。2009年，国家提出将农民工纳入住房保障范围，但是农民工的住房问题没有得到实质性的解决。我国目前住房保障体系主要包括经济适应房、廉租房、公共租赁房和限价房四种类型。但是能够覆盖到农民工的住房保障政策少之又少，针对农民工的保障性住房主要是经济适用房、廉租房、公积金住房。而且农民工的收入普遍较低，需要得到住房保障的支持。目前，农民工可以分为两类：一类是流动性的，他们技能比较低，在城市定居的意愿较低。另一类是新生代农民工，定居城市的意愿较强。由此可见，住房保障供给的不足以及形式单一化，与农民工的多样化需求形成尖锐的矛盾。

②农民工住房保障资源配置不均衡。我国一线城市的城镇化进程发展较快，各方面配置比较齐全，资源相对比较集中。相比一些三四线城市，住房保障供给资源相对有限。然而这种住房保障资源配置上的不均衡导致了农民工更多的向大城市流动，进一步的加剧城市的两极分化。

③各地出台的农民工住房保障政策申请门栏偏高。虽然各地纷纷把农民工纳入了住房保障的范围之内，但是申请门槛相对城市中低收入家庭来说高一些，还绑定了很多附加条件，比如本地居住年限、暂居证明、缴纳社保年限、等等，尤其是对外来务工农民来说，难度更大。

④绝大部分农民工尚未纳入住房保障制度范围内。虽然我国住房保障体系以及建成，但是现在的一线城市把户籍作为一个主要的制约因素，而这些流动的农民工正是受户籍地限制，无法享受廉租房、经济适用房、住房公积金等保障性住房制度。

⑤农民工住房保障政策无法按计划执行。美国著名的公共行政学者艾莉森指出，达到政府目标的过程中，10%取决于方案本身，90%取决于有效的执行。尽管近年来各地纷纷将农民工纳入住房保障范围内，住房保障体系逐渐趋于完善，但是一些地方政府为了部门利益，对上级文件的执行力度不够或者选择性执行，直接导致一些符合条件的农民工无法申请到保障房。

⑥资金、土地供应存在巨大的缺口。根据我国的国情，处于中低收入的家庭仍然占有很大比例，解决这部分群体的保障性住房已经给政府造成很大的压力，现在随着农民工进城数量的增长，解决农民工住房保障问题给政府带来巨大的压力，目前很多条件都不成熟，尤其是资金缺乏，土地供应不足。

⑦关于住房保障的法制建设滞后。（我国保障性住房的发展现状、趋势与对策）我国住房保障体系的各项文件都是以《通知》、《意见》、《办法》等文件来发布推行，这些文件具备一个共同的特征就是缺乏法律权威性。对于住房保障的各个环节没有一个强有力的硬性约束。而且，我国住房保障体系还缺乏相应的绩效考核系统，监管体系也不完善，准入准出制度不严格。

5针对农民工住房保障提出的对策及建议

①扩大保障性住房覆盖面，实行差异化的住房保障政策。在吸引农民工进城的因素中，虽然经济因素占主导地位，但是现如今农民工对住房等其他公共服务的需求也越来越高，也就是说农民工住房保障制度可以成为引导农民工合理流向的一个重要的驱动力。文章前面分析了经济发达的一线城市资源集中，住房保障以及公共服务设施发展成熟，而一些中小城市住房保障体系仍不够完善，政府可以针对不同规模的城市采取不同的住房保障政策，对于一些规模较小的城市，可以适当放宽保障性住房的申請门槛，吸引农民工进城。对于一些一线城市，实施严格限制的住房保障政策，控制外来人口数量。

②根据保障性住房农民工类别的多样化进行供给。农民工除了是拥有低技能、流动性大、定居城市意愿弱这种类别之外，还存在一批新生农民工，他们有强烈的定居城市的意愿。实际上农民工的折居行为往往受经济收入、家庭结构、社会文化背景、就业及留城意愿等因素等影响（基于住房需求供给的居住分异机制研究）。为不同需求的农民工提供不同的保障性住房。

③进行制度创新扩大保障房供给。保障性住房与农民工住房一个最大的矛盾就是供需矛盾，农民工的保障性住房需求远远大于供给。首先是完善土地制度，增加保障性住房的建设用地供给。其次是“盘活”农民工在农村的宅基地。充分发挥其宅基地的经济效益，为农民工住进保障性住房创造条件，对于自愿放弃农村宅基地的农民工给予一定的政策鼓励或者是在购买经济适用房时给予一定的补贴，鼓励农民工进城。

④扩大保障房建设的融资渠道。创新融资渠道，最大限度调动社会资源参与到住房保障体系建设中，完善住房保障体系各方面功能，建立以政府为主导，社会全方位参与，多方面受益的模式，促进经济租赁住房社会服务功能多元化、社会化。

⑤逐步实现农民工住房公积金制度。对一部分有稳定收入来源的农民工可以实施住房公积金制度，这部分农民工需要在当地工作3-5年以上。尤其是对于一些公益性企业或者经济效益较好的企业，可以先行实施该举措。

⑥合理制定经济租赁住房的租赁价格。农民工本身就是绝大部分都是低收入群体，没有稳定的经济来源，为了确保农民工租得起经济租赁房，需要对经济租赁房的价格严格控制，主要可以通过两种模式来确定价格，一种是成本定价法，另一种是收入定价法。endprint