治理“城市病”要改“堵”为“疏”

青连斌

【摘要】“城市病”是城市化过程中不可避免的社会现象，要根治其中的无证无照经营问题，不能实行“一刀切”，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，作出合理区分，实行人性化管理。

【关键词】城市管理 创新 人性化 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

国务院发布的《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》），已于2017年10月1日起施行。与此同时，国务院于2003年1月制定并实行的《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）退出历史舞台。《办法》按照推进“放管服”改革的要求，限定无证无照经营的查处范围，做到“该管的管住，该放的放开”，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。

“城市病”的产生要求加强城市管理

从18世纪工业革命以来，社区发展中出现了城市化趋势。城市化是城市文明在整个社会生活中的扩张，也是一个社会现代化的变迁过程。城市化过程包括三个相互作用的方面：第一，人口向城市社区集中，农业人口向非农业人口转变，城镇人口占总人口的比重不断增大；第二，产业结构从农业型向工业型转变；第三，社会生活向城市型转变，血缘和亲缘关系削弱，业缘关系不断强化。这三方面作用的结果是城市数量增加、城市人口和用地规模不断扩大。

城市化在提高经济效益、推动社会现代化的同时，也带来了一些社会问题，加剧了原本存在的城乡二元结构矛盾。在城市化过程中或实现城市化以后出现的社会、经济、心理、环境和社会结构等方面的问题，社会学者把它们统称为“城市病”。

“城市病”是城市化过程中不可避免的社会现象，也是城市发展中出现的问题，是“发展病”，发展中的问题必须靠发展来解决。要加强城市发展的科学规划和合理布局，尽可能预防城市交通拥堵、资源紧张、环境恶化等“城市病”；要加强城市基础设施建设、推进基本公共服务均等化，以缓解城市“公共品”供给不足和分配不公问题；要加强城市社区建设，发挥城市社区居民自治组织以及社区其他社会组织等在治理“城市病”中的积极作用；要着力打破城乡和城市内部双重“二元结构”，为治理“城市病”创造更好的社会环境条件；还要加强城市治理的法律法规和制度建设，为治理“城市病”提供科学有效和规范的法律法规和政策遵循。

“牛皮癣”和无证无照经营是我国城市的两大“顽症”

在我国快速的城市化进程中，不仅西方发达国家曾经出现的“城市病”在我国出现了，一些发展中国家正在经历的“城市病”也在我们国家出现了，在其他国家是历时态的问题，在我们国家现阶段则呈现为共时态的问题。也就是说，在其他国家，尤其是发达国家不同发展阶段面临的“城市病”，在我们国家却往往是同时出现的，因而我们面对的问题更为严峻，解决这些问题的难度更大。

在众多的“城市病”中，有两个是长期困扰我国城市管理者和城市居民的老大难问题，且至今没有完全解决，一是“牛皮癣”问题，二是无证无照经营问题。

城市“牛皮癣”是人们形容城市车站、街道等公共场所非法张贴或涂写的小广告。城市“牛皮癣”中，有些是发布诸如房屋租赁、家政服务等信息，但更多的小广告则是如办证刻章等虚假、欺骗类的信息，这类小广告广泛张贴于城中村、小街小巷等各类流动人口比较集中居住和出入的区域，也是具有社会危害性的一类小广告。多年来，治理小广告这一城市“牛皮癣”顽症，一直是城市管理部门尤其是城市环卫部门十分头痛的事情。小广告难以祛除，费了很大功夫刚刚清理掉，马上就会翻新，就像难以根治的牛皮癣病症一样反反复复，得不到根治。

而无证无照经营问题，是困扰我国城市管理者的另一个难题。实际上，在自然经济时代，那些肩挑蔬菜、水果、日用杂货的小商小贩游走大街小巷，在满足市民需求的同时，也构成了城市一道亮丽的风景。“卖糖葫芦”“磨剪刀”“修鞋补衣服”之类的叫卖声，至今也是许多年长的人们儿时的记忆。在自然经济条件下，这些走街串巷的小商小贩的经营活动，是无需“证”和“照”的。随着城市化的快速推进和市场经济的发展，一方面要方便市民生活，保障市民日常生活的需要，另一方面也要维护城市的市场秩序和环境卫生，因而必须对小商小贩的经营活动进行适当规范。在我国，最主要的规范手段就是“照”和“证”，即工商行政管理部门依据国家法律法规和政策颁发营业执照，国家相关行政部门依据国家法律法规和政策颁发许可证或者其他批准文件。

我国之前实行的《取缔办法》，是国务院2003年1月发布的。《取缔办法》针对的是当时无证无照经营活动突出的“五小”问题，但在实际执行中出现了执法扩大化问题，把涉及市民日常生活的小商小贩经营活动等，一概纳入到无照经营取缔范围，对其采取“一刀切”取缔的简单化执法，显然是不适当的。无证无照经营的小商小贩因为其社会影响并不大，事实上还存在满足市民日常生活需求的积极一面，因而执法者平时也可能“睁一只眼闭一只眼”、不管不问。种种现象表明，原有的《取缔办法》已经不能适应经济社会发展的需要。所以，要充分巩固改革成果，构建良好的市场秩序，进一步激发市场活力，就必须修改完善《取缔办法》，调整相关政策规定。

改“堵”为“疏”的城市管理创新

2017年10月1日起施行的《无证无照经营查处办法》最突出的亮点是对无证无照经营行为作出合理的区分，明确地界定某些不受查处的无证无照经营行为，彰显了我国城市治理从机械式的封堵、管制，向人性化的疏导、服务转变，也体现了政府部门监管思维和监管方式的创新。相对于原来的《取缔办法》，《无证无照经营查处办法》有几个突出的亮点。

一是进一步放宽不属于无证无照的经营活动范围。同《取缔办法》相比，除了“销售农副产品”之外，又多了“日常生活用品”和“便民劳务活动”。实际上，对城镇居民来讲，方便购买农副产品，特别是方便买到新鲜的蔬菜很重要，但能够方便买到日常生活用品、能够方便地接受所需要的便民服务也很重要，都是日常生活不可或缺的需求。放宽不属于无证无照的经营活动范围之后，那些从事相关经营活动的小商小贩，也可以拥有一个合法的身份，不必再提心吊胆，甚至被城管追得东奔西跑了。这样的“放宽”，无疑更人性化，更科学合理，也更符合经济社会发展的实际情况。

二是避免一概取缔的简单化执法。《办法》强调督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法。相关行政部门应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对符合办理证照法定条件，且经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。对法律、行政法规对于处罚没有明确规定的无照经营行为，鉴于其社会危害性不大，《办法》适当减轻经营者的法律责任，不再没收其工具，并降低了罚款数额。这样的规定，取代了以往不加区分、一概取缔的简单化做法，对小商小贩有了更多的宽容，该管的管住，能放的放宽，能宽容的宽容一些，该扶持的扶持一把。这既鼓励了创业创新，又关爱了民生，彰显了政策的民生关怀。

三是明确部门权限、厘清监管职责。《办法》明确规定：“对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。”明确工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限、厘清职责，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。

四是加强协同监管。《办法》在落实查处无证无照经营、推进政府协同监管服务方面，提出三项重要措施：信息共享、情况通报、信用公示。加强信息共享，密切协同配合；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，要及時通报有关部门；查处部门将无证无照经营记入信用记录，并依法公示相关信息。

（作者为中共中央党校科社部教授）

【参考文献】

①《无证无照经营查处办法》，新华网，2017年8月23日。

责编/贾娜 美编/于珊endprint