公告送达之弊端与重构

摘要：民事诉讼法规定了当事人下落不明或者用其他方法无法送达时，可以采用张贴公告、登报公告的方式送达，即为公告送达。公告送达制度的设计初衷是在送达出现困境时通过公告的方式推动诉讼程序的进行，以避免出现因一方当事人不能受领文书导致另一方当事人无法推动诉讼程序而使其实体权利得不到法院有效裁判的支持。随着经济的发展与人员流动的加快，人员脱离固定经济组织成为“单个的人”，人与人之间更是倾向于陌生关系，导致民事诉讼中送达不能问题日益突出，这时候公告送达就成为了送达这一诉讼程序的兜底方式。然而，公告送达也出现了大量的问题、弊端，如公告送达只公告却没有实际送达至当事人，当事人根本无法有效知晓其涉诉的信息、公告时间成本高、费用负担不合理等。本文试图在分析公告送达之弊端的情况下，探寻重构公告送达的方式，以期寻找公告送达在程序价值与实体公正之间的平衡点。

关键词：公告送达 诉讼程序 弊端 重构

一、公告送达之弊端

公告送达作为民事诉讼程序中穷尽其他送达方式而无法送达之后的兜底送达方式，其在司法实践中被广泛运用。以笔者所在基层法院2016年、2017年公告送达法律文书在民事案件中的比例为例：

目前公告送达的主要弊端表现为公告送达程序适用泛滥、公告送达成本较高、公告送达效果较低以及公告送达内容不规范。

（一）公告送达程序适用泛滥

公告送达程序适用的泛滥会给原告提供故意隐匿被告地址進行恶意诉讼的机会。以公告送达方式完成程序任务的目的更胜于实现送达的目的。目前在司法实践中，法院的书记员在用尽民事诉讼法规定的送达手段依然无法完成送达的情况下，会要求主要是原告一方的当事人前往另一方当事人户籍所在地或住所地的居民委员会或者村民委员会，寻求该组织出具当事人“下落不明”的证明，书记员再依据该证明进行公告送达，而居民委员会、村民委员会出于对法院工作的配合以及一方当事人的要求，大多数情况下也会出具“下落不明”的证明，这样公告送达程序几乎没有前置审查程序，居民委员会或者村民委员会出具的“下落不明”的证明就简单的被法院书记员采用，作为进行公告送达程序启动的前提条件，这样的前置条件并没有经过审慎的推敲，最终导致了公告送达程序适用的泛滥。

（二）公告送达加重了当事人诉讼成本

1、公告送达增加了当事人时间成本

民事诉讼法第九十二条规定一般民事案件的公告期限为六十日，该法第二百六十七条规定涉外民事案件的公告期限为三个月，即送达最少要六十日才算完成送达，涉外的更是长达三个月，这对于急于得到生效裁判文书申请执行的当事人来说是一个不小的时间成本，容易造成法律关系的不稳定、当事人期待性不确定，有损司法公信力。同样对公告送达有明确规定的德、日等国的公告送达生效时间只有一个月到两周不等，我国澳门地区部分公告送达甚至短至五日，这主要是从缩短诉讼时间考虑的。

2、公告送达加重了当事人的经济负担

从公告送达起诉状副本260元+送达判决书300元+公告执行通知书300元+公告委托评估机构300元+公告评估报告300元+公告执行裁定书300元=1760元。这笔费用无论是当事人预交、还是最终由败诉的一方当事人来负担，都是一笔不小的费用。尤其是对于标的额较小的案件，当事人在用尽自力救济依然无法保障自己权利的情况下，选择提起民事诉讼途径，却需承担公告送达费用的经济负担，这会降低当事人的司法获得感。

（三）公告送达效果较差

虽然公告送达是法律所拟制的一种送达方式，所产生的法律后果也仅是“视为送达”。但是，公告送达制度的设计仍然蕴含有对实质送达效果的期待。送达最原始的功能是“告知”和“通知”，让受送达的当事人能够知悉送达内容并参加庭审活动。而在司法实践中，公告送达的效果较差，公告送达的公告功能与送达功能不协调，造成“送”而不“达”。受送达的当事人参审率极低，基本可以忽略不计，无论是当事人还是法院司法工作人员，一旦采取公告送达，内心即认为受送达一方当事人不会参加庭审。这种公告送达的方式仅仅起到了推动诉讼程序进行的作用，完全没有起到让作为被告一方的当事人知悉送达内容参加庭审的作用。可见目前司法实务中公告送达的效果较差，仅仅体现了诉讼程序价值，却忽略了诉讼实体权利保障的价值。

二、公告送达弊端的原因分析

（一）“下落不明”的标准难以确定

目前民事诉讼法法、相关司法解释均未对“下落不明”进行界定，这给司法实务工作带来困扰，给案件的审理带来不确定性。按照文字解释的方法，“下落不明”即不知当事人身在何处、亦无法联系。“下落不明”的证明将导致法院实质启动公告送达程序，最终导致当事人民事权利义务的变动，在实务工作中如此重要的证明却没有一个统一的格式，有的证明内容是当事人自某年某月起不在本社区居住，有的证明内容是当事人下落不明等等，也没有一个明确的机关来开具，有时由当事人居住的居委会、村委会等基层组织出具“下落不明”的证明，有时候由自然人住所地或经常居住地的公安机关开具证明，亦有自然人所在企事业单位开具证明，等等不一而足，标准混乱。更为混乱的是在司法实践中，有的审判员或书记员要求原告提供被告住所地或经常居住地的居民委员会或村民委员会出具的“下落不明”证明，有的审判员或书记员又不作此要求，仅仅是电话联系不上、邮寄送达退回后就适用公告送达。这样不同的标准，给当事人带来困扰，也让司法工作人员无法适从。

（二）法院案多人少导致公告送达程序被滥用

笔者所在法院为地级市市区基层法院，2017年共审结13000多件案件，其中绝大部分为民事案件。这么巨大的案件数量，背后是40多名法官和两倍于法官的书记员在辛苦付出，案件数量与办案人员的比值已经达到了一个临界的状态，横向比较，大部分城区基层法院都存在案多人少的情况。这样一个司法现状的出现，会使得部分书记员更倾向于适用公告送达的方式完成民事案件的送达工作，因为直接送达等送达程序虽然时间短，但是耗费大量的精力，对于书记员来说，适用公告送达，即让作为原告一方的当事人能推动案件进程，又提高了结案数量，这也导致公告送达前置审查程序不严格，公告送达被滥用情况的出现。

（三）公告送达法律制度的滞后与社会飞速发展之间的矛盾。

奥地利法学家尤根·埃利希所说：“无论是现在或者其他任何时候，法律发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身。”公告送达制度从设立至今并未紧跟社会经济发展的步伐，已经不能完全适应司法实践工作的需要。过去我国的社会结构相对固定，在计划经济时代，公民都是“单位人”，每个人都有自己的单位，单位既是个人工作的载体又是其社会、经济地位的载体，在计划经济时代，要确定一个自然人是否下落不明是相对容易的事情。到了改革开放，尤其是改革开放已经进入四十年的今天，城乡二元结构的打破，生产要素、劳动力及资源自由流动的情况下，再要确定一个自然人是否下落不明就显得力不从心了。这也是公告送达制度之弊端的根本原因。

三、公告送达的出路探究

（一）明确“下落不明”的标准

笔者认为，明确“下落不明”的标准非常重要，对于当事人可以有一个稳定的心理预期，知道如何开具这样的证明，对于法院的司法工作人员，也避免了标准的不统一而导致案件在不同的诉讼阶段有不同的标准，损害法院的司法公信力。笔者认为这样的“下落不明”的证明，由下落不明一方当事人户籍所在地或常住地居民委员会或者村民委员会开具较好。第一，实践中由下落不明一方当事人户籍所在地或常住地的派出所开具下落不明的证明在操作上存在诸多困难。一方面，大部分派出所并不愿意给当事人开具下落不明的证明，这给当事人带来较大的诉讼负担。另一方面，派出所所掌握的居民信息较为滞后，其不一定及时准确的掌握当事人的居住信息，多数派出所工作人员仍然要求当事人先去居民委员会或者村民委员会开具下落不明证明后才同意给当事人开具下落不明的证明，这样的重復工作，实际上还是将证明的责任丢给了基层群众性自治组织。第二，当事人居住或常住的居民委员会或村民委员会对当事人的信息掌握得更及时全面。现在普遍建立的网格化管理制度，使得确定当事人是否在此居住的信息变得更便捷。

（二）建立公告送达审查机制

公告送达审查机制包括程序审查与实体审查。程序审查是指，公告送达之前，当事人是否真的下落不明或者穷尽法律规定的其他送达手段。如邮寄送达退回的，要查清是什么原因退回，在查清原因的基础上，再考虑采用公告送达。实体审查主要指，公共送达的案件，一方当事人很难到庭应诉、参加庭审，此时审判人员尤其要着重对案件证据事实实体审查的力度，确保不因一方当事人未到庭，而偏听偏信一方当事人的陈述、提供的证据，以免造成错案。

（三）减少公告时间，合理降低公告收费标准

1、减少公告时间

目前公告送达期间过长，延缓了诉讼的进程也加重了当事人的诉累。观察国内法规，如我国《税收征收管理法实施细则》规定：“有下列情形之一的，税务机关可以公告送达税务文书，自公告之日起满30日，即视为送达”。国内规定较短的公告期限的法律条文较多，不一一列举，说明在国家立法层面公告期限并不是非得规定的特别漫长。考察国外法律，如大陆法系国家德国、日本等国的公告送达生效时间只有一个月到两周不等，这也是从缩短诉讼时间考虑的。因此笔者建议，以尊重现行法律体系为前提，结合司法审判实践，在既保证诉讼效率，又保障被送达人的诉权的情况下，对《民法诉讼法》第九十二条进行如下修改：受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。对第二百六十七条进行如下修改：人民法院对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，可以采用下列方式：…（八）不能用上述方式送达的，公告送达，自公告之日起满四十五日，即视为送达。同时对于同一民事诉讼案件，在同一个诉讼程序中也可以考虑避免重复公告，即开庭传票公告后，裁判文书就无需公告或者大幅缩短第二次公告所需时间。

合理降低公告收费标准

根据湖南省高院微信公众号公布的公告收费标准，将民事诉讼中最常见的法律文书公告收费标准罗列如下：

从以上表格可看出，以最简单的民事案件为例，从立案受理到法院作出生效裁判，作为原告的当事人需要支付860元的公告费用，这仅仅是审理阶段，到了执行阶段，还需要公告送达执行通知书等文书，这笔费用对于经济困难的当事人是一笔不小的开支。对此，笔者建议，一方面加大公告费用减免等司法救济措施的力度，简化申请司法救济措施的程序，最大限度为当事人减轻经济上的负担。另一方面，适度降低公告收费。公告收取的费用主要用于人力开支、报刊版面，鉴于法院公告的报刊是专业性质的报刊，该报社也属于国有企事业单位，应当由财政予以支持，可以适当降低公告费用。笔者认为一份法律文书的公告收费在150元至200元最佳。

（四）多样化公告媒介

在司法实务中，公告送达多数统一在《人民法院报》上刊登公告，该类报纸是专业性较强的报纸，当事人实际上很少主动购买阅读该类报纸，导致公告效果不好，送而不达。在需要公告送达的案件中，应当灵活运用公告方式，坚持依法、有效、权威的原则即可。如在当事人居住的小区、村委会、居委会、工作单位等张贴公告，既能增加案件信息传递给当事人的可能性、又能形成舆论压力迫使当事人应诉。对当事人住所地不明确又无法联系的情况，可选择自媒体、网络公告的方式，法院可与各主流媒体、自媒体、微信等传播媒介合作，开辟专门的版块进行公告，在互联网发达的当下，合理合法利用互联网、移动网络进行公告，也是与时俱进的一种方式。还可以建立专门的全国性“中国公告网”，逐步实现纸媒、网络公告同步推送，实现立体送达。

（五）明确公告送达的内容，增强公告内容的辨析度。

在司法实践中，公告送达有专门的格式，但是书记员在填写公告内容时过于简单，大部分只填写案号、当事人姓名等，这样的公告效果并不好。公告中应当明确当事人的姓名及其他有效身份信息，避免给同名同姓的案外人造成不必要的麻烦，也体现了司法工作的严肃性。公告开庭传票的应当写明起诉状要点、开庭的具体地址、时间及承办法官或书记员的姓名和联系方式，让当事人在看到公告内容后，能及时联系到法院，也能采取有效措施出庭应诉。公告裁判文书的，要列明裁判文书要点，同时要列明上诉权利的行使途径，到哪家法院上诉、如何上诉、上诉期限等。

四、结语

公告送达程序是民事诉讼中必不可少的一环，对于维护当事人的合法诉权具有积极意义。同时也要认识到公告送达的法律法规已经不能适应新时期的司法实务工作，给当事人和法院司法工作人员带来了困扰。只有不断思考探索完善公告送达程序，才能让民事诉讼程序兼具程序价值和实体价值。

作者简介：沈忱，湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院，法官助理

参考文献：

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