房山区防灾减灾工作的思考

魏占祥，侯云先

（中国农业大学经济管理学院，北京 100083）

1 房山区基本情况

房山区地质和地理环境复杂，山区、丘陵、平原各占全区面积的三分之一。建筑、建材、化工、旅游等产业占据较大比例，交通路面密集，居民和流动人口众多，是北京市生态宜居示范区和中关村南部创新城，交通安全、生命线工程、生产安全、环境污染、危险化学品、火灾等事故灾害时有发生，防灾减灾等突发事件应急管理面临多方挑战[1]。

1.1 自然灾害风险

房山区位于北京市西南，属于半湿润、半干旱大陆性季风气候，地处7/8级地震烈度地区，地理和地质环境较为复杂，水资源短缺。房山区主要气象灾害包括暴雨、暴雪、冰雹、大风、低温冷冻等极端天气。山区、丘陵面积广阔，地质灾害风险隐患较大，2011年至2015年全区地质灾害隐患点数量从101处上升到818处，受威胁户数、人数由1 967户、6 290人上升到8 347户、22 457人。此外，房山区受干旱气候条件影响，森林火灾风险隐患严重。

1.2 事故隐患风险

事故灾难致灾点分布广泛，涉及矿山、建材、消防、建筑工地、危险化学品、人员密集场所、特种设备等重点行业领域，以及储油储气、石油库、煤气管道、城乡结合部地区存在的安全生产隐患。煤矿开采形成大面积采空区，生态破坏明显；燕化公司等大型化工生产企业及原子能研究院发生危险化学品事故、核事件、放射性污染事故的可能性较大，事故风险范围大，危害严重。“十二五”期间，共检查危险化学品和烟花爆竹生产经营单位378家次，查处涉及应急工作生产安全隐患1 512项。

1.3 公共卫生风险

区域交流扩张、京津冀一体化战略的不断推进，人员流动的密集化趋势等综合因素，带来各种输入型或烈性传染病疫情的风险进一步增大。此外，信息化技术应用的广泛使得网络与信息安全问题日益严峻。

2 防灾减灾工作的主要问题

2.1 应急资源有效整合不足

各类防灾减灾的应急资源碎片化的现状尚未得到完全解决，各专项部门之间条块分割，同时，由于应急物资在储备管理、紧急调用、事后补偿和日常保障等方面的机制设计还有不足，专项应急部门对本单位负责的应急物资储备种类较为单一，总量相对较少，管理和调用机制还需完善，尤其是在灾害突发时，物资装备调用时效性较差，无法全面满足突发事件应急需求。

2.2 预警信息发布有效性不足

预警信息发布主要停留在电视、广播等传统手段层面，对现代信息技术的应用不多，信息发布操作过程复杂、受众面相对较窄，手机短信群发功能仅限于政府指挥层面，社会公众无法及时全面接受，尚未有效解决预警信息传达时面临的“最后一公里”的瓶颈。

2.3 应急动员社会力量参与度低

应急动员社会化程度不高，社会组织全面、主动开展应急响应的能力不足，统筹协调力度有待加强，社会动员补偿机制尚不完善，尚未建立有效整合政府、市场和第三方力量共同应对突发事件的社会动员机制，没有形成成熟的网络应急管理体系。

2.4 基层防灾水平及公众自救互救能力有待提高

面向基层和社会公众开展防灾减灾等应急科普宣教和培训演练的专业场所少，政府购买社会服务形式明显不足。防灾减灾知识宣传普及面不够广，应急工作的社会认知度不高，全社会风险防范意识较弱，公众的自救互救能力有待增强，缺乏预防风险、应急避险、遇险自救和互救等防灾减灾知识和应急能力，居民家庭普遍没有配备应急包等自救互救设备。

3 主要目标及措施

房山区防灾减灾发展目标是构建保证人民安居乐业、社会安定有序的全方位、立体化的公共安全网络[2]。具体建设目标包括：1）应急风险管理和监测预警体系建设；2）应急保障体系建设；3）基层应急管理体系建设；4）防灾减灾宣教体系建设。

房山区在“十三五”期间，主要措施为落实全面加强和巩固风险管理与监测预警体系、应急保障体系、基层应急体系、宣传动员体系，系统增强应对突发事件综合应急能力。

3.1 强化风险管理和监测预警体系建设

一是推进公共安全风险管理体系建设，健全公共安全形势会商制度，完善风险隐患排查整改机制；深化安全风险区划研究，编制风险区化图和公众疏散避险路线图，落实重大决策社会稳定风险评估基准，完善群体性事件预防处置机制。

二是完善突发事件监测体系，充分利用大数据、物联网等信息技术手段，提高对人员密集场所人流量监测，实现对重要部门、敏感地区、重点区域实时监测，建立覆盖重点区域的高点监控系统，提升对长阳金桥国际和燕化地区等重点区域的高点监控能力。整合区级部门信息资源，开发预警信息发布途径，通过技术进步缩短预警信息的“最后一公里”。

高校的创新创业体系受制于高校内部小环境以及社会外部大环境，必然受到内外部环境的影响和制约。鉴于高校得天独厚的学术优势和实践优势，需要建立以高校为中心的创新创业共同体，整体协同推进创新创业教育。如美国就在全美创客行动中大力推进以斯坦福大学等高校为中心的创客教育，加强推进区域性创客行动的实践，为全美社区创客教育提供保障［4］。德国和日本等国也相应地形成以慕尼黑大学和筑波大学为中心的实践推进模式。

3.2 强化应急综合保障体系

一是推进应急救援队伍建设，规范应急救援队伍标准化管理，完善专项经费保障机制和应急救援人员人身保险、抚恤制度。搭建区级应急队伍培训平台，开展应急救援系列培训交流活动，进一步提高应急队伍专业技术水平。

二是提升应急物资建设统筹和综合管理，优化布局，统筹规划区级应急物资储备中心库和分库，倡导政府各级部门采取自建、租赁等公私合作方式推进各类救灾物资储备库建设，全面构建区、乡镇、村（社区）三级救灾物资储备网络[3]。

三是建立应急通行保障机制，依法完善紧急情况下社会交通运输工具应急征用程序、补偿机制和应急车辆绿色通道制度[3]，绘制运输车辆电子地图，建立联合处置和信息通报机制，完善紧急情况下交通运输综合协调机制。

四是提升应急通信保障体系，完善有线与无线、固定与机动、公众通信与政府专网结合的应急通信保障。加强通信网络抗毁和应急服务能力，提高公众通信网络的抗灾和应急能力。

五是加强和完善应急避难场所建设和管理，不断健全避难场所的建设、认定和保障工作机制。加大投入人口密集区、生命线工程聚集区的应急避难场所，积极扩展公共场地的应急避险功能，充分发掘休闲广场、公园、体育场馆、馆成块绿地、学校操场等防灾作用。

六是深化公共安全科技的应用，加快应急要素数据库建设，研发区级应急指挥应用系统和即时通信传输系统，搭建区级、部门级、乡镇（街道）三级平台应急通信网络。

3.3 宣教动员体系建设

一是建立常态化社会公众应急科普宣教机制，充分利用“全国安全宣传月”等契机，借助传统媒体，利用微博、微信等网络新媒体，开展形式多样、内容丰富的公共安全主题宣传活动。深入开展应急救护培训和应急安全知识讲座，提高全员安全防范意识和避险逃生能力。

二是推进应急管理培训专业化，将应急管理纳入领导干部培训体系，定期开展专题培训和实务培训，将志愿者和社区、村委会工作人员纳入应急培训体系，组建科普宣教团队，聘请专业人员对一线应急管理人员开展系列培训活动。

3.4 强化基层应急管理体系

一是健全基层应急管理组织，规范基层应急管理机构建设，明确各乡镇的应急管理工作岗位职能，设置或确立应急管理科室，固定应急人员编制和人数。

二是结合创建社区示范区（安全社区、平安社区、综合减灾示范社区），整合风险管理、安全防控、应急管理、网格化管理等技术与管理手段，提升重点区域综合防灾减灾能力。

三是加强基层应急预案编制与演练，强化村（社区）、企事业单位的应急预案、灾害风险图、应急疏散线路图的实用性和可操作性，规范应急疏散程序，实现应急预案全覆盖。组织全员参与、针对性强、形式多样、简单实用的应急演练。