推进受案立案制度改革强化执法源头质量管控

文 /李文胜 曾斌 姚会

图/何啸

改革完善受案立案制度，解决群众反映强烈的受案立案突出问题，是中央全面深化公安改革的重要内容，是强化执法源头质量管控的重大举措，事关群众切身利益，事关社会公平正义，事关公安执法形象，具有重要意义。2015年11月4日，公安部制定下发了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（以下简称“意见”），对推进受案立案制度改革作出了安排部署。“意见”下发后，各地公安机关高度重视，结合本地实际，迅速研究制订实施方案，大力推进受案立案制度改革，取得了阶段性成效。截至目前，全国31个省区市公安厅局和新疆生产建设兵团公安局均已制定出台了受立案改革实施意见、规定或工作方案。

规范受案立案程序完善刑事立案标准

接报案、受立案相关工作流程规定不健全、不完备，刑事立案标准不统一、不协调，是造成受案立案执法问题多发的重要原因。为健全完善受案立案工作规范、细化执法标准和程序指引，各地公安机关重点从接报案登记、受案立案审查办理、紧急情况处置三个方面进行了流程规范。

一是针对有案不接、接报案后不依法受案立案的不作为问题，进一步健全完善接报案登记制。对属于公安机关管辖范围的接报案，一律先行接受。对除涉及国家秘密之外的案件，一律进行网上登记。特别是老百姓上门到公安机关或者公安派出所报案，多数是自身权益受到了不法侵害，诉求往往比较迫切和强烈。针对此类上门报案，各地公安机关认真落实“三个当场”的硬性要求，即负责接待的民警当场进行报案登记，当场接受证据材料，当场出具报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。

二是针对接案后不及时受案立案的慢作为问题，明确限定受案立案审查期限。对违法犯罪事实清楚的案件，即受、即立、即办。对需要查证线索才能确定是否受案立案的，行政案件受案审查一般不超过24小时，最长不超过三日；刑事案件立案审查一般不超过三日，最长不超过30日。法律、法规、规章等对受案立案审查期限另有规定的，从其规定。如经济犯罪案件情况往往较为复杂，涉及的法律关系多，立案审查有时需要较长时间，因此,《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》对经济犯罪的立案审查期限就区分情况作了特别规定。

三是针对违法受案立案的乱作为问题，各级公安机关法制部门加强对经济犯罪案件以及其他易出问题、有争议的案件是否受案立案的审核监督。如浙江省公安厅出台受案立案工作规定，要求经济犯罪案件、法院已经受理或者作出民事判决的案件以及定性、事实证据、法律适用存有争议的重大复杂案件的立案或者不予立案，均应提交法制部门审核。

四是进一步做好接报案过程中紧急情况处置工作。对违法犯罪行为正在发生等情况紧急的案件，公安机关接报案后第一时间做好制止现行违法犯罪、缉捕嫌疑人、救治伤员、保护现场、固定证据等紧急处置工作，待处置完毕后24小时内完成接报案登记。如重庆市公安局修订出台了《公安机关常见警情处置规范》，对常见多发的治安类、刑事类、交通类案件紧急处置工作作出了分类具体规范。

五是有效剔除无效报案、重复报案，减少虚假报案、恶意报案，保障有限警力资源得到合理高效使用。对明显不属于公安机关职责范围的报案事项，告知报案人向其他有关主管机关报案；对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，向报案人作出解释，不再重复接报案登记；对故意报假案等扰乱公安机关工作秩序或者捏造事实诬告陷害他人等违法行为，依据相关法律有关规定追究责任。

同时，按照刑事案件立案标准与人民检察院、人民法院的追诉、定罪标准相协调原则，各级公安机关严格执行和不断完善最高人民检察院、公安部联合下发的有关刑事案件立案追诉标准。依法可由省级公安机关制定、细化的刑事案件立案标准，省级公安机关主动与同级人民检察院、人民法院沟通协调，协商一致后明确立案追诉相关标准。如天津市公安局与市检察院、法院协商，先后会签、转发了《关于办理敲诈勒索刑事案件数额与情节认定标准的意见》《关于盗窃罪、抢劫罪数额执行标准的意见》等文件，进一步细化了相关案件的立案追诉标准；辽宁省公安厅与省检察院会签了《关于进一步规范刑事立案和立案监督工作的有关规定（试行）》，进一步规范了刑事立案监督工作；上海市公安局与市检察院、法院协商，制定下发了该市《公安机关管辖部分刑事案件立案追诉标准》，统一规定了270个罪名的立案数额和情节；安徽省公安厅和省检察院联合出台《关于刑事立案监督工作中加强联系协作的若干规定（试行）》《关于刑事案件适用另案处理的规定（试行）》等文件，并围绕立案和侦查监督工作共同开展调研。

完善执法办案系统功能实现受案立案网上运行

公安机关管辖的案件数量大、类型杂、来源形式多样，且不少案件办理难度很大。有的情况紧急，时效要求高；有的情况复杂，需要跨地域、跨警种协调联动。这就要求公安机关受案立案既要规范流程、明确标准，不断提高受案立案质量，也要积极推进执法信息化建设，依托执法办案系统和大数据等信息技术手段，加强信息共享和协作配合，大力提升受案立案工作效率和监督管理水平。

为此，各省级公安机关依托警务信息综合应用平台，建立完善全省区市统一的接报案、受案立案功能模块，实现接报案、受案立案工作信息全要素网上记载、全流程网上运转，并与接处警、办案等上下游流程信息整合贯通，满足办案部门网上接报案登记、受案立案审查和法制部门实行受案立案网上监督管理的工作需求。目前，全国大部分省级公安机关已经对执法办案信息系统进行了功能升级改造，建立了统一的接报案、受立案功能模块，基本上能够满足网上接报案登记、受立案审查和网上监督管理工作需要。许多地方公安机关将110接报警电话、现场处置执法记录仪、接受群众上门报案监控等视听资料、电子数据自动导入警务信息综合应用平台，并与警情登记、接报案登记、受案立案审查、案件办理等信息智能关联，实现接报案和受案立案办案结案全过程可溯式管理。北京市公安局结合警务大数据建设，进一步升级完善执法办案平台，健全完善了以全程管理、分权控制、网上监督和同步预警为重点的网上受立案监督管理体系，实现了执法办案系统与110接报警系统的智能关联和无缝对接，所有接报案、受立案、人员处理、法律文书和相关证据材料全要素网上记载，重要期限自动预警、实时提示，受立案、办案、结案全流程网上运转；江苏、山东、重庆等省区市在重点警情监控模块中，设置了“被抢”“被盗”等关键词，法制部门可以通过关键词对相关警情进行重点筛查，监督是否存在应当受立案而未受立案的情形；云南、甘肃等省份把处警结果登记为“其他”、处警反馈为“与报警内容不符、联系不到报警人、报警人不配合、不属公安管辖、须进一步调查核实”的警情作为监督重点，及时发现该受不受、该立不立的问题。

同时，各地公安机关充分应用信息化手段深化受案立案公开，对案件当事人提供互联网查询受案立案及案件办理情况服务，在公安机关及派出所提供群众自助查询案件信息服务，并逐步探索建立案件警情信息公开制度，定期公布公安机关受案立案数据和分析研判情况，发挥治安预警作用，提高公众防范意识。如江苏省公安厅研发了全省统一的执法公示平台，设置报案人在线投诉功能，建立了投诉办理机制，执法监督部门可以实时掌控各地群众投诉办理情况，并有针对性地加强指导、整改问题；四川省公安厅建立了查询平台、短信平台、评价平台“三个平台”，方便群众查询、告知当事人受立案情况、接受当事人评议；天津、甘肃等省市公安厅（局）开通了民生服务平台，当事人可以通过互联网移动终端直接查询案件信息。

推动设立案管机构落实监督管理责任

长期以来，公安机关一直由派出所和各个部门警种分头受案立案。这种分散受案立案的模式有利于群众及时就近报案，也有利于公安机关迅速派警，及时制止、惩治违法犯罪。但由于缺乏统一的监督管理，导致接报案、受案立案底数不清，受案立案中存在的执法问题不能及时发现和纠正，群众投诉得不到及时处理。

针对这些问题，此次改革将强化受案立案环节执法监督管理作为一项重点，各级公安机关法制部门作为公安机关内部执法监督主管部门，对受案立案实行“归口管理”，增设受案立案管理机构，选派责任心强、熟悉执法办案业务、熟练使用执法办案信息系统的民警从事受案立案监督管理工作。目前，北京等18个省区市公安厅（局）在法制部门增设了案管机构；天津、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、山东、广东、陕西、青海、宁夏等地在全省区市公安机关推进组建案管中心、案管室；陕西所有地市、县级公安机关全部设立了案管中心，江苏所有县级公安机关全部设立了案管中心，80%以上派出所设立了案管室；河北全省各级公安机关法制部门都成立了案管中心，新增案管民警257人；吉林、广东等省公安厅制定下发案管中心、案管室建设标准，确保全省公安机关案管中心、案管室建设标准化、规范化。案管机构主要履行全面掌握受案立案情况、监督受案立案流程、解决受案立案环节执法问题等职责。工作中，综合运用事前审核、事中监控、事后纠错、执法质量考评等监督管理手段，通过网上统一管理，全面加强对受案立案工作的流程管控和问题整治。

在强化法制部门受立案监督管理职责的基础上，公安机关各办案警种、部门也结合各自办理案件的特点和规律，健全完善本警种、部门受案立案的具体操作规程。上级公安机关业务主管部门进一步加强检查指导，督促下级公安机关业务主管部门依法如实受案立案，在职责范围内协调解决与受案立案有关的跨区域执法争议。公安机关指挥中心、纪检监察、督察、信访等部门结合自身职能，积极发挥作用，共同做好受案立案监督管理工作。对受案立案工作中发生的违法违纪行为，各监督执纪部门按照职责分工依法依纪追究相关领导和人员责任。

加强督导检查改革成效初显

为推动落实“意见”，公安部部署开展了受立案制度改革专项调研检查工作。各省、自治区、直辖市公安厅（局）按照公安部要求组织开展了自查，公安部法制局对河北、上海、江苏、安徽、江西、山东、重庆、云南、甘肃、宁夏等十个省区市公安机关受立案改革情况进行了调研抽查。通过督导检查，有力地推动了受立案改革各项要求的贯彻落实。许多地方公安机关通过召开专题会议、现场会、推进会等形式对受立案改革进行部署推动。天津、辽宁、山东、江西、海南、新疆等省区市公安厅（局）和兵团公安局组织开展了受立案改革专项督导检查，推动改革举措在地方的贯彻落实。

民警引导群众自助查询案件（图/何啸）

从改革成效看，公安部部署受案立案制度改革以来，各地公安机关受立案环节的监督管理明显加强，工作流程不断规范，受立案不实等问题有所改观，群众满意度不断提升。一是受立案数量有较大幅度增长。如河北省公安机关推行受立案改革以来，行政案件受案、刑事案件立案同比分别增长了47%、60%。二是检察机关通知公安机关立案数量明显下降。如在调研检查中，各地检察机关普遍反映受立案改革后，检察机关通知公安机关立案数同比大幅下降。三是反映受立案问题的信访数量明显减少、群众满意度上升。如改革以来，北京市公安局受立案环节信访同比下降22%，上海阳光警务平台累计接受受立案查询10万人次，执法好评率接近80%。（作者李文胜系公安部法制局副局长，曾斌、姚会系公安部法制局执法监督处处长、副处长）