亚太经合组织(APEC)制定食品中农药进口限量的原则及启示

朱光艳，季 颖，李富根，郑尊涛，穆 兰

(农业部农药检定所，北京 100125)

农药最大残留限量(MRL)，是指在食品、农产品内部或表面法定允许的农药最大浓度，以每千克食品或农产品中农药残留的毫克数表示(mg/kg)[1]。为保证人民身体健康和食品安全，每个国家(或地区)均会制定适合本国(或地区)要求的食品中农药最大残留限量。由于各国食品中农药最大残留限量和农药残留监管水平不同，国际贸易争端时有发生。为此，使用协调一致的食品中农药最大残留限量制定原则，成为减少国际贸易摩擦及争端的重要措施。

亚太经合组织(APEC)，是亚太地区最具影响的经济合作官方论坛，其宗旨是保持经济的增长与发展、促进成员间经济相互依存，加强开放的多边贸易体制，减少区域贸易与投资壁垒，维护本地区人民的共同利益[2]。为加强APEC成员间制定农药残留限量和农药膳食评估方法的协调一致与透明度，减少贸易争端，APEC标准与一致化分委会下的食品安全合作论坛于2016年起草了《进口商品中农药最大残留限量指南》(以下简称《指南》)文件[3]，其目的为指导各成员按照国际上制定食品中农药残留限量原则，建立进口限量(import MRL)。

为促进《指南》使用，食品安全论坛组织于同年召开成员会议，就《指南》的使用达成一致意见，各成员均同意在制定本地区食品中农药最大残留限量时，将《指南》中制定进口限量相关程序纳入本经济体的农药残留限量体系中，并考虑使用《指南》中的技术路线。

《指南》由澳大利亚牵头起草。中国作为APEC成员国，对《指南》提出了修改意见，并对中文版《指南》进行了校核。了解《指南》具体内容及其技术路线，对于我国制定食品中进口限量具有重要意义。

1 《指南》的基本内容

《指南》分3部分，第1部分主要为术语和目录，对制定背景、及国际食品法典委员会(CAC)制定农药最大残留限量程序等进行了简要介绍；第2部分为申请流程，主要介绍如何申请制定农药残留进口限量；第3部分为所需材料，主要介绍申请制定农药残留进口限量所需准备的相关资料。文件最后为附件部分，就制定进口限量的不同场景举出实例，指导读者使用。

目前多数国家制定食品中农药残留限量的技术路线基本相同，联合国粮农组织和世界卫生组织(FAO/WHO)农药残留联席会议(JMPR)制定农药最大残留限量的技术路线已经被各国广泛接受，我国制定食品中农药最大残留限量的技术路线也参考了JMPR的相关文件。我国农业部发布的2308号公告[4]，《食品中农药残留风险评估指南》和《食品中农药最大残留限量制定指南》两个文件中规定了我国如何对农药进行膳食评估、并制定限量。文件指出，食品中农药最大残留限量制定是指根据农药使用的良好农业规范(GAP)和规范农药残留试验，推荐农药最大残留水平，参考农药残留风险评估结果，推荐最大残留限量(MRL)，这与国际通行做法一致。

2 《指南》的技术路线

2.1 发布背景 《指南》发布目的是为了减少各国间对于农药残留限量的分歧、贸易壁垒。根据世界贸易组织(WTO)的卫生及植物卫生措施(SPS)协定[5]，每个世贸组织成员均可采取本国或地区的技术性措施，以保证本国或地区的利益与人民健康。如进口的商品中含有某种农药，而此农药尚未在进口方制定最大残留限量时，会造成进口与出口方间的贸易纠纷。进口方制定农药在此农产品上的进口限量就成为国际通行做法，发达国家如美国、欧盟各国、加拿大、日本等国均有制定进口限量的规定。而如何制定进口限量，各国采取的原则不同。有些国家直接采用CAC所发布的农药最大残留限量，当CAC尚未制定限量时，需要进口商或农药生产者向农药管理机构提交资料，以证明农产品的安全性，并申请制定进口商品中的农药最大残留限量，即为进口限量。

如何采用CAC标准，各国也有不同规定，有些国家自动认可CAC限量，而有些国家，不直接采用CAC限量，只能将其作为参考限量，或在进行风险评估基础上，转化为本国的限量。《指南》中对各个经济体如何采用CAC限量标准进行了明确规定，在APEC成员召开的食品安全合作论坛上，各成员也一致同意如国内最大残留限量尚未公布，或需要一个非正式参考标准，可考虑使用CAC的最大残留限量。

2.2 指南基本技术路线及需要资料 制定进口限量，农药须先在农产品出口国取得登记并已制定限量，出口商或农药生产商再向进口国提交农药的相关信息，包括ADI值(应注明信息来源)、ARfD、所涉及农产品名称、所申请制定的最大残留限量，当涉及到加工农产品时，还应提交其加工系数，以制定加工农产品中最大残留限量，所有文件均应提交其文件链接。不同国家要求可能存在细微差别，但核心数据要求基本一致。美国、欧盟国家、加拿大、日本等国，均要求提交农药在本国登记情况、本国农药残留资料、本国制定限量情况等资料。有些国家还要求提交CAC限量或地区限量，如东盟地区的限量。总之，制定进口限量必须提交符合进口经济体要求的所有数据，限量制定后，根据WTO规则，也应向所有WTO成员通报。

《指南》中建议，申请制定进口限量之前，进口商应与进口经济体的相关机构进行协商，明确需要提交的资料。《指南》中根据不同情况对制定进口限量做出了不同规定，可分为如下情形：

第1种情形：当所出口的农产品中含某种农药，而进口国尚未制定限量，两国之间也未签订双边贸易协议时，如CAC已经制定了该农药在农产品上的最大残留限量，则进口国可直接接受CAC限量，或利用CAC制定限量时所使用的相关数据，根据本国膳食风险评估程序进行评估。如评估结果表明风险可接受，则进口国可采用CAC限量作为本国进口限量。

第2种情形：当CAC尚未制定限量，而进口国所制定的限量比CAC更低时，限量申请者应提供评估所需的每日允许摄入量(ADI)、急性参考剂量(ARfD)、规范残留试验中值(STMR)及最高残留值(HR)，进口国根据所提交的数据，进行膳食风险评估，并决定是否制定限量。

特殊情形：当收到的进口限量制定申请包括单个农产品和一类农产品时，应首选制定一类农产品上的组限量。

根据这一限量制定原则，农药残留物定义及膳食风险评估会成为各国评估结果差别的主要原因，为此《指南》规定，当本国或地区无法取得膳食消费数据时，可使用世界卫生组织(WHO)全球环境卫生监测系统/食品(GEMS/FOOD)所提供的膳食消费数据进行评估[6]。如使用GEMS/FOOD所提供的膳食消费数据评估，则评估结果差别可减少。

3 对我国的启示

《食品安全法》实施以来，我国制定食品中农药残留限量标准的技术逐步规范，数量增长迅速。10年间，食品中农药最大残留限量已由过去的873项增加为4 140项，基本涵盖了我国已批准使用的常用农药和居民日常消费的主要食品农产品，我国已成为国际上制定限量标准最快速的国家。这些限量标准，规范了我国农业生产，是农产品质量安全监督管理的主要判定依据，为保障我国食品农产品安全、保护人民身体健康起到了很大作用，近些年，我国农产品抽检合格率逐年上升[7]。我国所制定限量的数据来源基本为农药生产企业为登记而取得的残留试验资料，或CAC限量标准转化。而进口食品农产品如何制定限量，我国尚未规定，这难以满足我国人民对进口农产品质量安全的需求。据统计，2017年1～12月，我国农产品进口金额为1 258.56亿美元，出口金额为755.32亿美元，进口额明显高于出口额[8]。其中美国、巴西、澳大利亚、加拿大等国家是向我国出口农产品的主要国家。保证进口农产品对我国人民群众的安全，成为我国政府亟待解决的问题。

同时，其他国家的农药生产企业及农产品行业协会为促进本企业的农药在农产品出口国使用，或扩大本国农产品出口，纷纷提出向我国政府提交相关资料、制定进口限量的意愿。随着我国农产品贸易量上升，有意向我国提交数据制定进口限量的农药生产企业与行业协会逐年增加，我国制定进口限量的要求更为迫切。为此，我国应充分考虑本国人民的膳食结构特点，提出制定进口限量的规则。此时，《指南》是我国参考的重要技术文件。如农药已制定CAC限量，我国可基于我国风险评估和风险监测的基础上对其转化。尚未制定CAC限量的农药，我国可根据企业所提交的毒理学和残留化学数据，按我国风险评估和制定限量程序，制定相关限量标准。

根据《加快完善我国农药残留标准体系的工作方案(2015-2020)》的要求，我国将建立由正式限量标准、临时限量标准、进口限量、一律限量、禁限用限量标准及检测方法标准等组成的农药残留标准体系。目前，农业部正在加快推进制定《进口农产品中农药残留限量制定技术指南》，发布实施进口农产品农药残留限量指日可待。