我国食品安全标准体系存在的问题与对策

□ 黄景初 叶秋雄 陈悦铭 广州市食品检验所

近年来，一系列食品安全事故被曝光，人们逐渐意识到食品安全的重要性，相关部门已经建立了科学的食品安全标准体系制度。食品安全标准体系作为食品安全监管活动的重要依据，其重要性不言而喻。食品安全标准体系是指在食品产供销的各个环节（包括种植养殖、生产、流通以及销售与餐饮服务等），食品质量安全及其相关信息能够被顺向追踪（生产源头—消费终端）或者逆向回溯（消费终端—生产源头），从而使食品的整个生产经营活动始终处于有效监控之中。该体系能够理清职责，明晰管理主体和被管理主体各自的责任，并能有效处置不符合安全标准的食品，从而保证食品质量安全。例如，HACCP（危害分析和关键控制点）、ISO22000（食品安全管理体系）、GMP（良好操作规范）、GAP（良好农业生产规范）等。

中华人民共和国成立后，食品安全标准体系建设经历了漫长的历史演进过程，从1951年发布的《关于在轻工业及食品工业中推广先进工作方法的指示》《中华人民共和国食品安全法》，我国食品安全标准不断重塑，体现了其渐进性。《中华人民共和国食品安全法》详尽地规定了食品安全标准的一系列事宜，包含其强制性、原则性、制定主体、制定程序。按照《食品安全法》的最新规定，食品安全监管部门、检测机构、食品生产经营者都必须强制执行食品安全标准，这些标准包含国家安全标准和地方标准。这个食品安全标准仅仅限于《食品安全法》的规定，任何部门和机构不得自行制定其他标准。

我国食品安全标准分类

国家标准

对需要在全国范围内统一技术要求的，由国务院标准化行政主管部门、卫生行政、农业行政等部门制定国家标准。

行业标准

对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求所制定的标准。行业标准不得与有关国家标准相抵触。有关行业标准之间应保持协调、统一，不得重复。行业标准在相应的国家标准实施后，即行废止。行业标准由行业标准归口部门统一管理。

地方标准

地方标准是由地方（省、自治区、直辖市）标准化主管机构或专业主管部门批准，发布，在某一地区范围内统一的标准。在1988年以前，我国标准化体系中还没有地方标准这一级标准，但其客观上已经存在，如在环境保护、工程建设、医药卫生等方面，由有关部门制订了一批地方一级的标准。它们分别由城乡建设环境保护部、国家计委、卫生部管理。另外，在全国现有的将近10万个地方企业标准中，有一部分属于地方性质的标准，如地域性强的农艺操作规程，一部分具有地方特色的产品标准（如工艺品、食品、名酒标准）等。

我国食品安全标准存在的问题

“食品安全标准的科学性、合理性、安全性与可靠性直接关系到消费者的人身安全。”食品安全标准落后已经严重阻碍了食品监管的发展，这是我国的食品安全监管受到质疑和诟病的重要环节。存在的问题包括以下几点。

食品安全标准与实际需要不符

食品安全标准在食品安全监管中扮演着重要的角色，因为一种食物是否是安全的，是否有风险，能否被生产销售，其实取决于标准如何制定。因此，标准必定需要根据社会的发展、公众对安全的理解和认知，以及技术水平而不断变化更新。我国食品安全标准的基本情况是：许多现实需要制定的标准缺失或相对滞后，已制定的标准无法满足我国社会日新月异的食品安全问题的需求。

《食品安全法》公布施行前，我国已有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2 000余项，行业标准2 900余项，地方标准1 200余项，基本建立了以国家标准为核心，行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品标准体系。但这一数据尚不能满足食品安全监管需求，与欧洲等发达国家相比，差距依然比较大。欧洲与农药残留相关的标准约15 700多个。由于《标准化法》的限制实际上无法发挥统一规划、制定、审查、发布的作用，管理上缺位、错位、混乱现象时有发生，导致我国食品标准更新较慢，近年发布的不多。其中发布年限在5年以上的占了一半以上，在10年以上的甚至占了1/4，个别标准甚至已经超过20年未修订。一般来讲，食品安全标准的修订周期为5年，因为5年时间，技术工艺以及社会对食品安全的定义将具有较明显的发展，食品安全标准应当回应这种发展。如果长时间不加以修订，则其适用度就会下降，从而影响食品标准的时效性。

食品安全标准门槛较低

我国食品安全标准为了适应我国的发展水平，只大多设置在了较低的水平，其中能够达到国际标准和国外先进标准的比例还不多，甚至有许多标准与国际的一般水平之间存在较大差距。而在各种标准中，只有国家标准是食品安全法规定的全国通用的强制性标准，行业标准和企业标准都不是，地方标准具有地域性，一直因为容易导致地方贸易壁垒而受到谴责。因此，只有国家标准才是强制性适用于全国的，对全国人民保护最有效的。如果国家标准制定得太低，等于将全国人民都暴露于较大的风险之下。

以在业内引起巨大争议而备受社会关注的牛奶标准为例。我国添加藻类的婴幼儿谷类辅助食物中，无机砷的限量为0.3 mg/kg，其他婴儿辅食中无机砷的限量为0.2 mg/kg。而欧美国家的标准中相关产品含砷量仅为1.7 μg/kg，相差较大。有乳业专家直接指出：“中国乳业国家标准全球最差，并为大企业所绑架”；光明乳业总裁郭本恒认为我国的生奶标准中，“细菌总数”和“蛋白质含量”两项指标上的设置是全世界最低水平的，而其中甚至没有抗生素、亚硝酸盐等指标。

食品安全标准体系较为混乱，执行率不高

在我国，不同的政府职能部门依职责分别制定农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准和行业标准，各个地方都根据本地需要制定地方标准。企业还会根据实际需要建立企业标准，在这些标准中，既会出现交叉的情况，又会出现衔接不上的情况。例如，苹果，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、苹果外观等级标准，还有原商业部颁布的苹果销售质量标准；月饼类产品的行业标准就有4个。同一产品有多个标准，并且检测方法、限量值都不一样，不仅检测人员没有统一的判定标准，食品的生产及市场监管也无法适应，甚至影响了实际的食品安全监管工作。

例如，2013年4月的农夫山泉事件中，《京华时报》通过多篇报道，指责农夫山泉桶装水所达到的标准不如自来水。由于农夫山泉瓶身上标注的是浙江省地方饮用天然水标准DB33/383，该标准在砷、硒、镉等有害物质的限量值上宽松于GB5749《生活饮用水卫生标准》，这成为媒体的指责依据之一。在这个案子中，既涉及浙江省的地方标准与国家自来水标准的对比，也涉及浙江省的地方标准与国家《瓶（桶）装饮用水卫生标准》的对比，还涉及浙江省的地方标准与广东省标准的对比，等等，各标准之间检测种类不同、适用范围不同，检测含量不同，最终造成了农夫山泉事件中“公说公有理，婆说婆有理”的状况。

完善我国食品安全标准体系的建议

在食品安全监管中，食品安全标准不仅是生产者应当遵循的生产守则，也是消费者购买食品的重要指标，更是监管部门重要的监管依据。

标准的匹配与更新

从我国消费者不断在境外购买奶粉等食品的情况看，我国公众对本土食品的期待远高于现有在食品标准之下的实际食品安全水平。政府应当重视这种现象，与国际差距过大的食品安全标准将无法发挥监管工具的作用，无法助力于政府实现自身的监管责任。因此，政府应当综合考虑我国现有国情、国民的身体素质和膳食结构、公众的食品风险观和食品安全需求，研究借鉴国际标准，确定我国的食品安全标准。对于国际标准，一方面需要参考其他国家的标准，另一方面可以参考国际食品法典委员会的食品标准。

此外，还应当增强食品安全标准的时效性，保持更新率。以5年为一个周期，不断审查现有标准是否已落后过时，是否出现交叉冲突，是否与现有工业水平和公众需求向匹配。卫生部和农业部曾在2008年左右成立了协调专家小组，对我国当时有效的160多项乳品标准进行了清理与整合，最后统一为66项乳品安全国家标准。以后这种清理和更新可以定时进行，增加标准的时效性，制定符合我国发展需要的新标准，从而使食品的安全性得到更好的保障。

规范食品安全标准制定中的专家意见制度

根据最新《食品安全法》的相关规定，国务院卫生行政部门的国家标准评审委员会才有资格制度国家食品安全标准。其草案应当广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见。这意味着，一个标准的制定，需要征求专家、消费者、食品生产经营者的各方意见。但实际上，这些主体的意见差别极大，且基于不同的风险认知，其结论可能是不可调和的。例如，在2010年的面粉增白剂存废之争中，关于食品添加剂这种在公众眼中是有害的物质，食品安全领域最为权威的学者陈君石院士则坚持声称“食品添加剂是食品工业的灵魂”，认为不应当禁用该添加剂。而在金箔如酒的事件中，在公众眼中有毒的金箔，在专家眼中却是合理的食品添加剂，并无大惊小怪的理由。食品安全标准的制度需要解决这种不同主体极强的差异性，通过规范各方的利益冲突甚至是专家队伍中的利益冲突，健全意见征求机制并完善改进专家遴选机制、专业分委员会制度等，实现食品安全标准的制定既科学又民主。

促进标准体系的完善与执行落实

食品安全标准这一监管工具如果无法有效地运用，不但浪费标准制定的人力物力，也导致广大消费者曝露于危险之中。因此，一方面，标准体系应当进一步完善，通过梳理，重点解决标准重复、标准冲突问题，尽量减少非地方特色产品的地方标准，并查找缺漏。另一方面，尽快将所有企业，特别是依然处在标准网络之外的中小企业纳入标准之内。政府必须加大对食品安全标准的落实力度检查，并且严格执行相关法规。这需要提高政府的硬件设施，包括监测能力、人员配置；加强引导性和支持性手段，例如加强标准的宣传和培训，向生产者和消费者大力普及食品安全标准知识，特别是让消费者关注食品安全，了解其重要性，并懂得在日常生活中作为对企业、对产品的评价指标和选择依据。