从“深圳新政”看大城市国有土地改革方向

李宇嘉

一、背景：从“深圳新政”看供地改革

近期，深圳发布《关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》（下称《意见稿》）。在大城市土地“减量供应”，而人口大规模涌入、公共服务亟待“补欠账”明显增加空间需求，同时产业升级和创业创新下，用地需求也发生结构性变化等综合背景下，该《意见稿》意在推进高度城市化框架下的土地供给侧结构性改革，完善多层次土地供应制度，提高城市土地节约集约利用，回归全民所有的公共属性。

具体来说，就是继续深入推进土地有偿使用制度改革，构建行政划拨和有偿出让“双轨制”“计划+市场”“政府的归政府+市场的归市场”的土地供应新体制。未来，城市国有土地供应，首先要满足居民（包括非户籍等新市民）住房需求，以及基于居住带来的生活服务需求。同时，对于大型基础设施，比如道路交通、市政工程等，要优先给予土地供应；探索针对新兴产业灵活需求的供地模式，如中期租赁和长期租赁；针对盘活闲置土地，启动作价出资入股、临时使用等。

《意见稿》中，恢复1988年取消的“土地划拨制度”备受关注。划拨与出让并行（以有偿出让为主），这是我国现行的用地供应“双轨制”。前者针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府将土地无偿划给特定用地主体的供地模式；后者则针对非公益性、盈利性用地需求，以市场化方式将土地有偿出让给用地主体。由此，划拨与出让是两种相反的供地模式，前者是行政无偿配置，产权归政府，不可抵押或转让，公益或非盈利性用途终结，政府可无偿收回；后者则是市场化有偿出让，产权归用地主体，可抵押或转让，政府不可无偿收回。

1978年土地有偿使用改革前的计划时期，划拨是唯一的供地模式。之后，从深圳、厦门开始，有偿出让代替行政划拨，成为供地（特别是经营性供地）的主要模式。可以说，有偿出让代替行政划拨，无论对提高土地利用效率，减少圈地占地，还是赋予土地融资功能，或形成和完善要素市场，显化土地资产属性，抑或为高速推进的城市化和经济增长提供空间支撑，都具有制度革新的重大意义。最先突破行政划拨这一计划经济产物，推进土地市场化配置，敲响中国土地有偿出让“第一锤”的深圳，在1988年率先取消划拨，启动出让这一市场化供地模式。

二、“协议免地价”：深圳特色的公共用地制度

土地行政划拨，具有极强的计划经济色彩。从过去实践来看，划拨模式下，土地供应太多、粗放供应、无效供应并存。正是基于此，具有改革突破精神的深圳率先在全国开启了土地市场化改革。中共国土资源部党组在最新一期《求是》杂志上發文称，大力推进土地节约集约利用，落实最严格的节约用地制度，实施建设用地总量和强度双控行动。而且，国土部副部长王广华在今年8月底召开的全国土地利用工作会议上表示，要大力实施节约集约用地，以盘活利用“批而未供土地、闲置土地、城镇低效用地”为主攻方向，推动节约集约用地向纵深发展。

那么，在国家全面盘活闲置土地，继续深化土地要素市场化改革的大背景下，一向具有市场化改革精神的深圳，缘何恢复划拨这一计划色彩浓重的供地模式，这还要从深圳用地模式说起。改革之初，国家赋予深圳特区立法权，探索市场在提高要素配置效率中的作用，自主决定供地模式。由此，深圳率先建立土地出让制度。起初，深圳供地以协议出让为主，2004年“8·31”大限后，国家规定，从2014年8月31日以后，所有的经营性用地要一律以“招拍挂”的方式出让。由此，政府与用地主体“一对一”的协议出让开始退出，深圳经营性用地也全部启动“招拍挂”。

同时，国家也明确，公益性或非盈利性用地，可以在限定的范围内，继续采取行政划拨的模式，构建“政府+市场”的供地“双轨制”。但是，考虑到自身土地资源稀缺，为了探索多元化的土地供应模式，特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式，探索PPP、非盈利性项目自主融资，激发用地主体挖掘土地价值，对于公益性或非盈利性用地，在全国公益性、非盈利性用地采取行政划拨的统一框架之外，深圳采取了“协议免地价”出让的创新供地模式。起初设想，在这种模式下，不仅公益性或非盈利用地的需求得到了满足，而且土地的价值开始显化，特别是土地的融资功能得到体现，公共服务投融资需求得到平衡，这将提高公共服务供给效率。

三、深圳“高效供地”的功过是非

特区成立近40年，深圳实际管理人口翻了20多倍，从1987年的不到100万，增长到目前的2100万左右，而人均GDP更是翻了150倍。市场化导向的公共供地模式，实现了高效和大规模供地，不仅迎合了人口暴增后带来的公共服务“落地”需求、融资需求。而且，深圳也以高效的供地，实现了道路交通、市政管网、科教文卫等基础设施供给和投融资，支撑企业引入、产业布局、园区建设。迄今为止，无论是城市管理、城市规划，或是生活服务、基础设施，深圳都是全国最好的城市之一。但是，特区成立以来，年均约30平方公里的供地，让深圳这个面积最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的开发强度警戒线，被迫开启存量盘活。

市场化导向的公共供地，在公共服务、基础设施供给上的效率比较高，也直接降低了企业和产业成本，促成了政府扶持下的产业转型。近年来，深圳产业转型在国内是最快的，引以为豪的互联网、资本市场、智能科技、创意文化、高新技术等，源源不断地吸引各地人才和人口大规模流入。近几年，深圳年均常住和户籍人口增幅在40万-60万，户籍人口将由“十二五”末的350万增长到“十三五”末的550万。但是，市场化导向、挖掘土地价值的供地模式，直接导致高房价。不过，从全球看，高成本、高房价是创新大敌。近年来，美国旧金山“硅谷”房价高涨，这已经引起科技企业大规模外迁，如南加州洛杉矶“硅滩”、德州奥斯丁“硅山”已成为创新高地。

近10年来，深圳房价上涨了10倍左右。房价是基础成本，房价一涨，用工、房租、生活消费等成本都要上涨。因此，近年来深圳在吸引人才、留住产业上，已面临巨大挑战。同时，基于低成本、低房价优势，杭州、成都等“新一线”、二线城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争，而互联网、智能科技等深圳主打产业，过去一直处于创新“高发期”，但近期似乎进入了“瓶颈期”，成本重回竞争主导。目前看，如果成本降不下来，深圳科技企业外迁是必然趋势，华为、富士康搬迁仅仅是开始。因为，新兴产业是智力和科技密集型产业，对一个城市原有产业基础依赖度较小。只要成本低，有人才集聚，就能够生产。endprint

四、“协议免地价”存在的问题

目前，新型城镇化进入“下半年场”，即从过去的让低成本外来人口进城，吸收人口红利助推工业化和城市建设，转到外来人口“本地化”和公共服务“均等化”，后者也成为未来国家和各地最重要的公共政策。由此，对于各大城市来说，吸引人才和人口流入的杀手锏，也将从过去的“优质产业”转到“优质服务”。对于户籍和非户籍人口“倒挂”（户籍人口400万、非户籍人口1600万）的深圳来说，能否增厚公共服务，将是深圳能否继续吸引人才，孔雀继续“东南飞”，保持城市竞争力的关键。“协议免地价”的公共服务供地模式下，一对一谈判、集体会审拍板，公共服务供给灵活高效。但是，协议用地归用地主体所有，政府收回难度很大。

同时，协议出让下用地手续千差万别，有的过了“批地会”或确定规划图便生效，但后续批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作它用、分割销售等现象难以避免，有的还通过“补地价”变成了商品房。近年来，深圳房价暴涨，在巨大的溢价红利诱惑下，很多过去出让的协议免地价用地，想通过“补地价”转作商品房开发。由于“协议出让”是政府和用地主体“一对一”的商定过程，信息不对称问题很严重，导致协议用地“房地产化”，这背离了协议出让用地公益性、非盈利性的本源。由此，协议用地无法像划拨一样，可以由政府收回，而程序瑕疵也造成盘活阻力重重。

2014年，国土部官员曾撰文称，我国城镇工矿建设用地中，低效用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%；农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。该官员称，生产、生活、生态用地结构失衡，工业用地比例偏高。工业用地低效利用，容积率平均仅为0.3-0.6。目前，各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在，部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。因此，未来供地将更多地依赖盘活存量，特别是那些闲置低效用地。对于深圳来说，由于“协议免地价”存在的瑕疵，很多用地成为闲置低效，违反用途管制的供地。

深圳引以为豪的新兴产业，其吸引人才和人口的竞争力正在下降，未来必须要靠公共服务。显然，近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等，事实上就在于增加和完善公共服务。当然，近40年来，深圳过分重视经济增长，现在要补公共服务的欠账。但是，深圳没有新增土地了，近几年推高房价、拆除低成本租赁住房（城中村）以提供空间的模式也维持不下去了。因此，强调政府所有权，确保可持续供应的行政划拨供地恢复在情理之中。

五、“深圳新政”折射城市供地新模式

此次深圳“土地新政”，连同此前棚改新政（棚改新增空间全部建设人才住房）、租赁新政（按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜），彰显了我国未来土地制度变革的方向，即国有土地严格的“双轨制”，即基于全民所有的属性。首先，通过行政划拨供地，满足公共服务需求，其他用地全部通過“招拍挂”出让，出让金反哺公共服务。其次，过去过分重视土地拉动经济增长、固定资产投资、上下游等，但在公共服务供地偏少且存在严重的“欠账”，未来供地将向这方面倾斜。再次，很多工业项目和园区项目也以公共属性而依赖低成本的土地协议出让。而且，协议出让模式下，变相“房地产化”的问题很严重。因此，除了部分存量盘活外、混合用地，协议出让将彻底退出，或者回归到占比很低的辅助地位。未来，土地供应制度将回到“双轨制”，即以行政划拨满足公共服务需求，以市场化出让满足经营性用地需求。而且，未来国有用地经济功能、融资功能将淡化，社会功能、服务功能将会显化。同时，房地产增量时代结束，城市物理形态的建设进程趋于结束，基于完善公共服务的城市运营开启，供地也将会向此倾斜，比如近期各地都强调增加租赁住房供应、租售同权等。只有这样，才能将人口留在城市，现有物业才不至于酝酿成泡沫。

李求军/责任编辑endprint