现代化后半程的农业变迁与政策调整①

叶兴庆

一、在国家现代化进程中把握农业变迁趋势与农业政策调整方向

准确把握农业变迁趋势和农业政策调整方向，需要基于国家现代化进程的视角。做到这一点，需要对国家现代化进程有准确把握。改革开放以来，中国人对自己未来现代化道路的展望有一个重要的特点，就是喜欢用“三步走”来概括，比如“大三步”“中三步”和“小三步”等等。所谓“大三步”，即1987年党的十三大，根据邓小平同志的构想，对我国的现代化建设有一个“三步走”的战略构想。第一步，1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，1991年到20世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到2050年基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。两个10年和一个50年，加起来形成了一个70年的展望。

所谓“中三步”，即1997年党的十五大，对21世纪又进行了一个展望，提出第一个10年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过10年的努力，到建党100年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪中叶还有30年，即建国100年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。这是一个50年的展望。

然后是“小三步”，即2017年党的十九大，对未来33年的展望：第一步就是未来3年我们要全面建成小康社会；第二步从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第三步从2035年到21世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。基于这样一个“三步走”的构想，我们整个农业的发展要服从和服务于国家现代化这个大的进程。

二、现代化前半程的农业发展

中国的现代化进程到现在应该说已经完成了一半，或者一半多一点。如果按照到2050年建成现代化强国的时间进度来看，我们现在可以说进入了现代化的后半程。那么在现代化的前半程，农业成效怎么样？我总结了四个特征。第一是高速增长。这毫无疑问是现代化前半程农业发展的突出特点。但是我们在后半程就不会再有这样的高速度了；第二是增产导向。在现代化的前半程，我们要解决吃饱肚子的问题，对农产品的数量很重视，但对产品的质量顾及得不够；对农业生产很重视，但对生态顾及得不够。当年如果有一个生态目标，我们对新农村的构想就会更加完美，但当时还没有条件，我们的认识水平也没到这个阶段；第三是农业增长动力的转换。以前我们讲一靠政策，二靠科技，三靠投入，这更多是从政策的角度思考农业增长的动力。其实思考一下中国现代化前半程的农业增长，从动力的角度还是有规律可循的。在一个相当长的时期内，我们更多地依赖土地生产率的提高，后来逐步转向注重劳动生产率的提高。土地生产率导向的技术进步和劳动生产率导向的技术进步，对整个农业增长的贡献是不一样的，毫无疑问会影响到农业全要素生产率提高的速度，也就是说农业全要素生产率在一个时期更多是来自土地生产率的提高，而现在则倚重于劳动生产率的提高；第四是市场隔绝。在现代化的前半程，我国农业市场与国际市场“自然隔绝”。我国的工业化水平还比较低，农业生产成本也比较低，虽然我们人多地少的资源禀赋一直存在，但是这个禀赋对农业的不利影响并没有得到充分的彰显。在相当一段时期里，我们的成本和价格比别人低，别人的产品就进不来，这就形成一种天然的保护状态，所以把这个状态称为“自然隔绝”，这种隔绝主要不是人为的政策造成的，而是在这个发展阶段成本比较的结果。

三、农业现代化阶段判断

经过这些年的努力，农业发展到什么程度了？根据五个指标来综合判断，我们的农业现代化在实现阶段的中后期有两个指标比较弱一些。一是农业就业占比还是27.7%，二是科技进步贡献率虽然达到了56%，但是按照中后期这样一个阶段的划分，还是稍低了一些。其他三个指标，农业GDP占比、农业机械化率以及农业的中间消耗率，基本上达到了现代化实现阶段的后期标准。我解释一下第五个指标——农业的中间消耗率，对这个指标的进一步分析，还能判断某地工业化、城镇化发展的程度。因为我们发现这样一个规律，即随着农产品商品化程度的提高，中间消耗的比重也会相应提高。比如在自然农业、自给自足的情况下，商品性投入很少，中间消耗率通常也很低。无论是对世界上各个国家时间序列数据的分析，还是对中国31个省区市横截面数据的分析，都能得出类似的结论。比如工业化、城镇化较高的省份，中间消耗率就较高；工业化、城镇化较低的省份，中间消耗率就较低。我们可以用这个值来判断农业现代化到了一个什么程度。所以从这个角度来判断农业现代化，要看到它的成就，也要看到它的短板。

四、现代化后半程农业面临的突出问题

现代化的后半程，即距2050年我国建成现代化强国的33年里，农业现代化面临的突出问题有哪些，或者说农业现代化的短板有哪些？我认为主要有以下四点。

一是产能透支。现在我国有12 000亿斤的粮食、8 000万吨的肉类、7 000万吨的水产品的综合产能，这个成就很了不起。但是我们也要清醒地看到，这个产能的实现在相当程度上是以牺牲生态环境，以及过度的资源消耗为代价换取的。这种产能中相当部分是不健康、不可持续的。虽然推进农业供给侧结构性改革，农业不存在去产能的问题，但我们也应认识到农业产能结构有一个置换的问题，即怎样以健康的产能去替换不健康的产能。这是中国农业未来现代化进程必须面对的一个重大挑战。

二是成本倒挂。在现代化的前半程，中国农业市场与国际市场“自然隔绝”，基本上可视为国内问题。近几年，我们经常谈的是价格倒挂，价格倒挂当然在一定程度上能够说明问题，但是价格的比较有内在的缺陷，因为价格取决于诸多因素，比如国内外市场的波动、农业支持政策以及汇率等。成本的比较更能说明问题，因为成本的比较更能反映资源禀赋和农业生产的经营形态。也就是说，在既定农业生产经营形态下，成本的变动是比较稳定的，表现为稳定地上升，稳定地下降，或基本均等，变动比较小。当前需要注意的是，我国主要农产品，特别是土地密集型主要农产品的成本，已经全面超过主要贸易进口国的水平。这就需要我们考虑，在未来农业现代化的进程中，如何去直面成本倒挂的问题。

三是二兼滞留。目前，我国农业的兼营化现象已相当明显。第三次农业普查结果显示，农业生产经营户是2亿700多万，比十年前第二次农业普查的2亿零16万多了几百万。虽然土地流转率已达到35.1%，农民工达2.8亿人，但并没有改变我们农业的兼业状况，农业经营户仍然在增长，这个问题要引起足够的重视。日本的经验表明，小规模兼营农业的问题不会随着工业化、城镇化以及科技的发展自动地解决。发展规模经营需要三个条件，一是非农化、城镇化，二是科技进步，三是农业社会化服务，没有这三个条件推动不了规模经营，但是有了这三个条件并不等于一定能够实现规模经营，还跟土地政策息息相关。

四是保护有限。在现代化进程中，我们还得迈一个坎，就是如何在低保护的情况下发展国内农业。2001年我国加入WTO时，在农业方面争取到的边境保护和国内支持是不够的。国内支持方面是两个8.5%，一是特定产品黄箱的8.5%，二是非特定产品的黄箱8.5%。特定产品的8.5%已经没有多少空间，非特定产品的8.5%现在还有空间。边境保护方面，世界平均农产品关税是60%，我们是15%，只有世界平均水平的四分之一。当然我们对玉米、小麦、大米、棉花、糖等农产品有关税配额管理，但是配额以外的关税最高也只有65%，像棉花、糖配额外的关税已经不足以保护国内市场，也就是说由于国内外之间的资源禀赋差异，这种成本倒挂幅度，靠40%、50%的棉花和糖的配额外关税，已经挡不住了。玉米、小麦以及大米，按照现在1%的配额内关税已经挡不住了，按照65%的配额外关税现在还行，但是能挡多长时间还很难说。这是现代化后半程要面临的又一个重大挑战。

五、现代化后半程农业政策的调整

针对以上问题，在现代化的后半程，我们要把农业现代化这篇文章做好，我觉得要从以下四个方面采取措施。

(一)从增产导向转向竞争力导向

2017年的中央经济工作会议明确提出，农业政策要从增产导向转向提质导向。要推进这个转向需要回顾一下历史。2004年是个重要拐点：中国农业步入对外依存度长期上升通道，农业逐步成为国际问题。考察日本的现代化进程，我们发现农业进入对外贸易依存度上升通道以后，再去把这个依存度降下来几乎是不可能的。那么它的必然性是什么？首先，因为工业化城镇化发展到一定程度后，人多地少的资源禀赋劣势被触发，也就是说在现代化前半程它不是一个问题，但是工业化程度到了一定阶段后它就是一个大问题。其次，边境保护水平低，并且最近强调“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。这种低保护的自由贸易对我们在人多地少的资源禀赋条件下发展农业构成巨大挑战。

如何提高农业竞争力？我们构建了一个双支柱农业竞争力框架，通过“硬拼”和“巧取”两条腿走路。第一是“硬拼”。一是提高价格竞争力，即通过农产品价格形成机制以及收储制度的改革，把以前人为托高的主要农产品价格恢复到市场长期均衡价格；二是提高基础竞争力，即通过土地的流转和规模经营的发展，使土地集中连片，提高劳动生产率。还要发展作业外包市场，这是第二种形态的规模经营，获取这个领域的规模经济来降低成本；三是提高一般服务竞争力，即农业支持政策结构本身需要改革，“黄箱”的非特定8.5%还可以继续用，特别是“绿箱”措施不受限制，可以大力使用。比如农田水利建设、科技进步、农民培训、技术推广，这些领域的投入是没有限制的，并且这些领域的投入能够直接降低农业生产成本。

第二是“巧取”。光靠硬拼一是代价大，第二恐怕也拼不起，所以我们要巧取。巧取就是人多地少的小规模农业要实行差异化竞争的策略，即通过产业链的整合，品质的提高，多功能的发挥，来挖掘小规模农业的优势。一是提高产业链竞争力，其前提是优化农业区域布局，核心是培育农业龙头企业，基础是完善利益联结机制；二是提高品质竞争力，即通过“信任溢价”为小规模农业、高品质的农业提供生存空间。未来中国农业的格局应该是富人多吃国产农产品，国内有购买力的人愿意为国产农产品付更高的价格，形成“信任溢价”。在日本，凡是用国产原料都会标注“日本产”，包括茶叶都是日本产，乌冬面也是日本产。为什么要标这个东西？因为日本的消费者认为国产农产品就是好的，就是价格高的，进口的东西就是差的。我们现在反过来了，进口的是好的，是价格高的，国产的是差的，是品质低的，是应该卖低价的。这个局面一定要扭转过来，中国这种小规模农业要生存下去未来有一天必须把这个局面扳过来。只有通过消费者的信任，通过“信任溢价”，才能够为小规模农业、为高品质的农业提供生存空间。三是提高功能竞争力，比如积极探索务实管用的新业态，切实解决好配套设施用地以及建立健全农业生态效益补偿机制。

(二)从重农业生产到重农业生态

在未来的现代化进程中，农业政策要从重生产转向重生态。2014年是一个重要拐点。这一年出台了诸多新举措，比如启动了新一轮退耕还林，启动了重金属污染耕地修复试点，开展了华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。这几个启动具有标志意义，让新的发展理念，即绿色发展理念和可持续发展理念开始影响到我们的农业政策。后来我们陆续出台了各类规划和文件，加大农业突出环境问题治理力度，减少化肥和农药过量使用，推进农业废弃物转化利用，农业部出台了“一控、两减、三基本”的工作思路。近两年，这些政策开始见到成效。另外，农业产能结构如何进一步优化也是未来农业发展的重要问题，就是现有的种植业、畜牧业、水产业的边际产能如何有序退出？我们认为要推进边际产能的退出，就要真正让农业走上绿色发展的道路，这关键取决于农业经营者本身是否愿意采用这种绿色生态可持续发展的方式。所以我们建立了这样一个不等式：(NY-NC)≥(OY-OC)。要推动农业的绿色发展，就要让这个不等式成立，即让农民从新发展方式中得到的净收益大于从传统粗放发展方式中所能得到的净收益。这个不等式涉及到四个变量，我们要做大第一个变量(NY)和第四个变量(OC)，做小第二个变量(NC)和第三个变量(OY)。所谓做大第一个变量就是新发展方式的总收入最大化，做大第四个变量是旧发展方式的成本最大化。做小第二变量就是将新发展方式的成本做小，做小第三个变量将旧发展方式的总收入做小。在四个变量上同时发力，才能使这个不等式成立，才能撬动农业发展从旧的方式转向新的方式。围绕这四个变量分别可以采取很多政策，比如要做大NY、做小NC，就要实施农业绿色品牌战略，疏通渠道，提高消费者对按新发展方式所生产的农产品的支付意愿；实施绿色生态导向的农业投入补贴政策，摊薄新方式的生产成本。要做小OY、做大OC，就要降低消费者对按旧发展方式所生产的农产品的支付意愿；通过制定阶梯水价、设立环境门槛以及使用经济处罚等手段提高旧发展方式的成本。

(三)从劳动力单向外流到双向流动

在未来的现代化进程中，农业发展要促进劳动力单向外流到双向流动。现代化的前半程，农业劳动力基本上是单向外流的。究竟转移了多少农业劳动力？根据统计年鉴的数据，第一产业就业人数1978年为28 318万人，2016年为21 496万人，以此推算外流6 822万人，但是这个数字大大低估了农业劳动力外流的状况。1978—2016年全国就业人数年均增长1.75%，如果不外流，第一产业就业人数2016年应为54 732万人，以此推算外流26 414万人。这个数字跟目前2.8亿农民工的数字基本接近。我们现阶段还处于要富裕农民必须减少农民的阶段，因为第一产业就业占比还高达27.7%，而第一产业GDP的比重才8.7%，也就是说27.7%的人生产了8.7%的财富，3：1的劳动生产率差距，对应的就是3：1的收入差距，所以说提高农民收入要建立在劳动生产率提高的基础上。但问题是，现代化的前半程，我国农业劳动力外流走的是一条“精英移民”的道路。这是一条中国独特的农业劳动力转移道路，有别于其他国家的破产农民进城道路，中国是精英农民进城，留下老弱妇孺进行农业生产。精英移民的特征，第一是农民工男性占比高于农业生产经营人员男性占比；第二是农民工的文化程度明显高于农业生产人员的文化程度；第三是农民工的年龄明显小于农业生产经营人员，更加严重的是农业劳动力老龄化程度大大超过农民工老龄化的程度。

在这种状况下发展现代农业，要面临的一个重要挑战是如何培养新型农业经营主体的问题。即如何优化农业的从业者结构，培养现代青年农场主、新型农业经营主体的带头人，甚至包括农业职业经理人的问题。2016年，经济日报社联合中国人民大学、零点有数科技有限公司关于“全国新型农业经营主体发展指数”的调查显示，新型农业经营主体负责人中返乡农民工的占比高达58%。那么，培育新型农业经营主体很重要一个方面就是要在从现有农民中培育的同时，更加重视“城归”作用，引导返乡、回乡、下乡，将现代科技、生产方式和经营模式引入农业。但是，这就会碰到制度性障碍，因为中国农村的特点是集体所有制，集体所有制是一个相对封闭的产权结构，这时候城乡之间的要素流动就会有一定的障碍。2017年中央经济工作会议强调：“健全城乡融合发展体制机制，清除阻碍要素下乡的各种障碍。”城市的医疗、文化、教育、科技，以及资金，这些要素下乡相对难度较低。但是新型职业农民下乡，特别是那些非当地集体经济组织成员的新型职业农民下乡，就会遇到一些障碍，这个问题下一步会通过土地制度改革来解决。

(四)从重土地的保障功能到重土地的要素功能

在未来的现代化进程中，我们要推动从重土地的保障功能，转向重土地的要素功能。对土地功能的认识会直接影响到设计土地制度的初衷，也会影响到设计土地制度的基本原则。长期以来，我们把土地作为农民最后的、最可靠的生计保障，所以我们在设计包括承包地、宅基地等土地制度的时候，会有很多顾忌。但是随着土地的保障功能逐步剥离给社会和政府，我们的社会保障体系，包括最低生活保障、新农保以及新农合等，正在逐步地覆盖到农村，逐步替代土地的保障功能。这个时候，我们一定要认识到土地要回归到它的初心和本源，它就是一个要素，要回归到把土地当一个要素来看待。如果按照这种观点，我们在设计土地制度的时候就会有新的考虑。

要恢复土地的要素功能，也要认识到它是一种特殊的要素，它的流转及配置，不能完全由市场机制来发挥作用。因为土地的配置极有可能出现市场失灵。比如，据有些专家的样本调查发现，土地确权后并不一定有利于土地的集中化流转，反而会吊高承包权利人的胃口，使承包权利人产生一种财富的幻觉，对流转出的土地有更高的要价，从而不利于土地流转和集中。在这个问题上我们要做进一步的研究。再比如，我国的城乡土地是一个二元结构，这个制度确实有它的问题，就是农民的土地财产权益没有得到充分的尊重。但我们也要庆幸农村地价没有被炒起来，这为未来我们低成本地推进乡村振兴提供了难得的机遇。所以我们不要把城乡二元的土地制度完全看作一个坏事，这个矛盾是在转化的。

在未来的现代化进程中，毫无疑问我们要完善土地三权分置办法。要完善土地三权分置办法，该如何对所有权、承包权、经营权理性赋权？这个问题一定要引起高度重视。我们要有这样的理念，一个好的土地制度，它要达到“土地是用来种的，不是用来囤的”，“是用来生产农产品的，不是用来生产财产性收入的”的目的。如果我们把土地当做农民的生计保障，当做农民的财产性收入来源，按照这样的理念去设计我们的土地制度、去完善我们的三权分置办法，会使我们的现代农业陷入困境。所以我们需要按新的理念来设计土地制度。习近平总书记在贵州团审议十九大报告的时候，跟一个企业家的对话刊登在人民日报2017年10月19号第二版上。他说，这次十九大报告把新一轮土地承包期确定为30年，是同我们实现强国的目标是契合的，到建成社会主义现代化强国时，我们再研究新的土地政策。当然总书记也说了，我们党的土地政策是长期稳定的。对“长久不变”，很多人的预期是70年、90年，现在定下来了，是30年。第一轮15年、第二轮30年、新一轮30年，一共75年。75年是什么概念呢？就是第一轮承包时刚出生的人，到那时候最小也已经75岁了。也就是说在未来现代化进程中，中国的城乡结构，中国乡村的人口结构，包括农民的就业和保障体系，都会发生巨大的变化。我们要为未来的土地政策的变革，为未来三权分置办法的完善，留下足够的空间。这也是我们面向未来、在现代化的后半程要处理好的一个问题。当然具体还要根据实践的发展，根据工业化城镇化的进程来不断完善。

六、结束语

在未来33年的现代化进程中，首先，我们要始终要心里有数，实现“四化同步”，农业农村现代化会始终是一道难题，33年之后，跟我们2020年实现全面小康一样，农业农村始终是个短板。其次，要处理好工业化、城镇化的“快变量”和农业转型“慢变量”的关系，要有历史耐心。但是我们也要防止温水煮青蛙，见事迟、行动慢会贻误很多时机。其实看看日本的农业现代化转型，有很多见事迟、温水煮青蛙的状态，总是拖一拖，最后等问题暴露了再来解决根本解决不动了。我们还有非常好的条件，就是农村地价没被炒起来，城市房地产的野火没有蔓延到农村。要珍惜这个条件。最后，要处理好发挥市场决定性作用与更好地发挥政府作用的关系。在中国未来33年的现代化进程中，我们要在人多地少这样一个资源禀赋条件下，探索出一条中国特色的农业农村现代化道路。