普惠性视阈下的科技创新券政策研究

[摘 要] 本文在系统梳理国内外科技创新券政策相关研究的基础上，分析了科技创新券政策的特点及运行模式，阐述了创新券政策对科技资源配置的优化与重构，并结合当前创新券政策的实践应用提出未来该项普惠性政策的发展趋势。

[关键词] 科技创新券；科技资源配置；普惠性政策

[中图分类号] G311 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）10-14-3

Research on the Policy of Scientific and Technological Innovation Vouchers under the Inclusive Viewpoint

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： Based on systematically combing the related researches on domestic and foreign scientific and technological innovation voucher policy， this paper analyzed the characteristics and operation mode of the policy of scientific and technological innovation vouchers， expounded the optimization and reconstruction of science and technology resource allocation by innovation voucher policy， and combining the practical application of the current innovation voucher policy proposed future development trend of the inclusive policy.

Key words： sci-tech innovation voucher；science and technology resource allocation；inclusive policy

在黨的十九大报告中，习近平总书记提出“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化”。近年来，随着科技创新的国际竞争进一步加剧，为增强企业的创新主体地位和主导作用，激发各类创新主体活力，系统提升创新主体能力，世界各国政府、学术界、企业界等都在积极探索适用于各类企业科技创新的普惠性科技政策，而科技创新券，作为一种新型的主动创新方式、普惠性的科技创新政策，风靡欧洲各国。该政策选择性干预并刺激社会投入研发创新活动，克服传统科技政策的对象偏好——扶优扶强，促使各类企业不断进行创新，特别是针对研发能力较为薄弱的中小微企业，对我国政府制定中小微企业发展的普惠性科技创新政策具有一定的借鉴价值。

1 研究综述

自荷兰2004年最早推行创新券政策后，爱尔兰、英国、加拿大、瑞典、新加坡等国家和地区也纷纷效仿。仅荷兰在2008年至今已经发放2万多张创新券，在解决中小企业研发创新能力薄弱问题方面取得了一定成效。目前国外开展的创新券，根据各国的不同情况和不同标准，可以分为单一券、联合券、基本券、扩展券、一般券、专项券等类型。

2009年，世界银行、科技部等专家撰写的《中国：促进以企业为主体的创新》一书中首次引进了“创新券”的概念，创新券政策引起了国内学者和政府决策者的注意。2012年，江苏省宿迁市成为国内率先进行创新券实践探索的地区；2013年，河南焦作、江苏淮安、浙江长兴等地区纷纷跟进，开展试点推广工作。据统计，截至2017年1月底，虽然在国家层面尚未出台创新券政策的相关文件，但在大陆地区创新券推广应用省份已达到25个省、直辖市、自治区，其中从省级层面印发创新券实施办法的省份有17个，仅市级层面颁布创新券实施办法的有8个[1]。在政府部门推行创新券的同时，学术界针对从国外引入的创新券进行了理论探讨，郭铁成（2012）对创新券的本质、特点、工具构成、管理机构等方面进行了研究和阐述，为创新券在国内的推广奠定了基础[2]。肖久灵等（2013）通过对国外政府创新券的运作机制和模式进行分析，深入剖析关键成功因素与风险因素[3]。张贵红等（2014）通过分析国外典型的创新券实施案例，对创新券政策的发展历史、申请要求、流程等方面进行了研究，为我国创新券推行及预期政策提出了相关建议[4]。张玉强（2015）对创新券在科技资源配置及优化方面的作用进行了研究，研究发现：创新券的实施能够避免科技资源浪费、提高科技资源配置效率[5]。周海涛等（2016）认为创新券能够引导中小微企业加强与高校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接，避免了公共科技投入的流失，成倍地放大了科技投入的效能[6]。

通过上述对国内外创新券的应用及研究发现，科技创新券实际是一种事前补贴企业、事后兑现服务的政府购买方式和需求导向的新型普惠性创新政策工具，这种全新的“创新货币”建立了研发机构与科技型中小企业间的紧密联系。一方面企业可以根据自身的研发计划，来灵活选择所需的服务类型；另一方面，高校或科研机构可以将技术成果转化到企业，增强了市场对科技创新资源的配置效率，同时也提高了政府的科技投入资金使用效率，体现了激励企业创新投入的“普惠性”特点，是一种基于企业需求为导向的普惠性科技创新支持政策，强化了对中小企业科技创新的支持，有利于科技成果的转化和推广。endprint

2 科技创新券运行特点及模式分析

2.1 创新券政策特点

从世界各国创新券的实践应用来看，创新券主要以“赠券”的形式向中小微企业提供资金资助，有效解决了当前我国中小微企业研发能力薄弱、科技创新投入不足、科研成果供需不平衡之间的矛盾。通过对当前国内外创新券政策的实践分析，创新券政策的特点如下图1所示：

创新券政策的宗旨并不是扶优扶强，而是扶危济困，主要解决中小微企业普遍存在的研发能力不足问题，因此该项政策是以企业需求为导向，通过免费向有需求的企业提供“有价证券”，专款专用，助力企业购买科技研发成果或服务，以普惠性发展的思路深化科技体制改革，解决中小微企业创新发展中的“市场失灵”问题。

2.2 创新券运行模式分析

与传统的税收优惠、创新资金扶持等政策模式相比，创新券政策最大的优势在于并不直接提供给申请企业现金，而是通过购买技术服务、研发成果等进行消费，确保了专款专用，在提高资金使用效率的同时，也提升了科技成果的应用与转化。创新券政策作为一种普惠性科技创新政策，其本质是以企业需求为载体，通过政府购买科技成果，然后在企业中实现产业化，强化科技成果的转化与推广应用。其运行模式如下图2所示：

通过国内外创新券的运行模式和流程梳理来看，创新券作为政府部门发行的一种创新货币，通过中小微企业申请的形式进行批复发放，企业在领到创新券后在规定的时间和服务需求范围内与科研机构进行合作，购买相应的技术或服务，购买服务完成后由科研机构向政府部门兑现创新券的金额。该模式将科技资源配置体系中的企业、政府、科研机构三方主体通过创新券有机结合起来，建立了一种新型的政产学研协作模式，创新券政策成为优化科技资源配置、提升科技服务机构的积极性、改善中小微企业创新能力不足的重要的普惠性政策支撑。

3 创新券政策对科技资源配置机制的重构

十九大报告提出“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”，这是对新时代我国科技体制改革提出的总要求，创新券政策作为一种普惠性科技创新政策，对科技资源配置的各个环节能够进行有效优化，从而形成了以企业需求为主体的选择机制、以市场为导向的运行机制、以科技平台为支撑的产学研融合机制，有效解决了当前科技资源配置过程中的“市场失灵”问题，以此对当前科技资源配置机制进行优化与重构。

3.1 以企业需求为主体的选择机制

传统的科技资源配置模式是以供给侧政策为主，以政府的资源投入偏好为核心，在科技资源配置过程中，主要以项目形式进行申报，只有符合政府科技发展计划的项目才能够获得资助，且资助群体大多偏好大院、大所、大校、大企，具有典型的扶优扶强的特性。而创新券政策是一种典型的需求侧政策，政府根据企业申请审核后进行预先性发放，且面向群体主要是科研能力薄弱的中小微企业。企业可根据自身需求在规定时间内购买科技服务，具有较强的导向性，能够在很大程度上满足企业对科技创新需求，同时也避免了科研成果都躺在研究所、实验室里“睡大觉”的资源浪费现象，进一步推动了科技成果的转化和推广，同时可以最大限度地发挥政府科技投入的使用效率，避免了科技资源投入的浪费。

3.2 以市场为导向的运行机制

党的十八届三中全会曾指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，这一论断对我国深化科技体制改革特别是对未来我国科技资源的配置方式指明了方向。科技资源的配置应以市场为导向，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择和各类创新资源配置的导向作用，引导和支持技术、人才等创新要素向企业集聚，推动企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体，实现十九大报告提出的“提高全要素生产率，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。”科技创新券政策让中小微企业成为市场需求的主体，通过创新券制度对科技创新资源进行优化配置，以市场机制为载体，使得科技服务者通过市场竞争提供给企业优质的科技服务，从而在市场上获得科技创新券，最终实现经费的资助。

3.3 以科技平台为支撑的产学研融合机制

目前，科技创新券政策在全国大部分省市都已开始试行并得到推广，随着各省市、地区科技公共服务平台的建立和对接，科技创新券面临的可用研发资源匮乏、分散和供需信息不对称等问题，得到了很好的解决。通过建立省市、部门和地方多方联动的科技资源共享服务体系和平台，对已有的科技服务平台进行优化、归并和整合，开展科技资源数据的挖掘、加工等服务，满足中小微企业的个性化需求。拥有创新券的企业可以在科技平台上寻求自身需要的创新服务，该模式在提升科技资源共享平台利用效率的基础上，推进产学研用紧密结合，增强创新集群效应，通过协同创新机制，推动产业研合作模式不断由短期零散式合作向战略中长期合作转变，充分发挥高校、科研机构为中小微企业服务的积极性，使其能够主动与企业结合、与市场对接，使科研成果与市场需求紧密銜接，实现技术、资金、人才等创新要素的集约集聚和优化配置，加快科技成果转化，取得经济效益、社会效益，进一步增强企业的创新能力和竞争力。

4 科技创新券政策未来发展趋势

4.1 全面服务企业创新需求

当前，我国科技创新券政策在应用领域限制较为严格，创新券所支持的企业创新类型主要侧重于技术创新，随着创新券应用范围和深度的推进，其服务领域可从技术创新逐步向组织创新、营销创新、管理创新等拓展，以适应中小微企业发展中的实际创新需求，使得创新券的服务范围能够涵盖技术、生产力、人力资源、财务管理等领域，使企业能够通过各领域的升级提升竞争力，而不仅仅是鼓励中小微企业进行科技创新，提升全要素生产效率。

4.2 灵活设置创新券申报时间

通过对我国各地区创新券应用的梳理发现，创新券的申请、报销时间较为固定，一般都是半年或者一年申请、报销一次，速度慢，效率低，影响了创新券的使用效率。随着“互联网+”的应用逐步推广，创新券的申请、报销将会逐步向即时申请、即时报销、即时兑现的趋势转变，简化兑付流程，方便科研服务机构及时获得科研垫付资金，调动广大科研机构为中小微企业服务的积极性和主动性。

4.3 扩展创新券内外服务内容

当前创新券的服务领域仅限于合同或者协议的约定，合同约定服务实现后便终止后续服务。目前新加坡推行的创新券在券内服务完成后，相关服务机构需要进一步提供跟踪服务，以便于及时解决企业在该服务领域新的需求，扩大了创新券在企业创新领域的次生效应。因此，未来我国创新券政策在推行过程中可借鉴新加坡的经验，创新券的应用可考虑进一步与企业的其他资助项目进行对接，将服务领域从券内向券外拓展，强化沟通与联系，进一步促进中小微企业与科研机构的合作。

参考文献：

[1] 江书军.地方政策科技创新券政策实践研究[J].创新科技，2017（1）：60-62.

[2]郭铁城.中小企业创新中的市场失灵问题之解[J].学术前沿，2013（12）：59-68.

[3] 肖久灵，陈媛媛，汪建康.国外政府创新券的运作机制与模式研究[R].第十届（2015）中国管理学年会，2015-11-16.

[4] 张贵红，朱悦，朱金鑫.发达国家或地区创新券制度分析[J].科技进步与对策，2014（12）：119-123.

[5] 张玉强.创新券对科技资源配置的优化研究[J].科技管理研究，2015（23）：42-45.

[6] 周海涛，林映华.政府支持企业科技创新市场主导型政策构建研究[J].科学学与科学技术管理，2016（5）：78-86.endprint