社会养老保险政策"碎片化"与公平问题研究

孙扬

摘 要：本文主要叙述了养老保险政策的碎片化，衍生出养老保险待遇不公平、多种政策并存引发养老待遇攀比之风等危害，原因在于政策差别、地方壁垒等，应进一步加快完善各项养老保险政策体系和保险预算治理体系，消除"碎片化"带来的不利影响。

关键词：养老保险；碎片化；公平

1.前言

近年来，中国养老保险政策呈现出“碎片化”，衍生出养老保险待遇不公、制度运行不畅、基金利用效率低下等诸多不利影响。中央统筹缺失、财政制度缺陷、养老保险管理体制分散是其主要成因。因此，基于整体性视角，必须加强制度制定的系统性、建立“共同预算”治理体系。

2.中国社会养老保险“碎片化”问题分析

整体性治理视域下社会养老保险的“碎片化”，既指城鄉、不同职业人群和不同统筹区域之间的不同政策，更指政策过程中由于政策目标与手段间相互冲突导致的各种异化现象。政府养老的手段与目标冲突意味着政府应用的手段偏离了整体的养老目标，致使政策运行中出现各种组织壁垒现象，如政策壁垒，信息壁垒，技术壁垒和资源壁垒等现象，组织间无法进行沟通与协调以及共享资源，进而导致各类基本养老保险政策的分割以及地区和群体养老待遇的巨大差距。其具体表现如下：

2.1政策差别

2.1.1机关事业单位与企业职工之间的养老保险政策差别

我国机关事业单位从2014年10月起实行全国统一的养老保险制度，虽然缴费比例与企业职工养老保险一样，但机关事业单位养老保险要求强制缴纳职业年金，而企业职工养老保险中的企业年金则受单位经营状况与赢利水平限制，不具有强制性。

2.1.2城镇职工和城乡居民之间养老政策模式不同

城乡居民养老保险采取了“统帐结合”的模式，统筹基金由各级政府财政补贴，个人账户基金来源由个人缴费、集体补助和政府补贴组成，但与城镇职工基本养老保险难以对接。一是城乡居民养老保险象征社会统筹部分的基础养老金没有真实资金存在，也不是参保者贡献与权益的记录，只是城乡居民在领取待遇时国家给予统一补助的一个项目名称。二是基础养老金是定额发放，个人账户也是分档次定额缴费，而不是按一个基数的一定比例缴费和发放，这与城镇职工基本养老保险的缴费与发放的计算标准无法对接。

2.2各地养老政策形成壁垒

2.2.1各地对视同缴费年限相关规定存在差异

视同缴费年限是指各地在建立养老保险个人账户之前，按国家规定可以计算的连续工龄年限。由于各地制度建立时间不一致，当参保者异地就业时，就会遭遇视同缴费的“年限损失”，最终影响待遇水平，损害个人利益。

2.2.2各地在政策参数、资格条件方面的规定有别

这些政策参数包括单位缴费基数、缴费比例等方面，资格条件包括社会保险的参保年龄、户籍等参保条件，各统筹地区在这些方面都执行各自制定的标准，在人员跨统筹地区调动时，如何顺畅衔接成为比较突出的问题，进而影响人才流动。

3.养老保险制度“碎片化”的危害

3.1公平性缺失，影响社会稳定

养老保险制度作为一项基本社会保障制度，本应体现其公平正义、资源共享的核心价值。然而现实中，我国社会各群体之间受地域、身份、行业等不同的影响，其参保类型也各有不同。近年来，养老保险待遇差别不仅没有缩小，反而呈逐年扩大的趋势。企业退休职工的养老金已连续提高13次，至今每月人均2492元，而城乡居民养老保险的基本养老金月均只有117元。事业单位退休人员的月均养老保险金是企业退休人员的1.8倍，而机关退休人员则是其2.1倍。这种由于制度设计缺陷而导致的各群体之间养老金差距悬殊的现象，不仅容易增加弱势群体的挫折感和愤懑感，引发诸多社会矛盾，而且“碎片化”的制度格局一旦长期持续，其所体现出来的利益格局和惯性效能，必然会引发社会动荡。

3.2多种政策并存引发养老待遇攀比上涨之风

由于多种养老保险政策并存，机关事业单位养老金又高出企业职工养老金几倍，一直备受社会诟病。因此，中央连续13年调整企业职工基本养老保险待遇水平，虽然从2012年开始，GDP增速有所放缓（当年的GDP为7.7%， 2015年GDP增速首次跌破7%为6.9%），但是在2012至2015年的4年间，基本养老金依然保持了10%的增幅。在调整企业职工基本养老保险待遇水平的同时，人们又把目光聚焦于待遇悬殊的城乡养老待遇，有些经济发达地区地方财政已经在中央规定发放的基础养老金的基础上提高了补贴标准。有些学者就预言养老待遇的攀比上涨会不会演变成新一轮类似于地方经济竞争的地方社会福利竞争，引发新的不公平。

4.消除养老保险制度“碎片化”的对策

我国原有的养老保险制度“碎片化”呈现出大碎片套小碎片的态势，企业职工基本养老保险、机关事业试点期间的养老保险制度、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险等养老保险制度，根据参保主体的不同，有着各自的管理机构、制度模式和待遇水平，制度与制度之间形成壁垒，难以协调，这些即为制度中的大碎片。各制度参保对象有交叉重叠现象，造成重复参保、待遇不公和资源浪费，形成政策小碎片。2014年2月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这是整合我国养老保险制度“碎片化”举措中的一个重大突破。2015年1月，随着《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的正式颁布，存在了数十年的养老金双轨制被废止，这在养老保险制度改革史上具有标志性意义。

4.1加强政策制定上的统一性

这一举措是对养老保险制度“碎片化”多等级结构的有效回应。希克斯在整体性治理理论中认为政策体制的“碎片化”是导致政策内容碎片化和利益部门化的根本原因。长期以“分散立法逐级细化打补丁”的形式制定养老保障政策，中央决策统一性弱化、政策制定部门多级分散等特点直接导致了政策目标的分散，引起了政策内容的“碎片化”。因此首先要转变中央决策对于养老保险制度制定过程重要性的认知，构建一个打破传统组织边界，将整个社会治理机构整合并以功能主义为核心的法律法规。另外，国家以最高立法形式保障其各项制度的合理运行，在全国范围内最大程度建立科学统一的养老保险制度，以突破行政区划、各自为政的困境。

4.2完善社会保障预算制度

当前养老金的支出数额越来越大，而现有的财政转移支付制度不能有效地实现地区间的财政均等化，所以，设计具有整合性的养老保险预算治理体系非常必要。首先，可建立一个横跨各养老服务部门的预算管理委员会，主要负责统筹规划养老保险预算的编制和执行，以及对参与方进行利益协调。其次，组织之间及组织与个人之间的相互信任是整体性预算治理得以执行下去的关键。最后，建立能够评估各参与方价值的预算指标体系，该指标不仅包括传统的货币化财务指标，而且包括能够反映养老保险服务对象满意度、参保人保持率及获得率等的非财务指标。将财务指标和非财务指标这两者同时纳入预算评估体系，不仅能够更准确地反映各参与方价值，提高预算结果的准确性，而且能够实现公共资源科学、合理的有效配置。

5.结束语

从整体性治理视域来审视社会养老保险的“碎片化”问题，能使我们系统全面的认识“碎片化”问题的本质，从根本上消除日益扩大的制度性不公平。

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