浅谈PPP 模式在农村基础设施建设中的运用

张月+李静+陈媛

摘要：完善农村基础设施建设是各级政府的面对的主要问题，但是巨大的资金缺口是阻碍农村基础设施建设步伐的首要问题。本文主要内容是PPP模式在农村基础设施建设存在的问题及对策，以推动PPP模式在农村基础设施建设的应用进程。

Abstract： To improve the rural infrastructure construction is the main problem faced by all levels of government， but the huge funding gap is the primary problem hindering the pace of rural infrastructure construction. The main contents of this paper are problems and countermeasures of PPP mode in rural infrastructure construction， so as to promote the application of PPP in the process of the rural infrastructure construction.

关键词：PPP模式；农村基础设施建设；问题；对策

Key words： PPP model；rural infrastructure construction；problems；countermeasures

中圖分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）01-0013-02

0 引言

当前我国正在加快城镇化的步伐，基础设施建设的需求量大幅增加。基础设施建设周期长，规模大，资金的需求量巨大，但由于政府地方债的现象严重，财政实力也十分有限，在当前的严峻形势下，迫切需要一种可行的融资模式来解决融资难的问题。

1 PPP模式的含义和特征

公私伙伴关系模式（PPP），是指政府部门根据市政建设的需要，通过特许经营权的方式与社会盈利机构建立伙伴关系，以达到政府资本与社会资本共同参与城市的基础设施建设中。PPP模式强调双方是伙伴关系，而不是传统的发包模式，即政府是发包方，私营部门是承包方的不对等关系。伙伴式合作强调以下三个特点：

首先，根本目标一致。公私双方是合作的关系，即双方通过一定的约束机制来约束双方的行为和关系。城市的基础设施建设的根本目的是为城市的基本物质生产和居民的基本生活提供一定的设施条件，是城市和居民生产生活的基本保障。其次，利益共享。政府允许私营资本参与到项目建设中，就应该满足私营部门获取收益的目的，允许其收回资本并获取收益。收益分享可分成两方面：其一，项目完成后，政府部门给予私营部门一定的收益，整个项目完成；其二，特许经营权的方式，私营部门获取一定期限的经营权，获取经营利润。最后，风险共担。公私双方共同对项目的整个周期负责，包括对风险的承担。风险共担是与收益共享相对应，获取收益的同时要承担相应的风险。

2 PPP模式在基础设施建设中应用的必要性

2.1 政府财政实力有限 建立健全农村基础设施是城镇化进程的必然要求，资金的主要来源是政府。但是，基础设施投资数额巨大，给政府财政带来巨大的挑战。除此之外，各地方政府地方债的现象也十分严重，很难拿出巨额资金来建设农村基础设施。基础设施建设的建设周期长，这也意味着资金的占用时间长，这也给政府带来巨大的财政资金压力。

2.2 传统外包模式存在弊端 基础设施建设一般都是传统的外包模式，政府将项目直接外包给私人部门，由私人部门负责项目的建设，建设期完将交由政府部门。这种模式的弊端体现在，首先，政府部门将建设期风险全部转移给私营部门，造成私营部门的风险增加。其次，私营部门为了获取利润，偷工减料以降低建设成本，造成城市“豆腐渣”工程。

2.3 农村基础设施建设滞后，不能满足我国城镇化发展和经济发展要求 改革开放以来，我国经济得到迅速发展，我国城镇化的进程不断加快，城市公共事业发展迅速，但是农村的基础设施建设还是薄弱环节。尤其是我国处于“脱贫攻坚”的关键时期，完善农村的基础设施建设对于农村脱贫具有至关重要的意义，促进农村地区的繁荣发展，提高居民的生产生活环境，打通农村与城市的联系，实现城市与农村机遇与繁荣的共享。尤其是我国处于转型升级的关键期，完善农村的基础设施建设对于发展农村第三产业，转变经济发展方式具有深刻的现实意义。

3 PPP模式在农村基础设施建设中存在的问题

3.1 应用范围十分有限 PPP模式在农村基础设施建设中的推广和应用，还处于不成熟的阶段。首先，我国广大的农村地区生产力水平和经济发展水平较低，这是发挥市场机制的最大掣肘，PPP模式组突出的特点就是充分发挥市场机制的作用。其次，一些行政官员和群众对PPP模式的可靠性存在质疑，缺乏对市场化运作的基本理论和知识储备，且对PPP模式存在一定的认识误区，对于引进其他市场主体过于谨慎，所以对PPP的模式参与性和积极性不足。

3.2 应用效果不明显，运作效率低下 我国在农村基础建设过程中，公私双方追求短期利益，过分急于求成。在项目建设的初级阶段，缺乏严谨的可行性评估，例如对于风险的来源问题，风险的补救措施等，缺乏对于这些风险状况的预测和估计，这是造成项目中断或者最后项目落成效果不佳的重要原因。主要体现在以下几方面：对于政府部门来说，政府部门职能缺位。在项目的运行过程中，政府缺乏强有力的监督措施，未能营造出一个良好的运作环境，且相关的法律和政策不健全；对于私人部门来说，趋利性是私营部门的主要特性，这就造成其对农户利益的漠视和侵占现象。

3.3 政府与私营部门界限不清，致使私营部门的积极性和参与性不高 我国在运用PPP模式还处于不成熟的阶段，一些相关的法律法规好而政策支持还处于不健全的阶段，政府之间，政府与私营部门之间缺乏严格的权责界限。未形成统一严格的合同标准和科学合理的权责界定标准，在风险分担方面存在诸多分配不合理现象。私营部门的利益得不到应有的保障权利也得不到合法的保护。在政府部门面前，私营部门处于劣势，无法与公共部门平等直接对话，承受巨大的行政压力。endprint

3.4 政府职能角色不明确，未能充分发挥监督和引导作用 在PPP模式中，政府的职能角色是个社会提供公共服务的行政主体，其次由行政主体的角色转成项目规划者，政策制定者以及社会的监督引导者。但是，从当前PPP模式的建设过程来看，政府没有很好地做到一个监督者的角色，在政策制定和推行方面未发挥必要的引领作用，政府越位和缺位的现象時有发生。

3.5 缺乏相关的专业人员 我国对于PPP模式的研究相对成熟，但是PPP模式在实际的基础设施建设的应用，尤其是农村基础设施建设中的应用还很不成熟，其中一个重要原因是我国对于PPP模式的专业操作人员不足，很多人都是对PPP模式的理论研究，缺乏具体实践。中国农村基础设施薄弱，农村的环境情况相对复杂，因此单纯的理论研究无法满足实际建设的需要，或者理论跟不上实际应用的发展进程。

4 推进PPP模式在农村基础设施建设中应用的对策

4.1 转换政府职能，加强监督和引导 PPP项目属于经济规模和建设规模都比较大的项目，政府的监督作用十分重要，包括项目从招投标到项目的建设以及最后项目的交接和运行整个建设周期的监督，这不仅能保障项目的保质保量的完成，而且保障项目的公开透明，从根本上来说维护每个人的切身利益。私营部门主要追求利益最大，易出现项目的偷工减料现象，损害大众利益，这需要政府的积极引导和有效的监督，以保障项目的有序进行。

4.2 把握政策的灵活性，实施有效的激励模式 政府应根据项目的特点采取一定的激励模式，给予私营部门一定的激励政策。如以下几点：①保障最低收益率。项目经营期间，政府采购一定数量的项目，如水厂电厂等，可保障项目的经营收益。在私营部门出现经营困难时，可适当采取一定的税收优惠政策。②允许准许私营部门在授权范围内对本项目的利益开发或者进行项目拓展，增加经济效益。

4.3 构建科学合理的风险分担结构 PPP项目具有一定的经济规模，必然存在一定的风险，包括金融风险、政策风险、经营风险、资金链风险，构建科学的风险分担结构主要分为政府风险和私营部门风险。根据PPP模式的一个原则：风险共担原则由最有控制力的一方承担相应的风险的原则，政府应该承担政策和法律的风险。私营部门具有最先进的管理经验应承担经营风险和资金链风险。对于市场风险，灵活性比较强，如金融风险，政府和私营部门应共同承担市场风险。

4.4 政府和私营部门应保持根本目标一致，双方权利责任平等 政府做为社会利益的代表，代表大众的利益，所以应转变政府角色，实现向服务型政府转变，以社会利益最大做为最终目标，把社会效益最大放在首位。对于私营部门来说，其盈利目的是不可避免的，但是不能以忽视或者破坏社会集体利益满足自身的盈利目的。与此同时，政府和私营部门作为利益双方，应保持两者的地位和权利平等，私营部门作为项目的承包者要保证项目保质保量的完成，政府作为发包方应保障私营部门的利益不受侵犯。

4.5 投入足够的人力物力对PPP模式进行实地考察研究，实现PPP模式的理论与实际的紧密融合 根据对农村的基本环境进行实地考察研究，在实践的基础上对PPP模式进行调整，弥补PPP理论与农村基础设施建设之间空缺，以理论适应实际情况，避免“削足适履”的现象。除此之外，我国的农村基础设施建设应吸取外国的先进PPP模式理论和经验，同时提高自主创新能力，不断提高农村的生产力水平。

5 总结

尽管PPP模式在我国的应用得到广泛的推广，但是我国对于PPP模式的应用还处于初级阶段，还存在一些问题，因此政府和相关单位应该加大对PPP模式的应用研究，使PPP模式能与我国的农村发展现状紧密融合，推动农村经济发展，提高农村生活环境水平。

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