水资源费改税：试点扩围进行时

王元元+梁宝荧

水资源费改税将改善水资源的保护和管理，促进水资源节约与合理开发利用。

自河北于2016年7月1日开展水资源费改税试点，河北经贸大学财税学院院长王晓洁就非常关注，并于一年后带领团队专门调研了河北的试点运行情况。

“总体来说很成功。”王晓洁对《瞭望东方周刊》说。

这与2017年8月至11月国家多部委联合对河北试点运行成效进行专业评估后得出的结论基本一致。

上述评估结论还特别强调：河北的水资源费改税试点模式可复制到国内其他地区。

不久后的11月28日，财政部、国家税务总局、水利部便联合发布了《扩大水资源税改革试点实施办法》，决定自2017年12月1日起，在北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西试点征收水资源税。

这是继河北后，中国首次将水资源费改税的试点范围扩大。至此，全国开展水资源费改税试点的省（区、市）增加到10个。

外界普遍认为，这展现了中央推行水资源税的决心，也标志着中国的水资源税改革迈入一个新阶段。

“无论是从资源税改革，还是促进水资源合理利用的角度看，水资源费改税都是大势所趋。”中国人民大学环境学院教授沈大军在接受《瞭望东方周刊》采访时说。

国内70%城市供水不足

“早在上世纪90年代末，国内就有学者提出过水资源费改税的建议，但因条件不成熟，最终并没有实施。”沈大军告诉本刊记者。

一位要求匿名的专家对本刊记者透露，最主要原因是当时业内对是否将水作为一种特殊资源征税还存有较大分歧，“一方认为应把水视为和石油、天然气一样重要的自然资源，开征资源税，一方反对。”

资源税，顾名思义就是以自然资源为征税对象的税种。1984年，中国就已开征资源税，最早的征收领域仅限于原油、天然气、煤炭等矿产品和盐。

十年后，国务院将资源税的征收范围从原油、天然气、煤炭、盐扩展至其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等七大领域。之后，关于资源税扩围的呼声便不绝于耳。

“水资源税是讨论较多的。”上述专家对本刊记者说，2000年以后，伴随中国工业化进程的加快，水资源的供需矛盾日益凸显，华北、西北等地缺水问题频发，不少原本反对水资源费改税的专家也纷纷“倒戈”。

此时，不管是那些“倒戈”的专家，还是政府部门都已认识到，水资源作为一种既事关国计民生，又关乎生态安全的稀缺资源，必须采取更为严格的管理措施。

中国工业环保促进会会长杨朝飞曾向外界提供过一组数据：中国的人均水资源量仅为全球平均水平的四分之一；国内70%的城市供水不足，20%的城市严重缺水；全国每年因缺水造成的经济损失高达2000亿～3000億元。

早在1979年，上海就已开始收取水资源费，之后其他省（区、市）陆续跟进，到目前，水资源费的征收范围已覆盖国内所有省级行政区。

“但从过去几十年的实践来看，水资源费的征收存在诸多问题，效果并不理想。如此一来，征税便成为摆在台面上的不错选择，费改税也就水到渠成。”上述专家说。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快资源税改革，推动环境保护费改税；一年后由中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，更提出逐步将资源税征收范围扩展到水、森林、草原等自然资源领域。

水资源费改税由此驶入“快车道”。两年后，试点便在河北落地。

为什么是河北

“中央之所以选择河北作为首个水资源费改税的试点地区，是因为河北本身具有极其特殊的水环境，面临着极为严峻的用水形势，具有很强的代表性。”王晓洁对本刊记者说。

据了解，河北的人均水资源量只有全国人均水平的七分之一，全省一般年份缺水可达124.3亿立方米。自上世纪80年代以来，河北的地下水便处于超采状态，超采量和超采面积均占到全国的三分之一，已形成7个大的地下水漏斗区，是中国地下水超采最为严重的地区之一。

根据2016年7月1日印发的《河北省水资源税改革试点实施办法》，河北的水资源税税额标准是依据水源类别、取水口行政区划、纳税人行业、公共供水覆盖范围内外等多重因素确定，其中独具地方特色的额外衡量标准是地下水超采程度。

王晓洁说，考虑到区域内各地市的地下水超采情况不一，河北还特别将地下水超采程度进一步细化为非超采区、一般超采区、严重超采区三个类别，利用逐级递增的方式使得每个类别的税额平均相差50%左右。

比如，同样是地级市公共供水覆盖范围外的特种行业（洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场取用水）纳税人，非超采区的水资源税缴纳标准是每立方米20元、一般超采区是每立方米30元、严重超采区则为每立方米40元。

当然，也存在例外：农业生产的超规定限额用水和城镇公共供水企业均不受地下水超采程度的限制。前者执行每立方米0.2元的缴税标准，后者执行每立方米0.6元（地级市）和0.4元（县及以下）的缴税标准。

除此之外，河北在进行水资源费改税的过程中，也严格区分了地下水和地表水。仍以地级市公共供水覆盖范围外的特种行业纳税人为例，其使用地表水要承担的税额是每立方米10元，而使用地下水则最低为每立方米20元。

“简单来说，河北水资源费改税采取的是差别税率，遵循的基本原则是地下水税额标准要高于地表水、地下水超采区税额标准要高于非超采区。”王晓洁说。

河北省地税局总经济师朱清郁在接受新华社记者采访时直言，费改税后，河北省内企业取用地下水与地表水的税额相差4倍，非超采区、一般超采区和严重超采区地下水每立方米水担负的税额分别为1.58元、2.5元和3.97元。

当然，对普通居民来说，水资源费改税带来的影响几乎为零。因为费改税采取的是平移方式，这就意味着居民用水适用的税额标准与收取水资源费时保持一致，后者所需缴纳的费用并未增加。

“不只河北，其他九个试点地区水资源费改税的基本原则都是不增加居民的用水负担。”中国财政科学研究院研究员王敏对《瞭望东方周刊》说。

精准计量是关键

起初，王晓洁对河北水资源费改税试点可能取得的成效存有一定疑虑，但在2017年7月进行长时间的实地调研后，她改变了这一观点，“试点效果比我想象中的要好。”

以河北的支柱产业、耗水大户钢铁产业为例，河北省地税局称，据不完全统计，河北全省406家钢铁企业中已有89家采取了节水措施，占到了全部钢铁企业的22%。

而耗水量较大的特种行业，同样在水资源费改税的高压下改变了用水策略。

河北廊坊的4家高尔夫球场中，3家在短时间内采取了节水措施，建立雨水收集系统、改种抗旱草皮等，1家则直接停业；三河市的洗浴行业更是不再抽取地下水，全部改为使用自来水。

河北省地税局对省内11个地市526家水资源税纳税企业的调查结果显示：25.1%的企业在试点后加大了节水设备投资，增加了新的节水设施；30.42%的企业计划新增节水设施。

但这并不意味着河北的水资源费改税中不存在问题。

“最突出的问题是水表等取水计量设施覆盖范围太小，使得取水量的核定存在难度。”王晓洁说，水资源税实行的是定量征收，税额的大小和取水量直接挂钩，取水量的核定恰是征收水资源税的基础。

对于那些尚未安装水表等取水计量设施的企业，河北的规定是按照其每天的最大取水能力来核定取水量，很多企业对这种核定方式不认同，甚至有抵触情绪，最终导致了水资源税的征纳矛盾。

王晓洁认为，河北取水计量设施安装不到位有一定的历史因素，但更多原因还在企业身上，“一块具备远程传输数据的智能水表1万多元，需要企业自行承担。”

此外，企业在安装智能水表前还要向水务部门申请取水许可证，这一过程中还可能涉及到更为严格的环评手续，不仅费时费力，而且每一项的成本都很高，以至于很多企业尤其是一些中小企业根本不愿意安装水表。

“在收水资源费的时候，取水计量设施覆盖太低就是一个大问题。如今到了水资源税的阶段，这个问题依旧存在，且不单河北有这个现象，其他试点地区也一样。”沈大军对本刊记者说。

不过，他认为，随着水资源费改税的全面铺开，所有试点地区肯定都会着力解决这一问题，“比如北京工业领域的用水情况以前都是靠水资源管理部门估算，现在就已基本实现了计量设施的全覆盖。”

自来水公司面临考验

依据水资源用途的不同——公共供水企业覆盖范围之内与之外，水资源税的缴纳分为两部分：前者由企业及居民向自来水公司缴纳，而后者则由企业作为纳税主体向地税部门缴纳。

自来水公司是水资源费改税中涉及的一个最特殊的对象。因其本身供水范围非常广，且供水对象涵盖个人和企業两大类，在各试点地区都被划为一个独立的纳税主体。

对自来水公司来说，资源费改税，对其运营能力将是极大的考验。

首先，自来水公司要根据自己的实际售水量直接向地税部门缴税，这实际上是代替自己的个人及企业用户完成了自来水资源的缴税工作。

更为关键的是，由于计量方式的改变，自来水公司还须承担供水过程中因输水管道漏损带来的成本压力。

“水资源费的计量位置是在水龙头这样的用户终端，而水资源税的计量位置则前移到了自来水公司的取水口。”河北沧州市供水排水集团副总经理李冬告诉《瞭望东方周刊》。

地税部门向自来水公司收税时依照的是取水口的出水量，而自来水公司向用户收费时还只能按照其终端的用水量，那取水口到用水口之间管道漏损掉的水量税费就只能后者自行“消化”。

河北在水资源费改税试点方案中，特别给自来水公司定了一个合理的管网损耗率：地级市为17%、县及以下为15%。

“实际上，很多自来水公司的漏损率是高于这个标准的。”李冬说。

前述要求匿名的专家称，河北的这一情况已引起其他试点地区的关注，个别地方在出台本区域的水资源费改税试点方案时作了政策调整。比如北京就将自来水公司的计税依据定为实际售水量，而非取水量。

而对那些尚未调整计量位置的试点地区，王晓洁的建议是，地方政府从财政收入中拿出部分资金，对自来水公司供水范围内保障民生用水的部分进行适当补贴。

农业用水征税是难点

不过，接受本刊记者采访的多位业内专家反复强调，不管已经试点了一年多的河北，还是刚开始试点的九省（区、市），水资源费改税中最大的难点还是农业用水的征税问题。

王敏说，从目前公开的试点方案看，各地对农业领域征收水资源税的基本思路一致：确定一个用水限额，限额以内的免征，超出限额的从低征收。

比如河北的农业用水限额是每亩地296立方米，超过限额的按照地表水每立方米0.1元、地下水每立方米0.2元征收；北京超过限额的农业用水征收标准更是低至每立方米0.06元。

“农业在整个国民经济中的地位非常重要，也非常特殊，用水限额定的都比较宽松，完全够用，不会增加农民得负担。”河北沧州市水务局水政水资源科科长吴洪涛告诉《瞭望东方周刊》。

他说，因农业分布范围广且散，征收对象庞杂，加上计量设备安装率低，实际征收难度很大，以至于河北的水资源费改税虽开展了一年多，农业领域仍未开征，“2018年的重点就是推进农业水资源税的征收。”

但沈大军认为，在水资源费时期，各地大多对农业用水免征，只有极少数省份出台了农业用水的征收标准，比如北京、甘肃的石羊河流域，但都没有最终落地，“所以，水资源税在农业领域能否真正推行仍待观察。”

外界更为担忧的是，水资源税沿用了中央统筹、地方定价模式，导致一些地方制定的税额标准过低以及区域之间税额标准差异太大，削弱了水资源税应该发挥的作用。

“很多地方都是费税平移，所以税额标准太低的问题没有解决。”前述匿名专家认为，当前水资源费改税还处于试点期间，试点结束后或许标准会上调。

水利部水资源司一位负责人告诉《瞭望东方周刊》，新增的9个试点地区目前都在开展纳税主体用水信息的核查以及税额征收标准的制定工作，“预计到2018年6月这些问题才能厘清。”

“从河北的试点情况可以肯定，水资源费改税一定会对水资源的保护和管理，促进水资源节约与合理开发利用起到积极作用，但具体能发挥多大作用还未可知。”前述专家说。

他预计，2018年底，水资源费改税的试点或将在当前十个省（区、市）的基础上进一步扩围。