环境污染“行刑衔接”小议

孙娟

近年来，环境污染问题日益严峻，成为威胁人类良好生存状态的重大问题。环境污染治理已经引起社会各层面的广泛关注，国家层面上，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”。但基于种种原因，实践中存在环境司法保护功能疲软的现象，这与环境污染类案件“行刑衔接”存在的诸多问题密切相关。本文旨在分析这一问题产生的深层次原因，并试图提出完善建议。

立法梳理

到目前为止，关于“两法衔接”的规范性文件已经初具规模，但具体到环境污染领域的专门性规定则较为有限。2007年，国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院联合发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件作出了详细的规定。2013年6月，“两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对污染环境罪的定罪量刑标准作了明确规定，降低了污染环境行为的入罪门槛，打击此类犯罪更具可操作性。2013年12月，环保部、公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，提出要进一步认识环境执法衔接配合工作的重要性，加强组织领导，建立完善衔接配合工作机制，强化各项保障措施，为执法联动配合工作奠定基础等内容。具体到上海市层面，上海市环保局、市公安局于2014年印发了《关于进一步加强环境污染违法犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，提出规范移送程序，完善移送机制，其中对案件移送的标准和证据要求作了明确具体的规定。

由上可知，现行关于环境污染类案件“行刑衔接”法律体系主要以行政法规、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等作为其主要表现形式，法律位阶较低，这种“立法”现状的存在，造成法制不和谐、不统一的局面。因此，要构建“两法衔接”机制，应当提高相关立法位阶，将其纳入法治体系内来考虑。

环境污染类案件“行刑衔接”存在的问题

行政处罚多，刑事追究少

根据中华人民共和国环境保护部全国环境统计公报数据，2009年，作出环境行政处罚决定的案件数是78788起，而作出判决的环境犯罪案件数是3起；2010年，作出环境行政处罚决定的案件数是116820起，作出判决的环境犯罪案件数是11起；2011年到2013年，每年作出环境行政处罚决定的案件数都是10万余起，作出判决的环境犯罪案件数量则非常有限。具体到嘉定区，2012年1月至2015年12月，嘉定区共作出环境行政处罚决定的案件数900余起，而移送审查起诉的破坏环境资源保护犯罪共有 7件9人，其中污染环境罪案件1件2人。

从上述统计数据可以看出，在近年来发生的大量环境违法案件中，只有极少数被提起刑事诉讼，极少数环境违法行为人最终被追究刑事责任。在环境违法案件领域呈现出行政处罚多，刑事追究少的现象。

“行刑衔接”机制不健全，地区发展差异性大

环境污染类案件“行刑衔接”机制移送制度不健全、检察监督渠道不畅通、信息共享平台运用管理不规范等因素严重制约了环境污染类案件“行刑衔接”机制效能发挥。近年来，伴随着对环境污染问题的重视，对环境污染类案件“行刑衔接”机制在逐步完善。以上海市为例，上海市环保局、市公安局印发《关于进一步加强环境污染违法犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，其中就环境污染案件建立联动执法机制、完善案件移送机制，规范移送程序等内容作了详尽具体的规定，同时各区结合本区实际，制定相关实施意见，进一步落实相关机制，使得“行刑衔接”机制运行更加顺畅。但环境污染类案件“行刑衔接”机制地区发展不均衡，有些地方尚未建立健全相关实施意见，影响对此类案件的处置效果。

立法层面不够完善

1.环境刑事立法部分罪名缺失。《环境保护法》中环境定义可以说基本上涵盖了当前主要的环境要素。然环境刑法却采用了最狭义的环境概念，相关罪名所针对的对象仅仅是自然环境，不包括人文环境和社会环境，而且即使是自然环境，也未能涵盖《环境保护法》所提出的全部自然环境要素，未能将诸如草原、湿地、自然保护区等自然环境要素包括在内。刑法中所规定的环境犯罪罪名，只是包括了那些最基本最常见的环境犯罪，对新类型的环境犯罪并未予以规定，过窄的罪名设置，也导致环境刑事治理与行政治理之间相互脱节，处于空白地带的环境管理行为因缺少必要的刑罚后盾保障而导致其执行力降低，在一定程度上减弱了环境行政治理整体机制效能。

2.环境行政处罚与刑罚衔接不畅。当同一违法行为不仅违反行政法规范，而且“情节严重”，触犯刑律时即构成行政犯罪，然立法上行政处罚与刑事处罚还没有很好地衔接起来。我国现行行政法律中的刑事罚采用的是依附于刑法典的散在型立法方式，而分散设置在行政法律中的刑事罚则往往只规定對某种行政犯罪行为依照刑法典的规定追究刑事责任，甚至只笼统规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这一缺陷的存在严重地影响了法律的适用效果，不利于行政处罚与刑事处罚的衔接。

3.环境污染犯罪案件举证责任设置不尽合理。环境污染犯罪，尤其是积累型环境污染犯罪因果链条复杂，危害后果发生具有不确定性，如果从正面直接证明污染者的主观过错，污染行为与损害后果之间的因果关系，存在很大的难度。尤其对于两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，更难以确定。

原因剖析

此类案件本身的特点增加了其操作性难度

环境犯罪具有隐蔽性、复杂性与特殊性等特征，对这类案件的处理要求执法司法人员不仅要具备法律知识，而且要具备一定的环境专业方面的知识。基于环境污染类案件对这种复合型知识的要求，对这类案件的把握难度较大，在一定程度上降低了由环境违法行为向环境犯罪行为衔接的案件数量。endprint

“行刑衔接”机制不健全影响了此类案件的处理效果

目前，环境污染類案件“行刑衔接”机制中，一是专门针对环境污染类案件的规范性文件还比较缺失，造成这类案件的移送和受理主体、受理和处理程序规定尚不够细致。二是信息平台的管理机制还不够完善，缺乏刚性约束，难以保证其贯彻执行。三是监督制度难以落实到位。监督制度的落实依赖行政机关信息的交流，在信息交流渠道尚不畅通的情况下，检察机关的外部监督作用有限。

立法不健全导致操作层面缺乏明确的依据

一方面通过对“两法衔接”工作以及环保领域的“两法衔接”立法现状进行梳理可知，目前这些规范性文件呈现出以下特点，一是原则性规定多，具体性规定少。二是指导性文件多，专业执行规范少。另一方面环境刑事案件相关立法也不尽完善。一是在环境刑事案件举证责任的分配方面，尚需要进一步考虑；二是行政处罚与刑罚的衔接不够顺畅。

立法建议

健全“行刑衔接”相关机制

机制建设在推进“两法衔接”工作中具有重要的引导作用。目前实践中已经逐步形成了一系列具有实效的工作机制，但还不够完善，需要进一步强化。如案件移送机制要进一步明确取证责任和移送证据标准，联席会议机制应当常态化和专业化，明确牵头部门及部门分工。提前介入机制，应进一步明确环保行政主管部门与介入主体的职责范围、公安司法机关提前介入的案件范围以及介入的时机等。另外还需要进一步完善信息共享平台建设，畅通信息交流机制。另外为解决不同部门分工不同而导致的专业能力欠缺的问题，进一步完善在配合协作制度上，健全案件咨询制度。对案情重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，行政执法机关可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安司法机关，公安司法机关可以就案件办理中的专业性问题咨询行政执法机关。

构建规范的鉴定评估体系，明确环境污染类案件鉴定主体和鉴定责任，解决行刑衔接过程中鉴定职责分工问题

鉴定结论是认定和处理环保领域案件的重要环节，对这一专业性问题需要有专业性机构和人才予以完成。对此，《环境污染刑事案件司法解释》规定由司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。在司法实践中，司法鉴定部门较少从事环境污染方面的鉴定，而国务院环境保护部门指定的机构则可能更具有专业性强的优势。因此，建议加强对这类鉴定机构的发展和鉴定人才的培养，能够建立起处理环境污染类案件鉴定的专业化机构和人才队伍，为处理这类案件鉴定难问题提供解决方案。同时还要完善环境污染类案件鉴定工作的职责分工，防止责任不明和推诿。

制定、修改和完善相关立法

健全的法律制度是解决环境污染问题的有力手段。鉴于目前环境污染类案件行刑衔接领域立法相对滞后的现状，一些地域性的规范性文件能够起到一定的指导作用，但尚缺乏刚性约束力。建议在更高层面上出台更具操作性的规范性文件，提出具体的措施，切实解决社会危害性极大的环境污染问题。进一步完善刑法关于环境污染罪的罪名设计。一方面针对不同类型的环境污染类案件的不同特点，进一步细化不同的罪名，另一方面在罪名设计上，考虑新型环境污染犯罪的入罪可能性。充分实现刑法的打击犯罪和为环境行政法律提供后盾保障的功能。

编辑：薛华 icexue0321@163.comendprint