水资源费为何退出历史舞台

王元元+梁宝荧

征收标准偏低削弱了水资源费征收管理的动力，更难起到经济杠杆的调节作用，与实施水资源费的初衷背道而驰。

“过去工厂里直接排放的废水被统一收集起来，经过重新过滤后再循环利用，甚至成为再生水用来冲马桶。”这是首都经贸大学财税系主任何辉5年前在湖北某企业看到的情景。

当时，他正在做一个关于水资源费给企业带来何种影响的课题，并由此得出结论：水资源费的征收提高了企业的节水意识，促使他们采取措施更加合理地利用水资源。

不过，在那次走访中，何辉也清晰地看到了“硬币”的另一面：水资源费各地征收标准差异巨大、征收数额过低、征收随意性大、已收费用使用不透明等。

自上海1979年开收水资源费以来，这一针对特定自然资源的行政收费机制已在中国运行了长达38年。在水资源费改税试点开展前，全国除港澳台外的31个省（区、市）均已开征水资源费。

“不可否认，水资源费在过去几十年的运行中确实发挥了一些功能，但总体来看并不理想，特别是其对调节用水结构、促进水资源的合理利用起到的作用很有限。”一位要求匿名的业内专家对《瞭望东方周刊》说。

从被动到主动征收

中国水资源费的征收始于1979年，第一个“吃螃蟹”的是上海。

“上海从19世纪60年代开始开采地下水，到上世纪60年代便因长期开采地下水导致地面沉降，成为中国第一个因地下水超采而发生地面沉降的城市。”何辉告诉《瞭望东方周刊》。

为了遏制这一趋势，上海在1979年颁布了《上海市深水井管理办法》，开始对使用深水井抽取地下水的企业收费。

“这就是水资源费的前身。虽然当时还没有水资源费这一说法，但性质无异，出发点都是为了节约用水。”中国人民大学环境学院教授沈大军告诉《瞭望东方周刊》。

上海成为中国最早征收水资源费的地区。

进入上世纪80年代后，北京、山西、山东、河北等几个缺水省市都相继出台了水资源管理办法，对一些采用地下水的工矿业和事业单位征收水资源费。

“不过，当时水资源费的征收还停留在部分缺水省份自行探索的阶段，并没得到国家层面上的认可。”何辉说。

转折出现在1988年。

那一年，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）颁布实施，标志着中国正式把水资源费的征收纳入到法律范畴内，为各地开征水资源费提供了坚实的法律基础。

之后的不到十年里，全国至少有11个省（区、市）陆续开征水资源费。

2002年，中国对《水法》进行修订，把水资源费的征收对象从城市用水单位扩围到个人；4年后，国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，规定取水单位和个人需领取取水许可证，并缴纳水资源费后才能获得取水权。

“可以看出，政府对水资源费的征收越来越重视。”何辉说，2009年西藏开征水资源费后，中国便实现了水资源费的全域覆盖。

1吨地下水只收1分钱

问题也随之而来，其中最为人诟病的便是水资源费征收标准普遍过低。

“这是水资源费存在的一个核心问题。”中国财政科学研究院研究员王敏对《瞭望东方周刊》说。

她曾统计过全国30个省（区、市）的水资源费征收标准，结果颇为震惊：以地表水中的生活用水为例，30个省（区、市）中水资源费征收标准最低的是云南和江西，每立方米仅0.01元。

而地下水中的工业用水收费标准最低的两个省份仍旧是云南和江西，前者是每立方米0.04?0.06元，后者是每立方米0.015元；30个省（区、市）中，只有4个省的该项标准在每立方米1元以上（不包含区间值）。

即便是针对最该限水的特种行业，各地的征收标准也并不算高。除北京执行每立方米40?60元的标准外，其余20个省（区、市）都不高于10元，贵州仅0.14元。

“一些地方的水资源费征收标准低得连水务部门去收一趟的车费都不够。”上述要求匿名的专家对本刊记者说。

国务院办公厅在2004年发布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》中就曾明确指出，各地水资源费征收标准偏低，要求各地适当提高征收标准，但并未起到太大作用。

在王敏看来，这其中的关键原因在于，中央将水资源费征收标准的制定权给了地方政府，而很多地方政府为了发展经济，招商引资，往往不愿设定太高的收费标准，以免“吓跑”企业。

“但如此一来，征收水资源费就起不到促进节约用水的作用了，因为企业需要付出的成本太低。”何辉告诉本刊记者，征收标准偏低削弱了水资源费征收管理的动力，更难起到经济杠杆的调节作用，与征收水资源费的初衷背道而驰。

十年不变的征收标准

除了額度普遍过低外，征收标准的地区差异太大也是近来外界对水资源费议论较多的地方。

“仍以上述地表水中的生活用水为例，30个省（区、市）中水资源费征收标准最高的北京（每立方米1.26元）与征收标准最低的云南和江西之间相差了120多倍。”王敏说。

当然，征收标准的差异不只体现在省与省之间，同一省内不同地市之间的水资源费也不尽相同。

让何辉印象最深的是安徽的蚌埠和滁州，两地虽然隔淮河相望，但水资源费却不相同：滁州的地表水收费标准是每立方米0.06?0.08元；蚌埠则是每立方米0.04?0.06元

“曾有专家针对该问题提出过制定全国统一水资源费征收标准的建议，但考虑到各地的水资源禀赋不同，这种一刀切的做法最终被否决。”前述要求匿名的专家说。

此外，水资源费的征收标准一旦确定，便很难调整。如安徽自1993年颁布《关于水资源费征收管理使用的意见》，明确标准为每立方米0.02～0.03元，此后十多年未再调整。

本刊记者调查发现，目前全国31个已出台水资源费征收标准的省（区、市）中，至少11个省（区、市）的现行征收标准是在国务院2006年颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》后调整的，前后的调整周期均已超过十年。

“一成不变的征收标准肯定不行。水资源的情况其实一直都在变化之中，各地也应该不定期地适时调整水资源费的征收标准，以符合本地的水资源状况。”何辉说。

为了解决上述多个问题，国家发改委在2013年1月联合财政部、水利部发布了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，首次明确公布了各地水资源费的最低征收标准。

六成水资源费收不上来

“即便水资源费的征收标准提上去了，如果不能真正落地，仍旧是纸上谈兵。”何辉说，这也是当前水资源费征收中的一个突出问题，“很多地方不是不收水资源费，而是收不上来。”

他直言，目前国内多数省（区、市）的水资源费征收率在70%以下，东北某省的实际征收率更是只有35%。以中部某省为例，其省级的水资源费实际征收率在70%左右，市、县级仅为45%。

“各地在一开始给了取水企业太多免征或象征性征收的优惠，加上水务部门征收不严格，让这些企业对水资源费有错误认识，觉得可缴可不缴，甚至一些大企业也拒缴或者少缴水资源费。”前述专家说。

沈大军认为，这里面也存有一些客观因素，比如水表等计量设施的覆盖率低，使得水务部门无法准确掌握企业的真实用水数据，收费也就无据可依，“归根结底还是水资源费的强制性不够，这也是國家推行费改税的一个重要原因。”

当然，那些收上来的水资源费是否真正用到了实处，同样值得商榷。

按照财政部、国家发改委、水利部2008年11月联合印发的《水资源费征收使用管理办法》，水资源费将全额纳入财政预算管理，实行专款专用，由省级水利部门统筹，将水资源费用于水的检测和管理上。

“但根据我们2013年的调查，大约有三分之一的水资源费并没有按规定用到水资源的管理和保护中去，存在擅自挪用的情况，比如给单位人员发放福利等。”他说。

上述匿名专家有些无奈地表示，水资源费的征收机制在过去几十年的运行中被证实存在一些弊端，但各地都未真正重视这些问题，致使水资源费没有发挥应有的作用，“水资源费退出历史舞台是个必然。”