论检察制度发展的“东亚模式”

万毅

内容摘要：日本、韩国的检察制度基本是以法、德等欧洲大陆法系国家的检察制度为蓝本构建的。但是，法、德等欧陆国家与地处于儒家文化圈的日本、韩国，在经济、社会尤其是文化传统上毕竟存在着较大的不同，这种国情或区情上的差异，使得日本、韩国检察制度的发展逐渐呈现出自身的某些特色，形成了检察制度发展的“东亚模式”，并具体体现为：强化检察官的侦查权；发展“多检种联合作战”模式；塑造检察官独任制官厅地位。我国与日本地理上相邻、文化上相近。虽然两国在政治、经济体制上有重大差别，但并不影响我们在具体司法制度的设计上向日本学习、借鉴。我国当前正在全面推进司法体制改革，检察体制改革是其中的重要环节，如何构建一个既符合国情，又契合检察制度发展规律、具有一定前瞻性的检察制度，是司法体制改革取得成功的关键。在这一大背景下，以日本检察制度为代表的东亚模式，从其产生、发展的经验过程到具体的制度设计，对于我国当前正在进行的检察制度改革，都极具启发意义和借鉴价值。

关键词：东亚检察模式 检察改革 法律监督 独任制 检察官助理

我国的检察改革正处于十字路口，到底是向左转还是向右转，可能会决定今后数十年甚至上百年中国检察制度发展的基本走向，因而不能不慎重。问题是，敢问路在何方？中国的检察改革，固然是自身经验和教训的总结，但同时亦必须抱持开放的心态、海纳百川，积极学习、借鉴其他法治先进国家和地区建设、发展检察制度的经验。然而，不同的国家和地区对于检察官角色可能会有不同的期待和需求，因而可能产生不同的检察制度模式。那么，我国具体应该学习、借鉴哪一种模式呢？这恰恰是一个在理论界和实务界都争议迭起的问题。历史上我们曾经以前苏联的检察制度为蓝本构建了自己的检察制度，至今，我们的检察制度仍然烙有前苏联检察制度的深刻印记。但是，历史研究表明，前苏联的检察制度亦非凭空产生，而是在借鉴法国、德国检察制度的基础上成型的。因而，我们的检察制度实际上又带有法、德等大陆法系国家检察制度的部分特征。〔1 〕近年来，随着英美法律制度和文化的输入，英美法系国家（主要是美国）的检察制度和理念也借由理论界的译介而对我国的检察制度发展产生了一定的影响。〔2 〕可以说，我国检察制度的改革、发展充分吸收了世界各国检察制度发展的合理因素，这固然是确保我国检察制度科学、长远发展所必须。然而，在笔者看来，我国现行的检察改革和检察理论研究在知识论层面仍然存在着一块比较明显的短板，即对于日本、韩国等东亚国家的检察制度改革、发展的最新情况，缺乏深入的研究和必要的关注，从而使得我国的检察理论研究和检察制度改革对于当今检察制度发展的新趋势、新动向缺乏准确的定位与把握，部分观点略显陈旧且固步自封，部分制度改革方案的出台略显仓促、论证不足。正基于此，笔者拟对日本、韩国所代表的所谓检察制度发展的“东亚模式”展开初步分析，藉此总结当今检察制度发展的新趋势、新动向，厘清我国检察理论研究中的诸多认识误区，希望对我国当前正在进行的检察改革能有所启发、助益。

一、什么是检察制度发展的“东亚模式”

众所周知，现代检察制度始自法国之创制，后随拿破仑战争传播至德国等欧洲大陆法国家。19世纪中叶，日本在明治维新后开始借鉴、移植欧陆国家的检察制度，先是以法国为样本建立了检察制度，后又“以德（国）为师”，实现了检察制度的转型，并由此奠定了日本检察制度的基本架构。〔3 〕日本的检察制度对近邻韩国的检察制度产生了深远的影响，后者的检察制度基本是以前者的检察制度为蓝本构建的。正是在这个意义上我们说，日本、韩国的检察制度是欧洲大陆法国家检察制度的一个分支。即便如此，由于经济、社会以及文化传统上的差异，日本、韩国检察制度在不断的改革、发展过程中逐渐形成了自己的特色，可谓自成一系，姑且称之为检察制度发展的“东亚模式”。〔4 〕

（一）检察官侦查权的实质化

法、德等欧陆法国家的检察官制度，虽然在刑事诉讼法中坚持将检察官定位为侦查权主体，但却一直有名无实。实务中，由于检察机关的人力和技术力量有限，根本无力承担刑事案件的侦查职能，而是由其辅助机构——警察侦查完毕之后，才向检察官移送侦查结果。〔5 〕因此，在欧陆法系国家，检察官往往只是法定的侦查权主体、形式上的侦查权主体，作为辅助机构的警察才是实质上的侦查权主体。

日本的检察制度“以德（国）为师”，其检察官角色沿袭了德国法上检察官作为侦查权法定主体的地位。然而，与德国不同的是，日本检察官并不仅仅只是形式上的侦查权主体，而是实质上的侦查权主体，这主要表现在日本检察体系组建了专门的大型侦查机构——特搜部，由检察官直接侦办重大经济犯罪、公职人员的贪污渎职等犯罪行为。在日本的影响下，韩国检察机关也开始在其各级地检厅中内設了专门的侦查机构——特别搜查部，在大检察厅内设有中央搜查部，专责侦办政府高层官员的贪腐案件。日、韩等国在检察机关内部组建大型、专业化侦查组织和机构，直接行使侦查权，这是法、德等欧陆法系国家检察制度未曾有过的尝试，它使检察官摆脱了在侦查职能上对警察的依赖，成为名副其实的侦查权主体，强化了检察官对侦查程序的监督、控制功能。可以说，这一制度设计及其背后的理念，是对世界检察制度发展的重大贡献。

（二）创设检察事务官、构建“多检种联合作战”模式

在法、德等欧陆法系国家，警察被定位为检察官的辅助机构，职责在于协助检察官行使侦查权，是为“检警一体化”机制。但是，由于组织体制上检察官与警察互不隶属，实务中要真正实现跨机构的指挥、合作，时有不便、困难重重。

日本、韩国的检察制度移植自德国模式，制度上也奉行“检警一体化”机制，以检察官为“将”、以警察为“兵”，由检察官指挥警察侦办刑案，但在实务中“检警解体”、各自为战仍为常态。随着上述国家和地区检察官侦查权的实质化，检察官在办案中的大型侦查作业越来越多，单靠检察官单兵作战已经力有不逮、难以为继。面对检警解体、指挥不便的痼疾，上述国家的检察机关开始抛弃传统的检警一体化协作机制，在检察机关内部创设检察事务官一职，作为检察官的辅助人员。根据日本《检察厅法》第27条的规定，检察事务官，受检察官或其他上级官员之命，掌管检察厅事务，并辅佐检察官或受其指挥进行侦查。在检察官不足时，则由法务大臣指定检察事务官代行处理检察官事务。在韩国，则称之为搜查官。endprint

在检察机关内部增设检察事务官一职，是检察制度发展史上的一大创举。首先，检察事务官是检察机关内部工作人员，系检察官的子弟兵，直接受检察官指挥办案，不存在检警一体化机制下检察官对警察指挥不灵、检警解体的问题，克服了检警一体化机制的弊端，极大地缓解了检察机关人力不足的问题。其次，更重要的是，检察事务官的加入，丰富了检察机关内部的检种，从而形成了一种多检种联合作战模式，提升了检察官的办案能力。检察官以法律为主业，往往缺乏其他行业领域的专业知识，实战中尤其是在侦办财经、电子等领域的案件时容易遭遇专业壁垒。而检察事务官是从财经、电子、建筑等具有特定专业知识背景的人中选任，可以为检察官提供专业知识上的辅助与支撑，形成“交叉火力”，提升办案效率与质量。

（三）明确检察官独任制官厅地位

检察官一角本具有行政与司法双重属性。由于检察官兼具行政属性，机关内部又采上命下从的组织原则，故创设检察官制度的法、德等欧陆法系国家的检察机关一直沿用首长代理制，将检察官视为检察长的代理人，检察官必须以机关首长——检察长的名义行事。对此，德国《法院组织法》第144条明确规定，检察院实行首长代理制，即检察官系检察长之代理人。〔6 〕由于首长代理制过于凸显检察官的行政属性，首长代理制强调机关首长意志的优先性，而检察官的司法属性又要求其保持办案的独立性，实务中两者难免发生冲突。基于此，在德国，逐渐发展出所谓当然代理制理论，即检察官代理检察长行事，是一种法律上的当然代理，无须检察长就此特别授权，亦无需每次均就个案是否有授权对外加以证明。据此，德国司法实务中，检察官仍自行署名履职行权，即使检察官在对外采取职务行为时，违背检察长的意思，其职务行为仍然有效。例如，一位检察官违反上级指示将向第二审法院提出的上诉撤回，或其对由法院所提议的诉讼中止擅自予以同意时，这些诉讼程序上的意思表示均有效，即使这些意思表示有违其义务。〔7 〕德国的当然代理制理论尊重并肯定了检察官的办案独立性，在一定程度上克服了首长代理制的缺陷，但这一理论自身的逻辑自洽性和合理性仍然值得进一步探究。

在这一问题上，日本检察界并未坚持传统的首长代理制，亦未采用德国的当然代理制，而是转采检察官独任制，主张每位检察官皆为一独任制官厅，以自己名义独立行权，并自负其责。在官厅独任制下，检察官的权力并非来源于机关首长之授权，而是法律直接授权，故而，检察官履职行权皆以自己名义而非首长之名义进行，每位检察官皆独立办案、独立定案并自负其责。〔8 〕日本的官厅独任制理论极大地影响到韩国的检察制度设计，后者的刑事诉讼法和法院组织法都直接以检察官为授权对象，从而赋予了检察官独立行权的主体地位。官厅独任制与首长代理制或当然代理制相比较，突出强调了检察官的司法属性及其独立办案主体的地位，检察官由此成为具有自主决定权和代表国家意志的独立主体，这显然更符合检察制度发展的客观规律。

二、为什么会产生“东亚模式”检察制度

东亚检察模式的产生和出现，看似带有一定的偶然性，因为，如果第二次世界大战后盟军坚持原先的设想，日本检察体系就将被肢解而再难维持其高度一体性，而缺乏了组织体制上的高度一体性的支撑，日本检察官的侦查权就很难真正有效地组织和动员起来，特搜部制度就是“海市蜃楼”、“镜花水月”，后继的韩国的中央搜查部等制度也就是无源之水。但是，若将重大历史事件的发生仅仅归结为某种偶然性因素的作用，往往只触及问题的表象，略显浅薄。笔者认为，东亚检察制度模式的产生，是检察制度发展的内在需求的反映，是东亚国家和地区特殊政治文化因素作用的必然结果。

（一）内因：检察制度改革、发展的客观规律

检察官制度自其创生之日起即一直处于不断改革、发展和完善之中，且至今仍未定型。因此，检察官历来被称作“一个尚未完成的机关”。客观地讲，在世界各国检察制度不断改革、发展和完善的背后，映射出某些共通性特征或者说一定的趋同性。例如，不论是大陆法系国家，还是英美法系国家，都越来越强调检察官的客观公正义务。这表明，检察制度的改革、发展存在着某种具有普适性的内在规律；但另一方面，我们也应当看到，各国改革、发展本国的检察制度，并不是完全照搬照抄他国经验，而是在学习、借鉴他国经验的基础上坚持“以我为主、为我所用”的法律移植原则，有所取舍、有所创新，这同样构成了当代检察制度改革、发展的客观规律之一。

以德国为例，德国于19世纪中叶创设检察制度之际，大量借鉴了法国的檢察制度，但德国并未完全照搬法国的检察制度，而是在学习、借鉴法国检察制度的基础上，根据本国的具体国情对检察官的角色定位和职能配置进行了革命性创新。最典型的例证就是，德国当时处于警察国向法治国转型的过渡时期，其引入检察官制度的基本目的之一就是希望通过检察官制度来构建守护法治国、防止警察国家梦魇的重现。因而，德国一改法国检察官偏重于监督、制约审判权的理念，而将检察官定位为侦查权的法定主体，并建立起检警一体化机制，实现了检察官掌控侦查、控制警察的目的。客观地说，这一改革是对世界检察制度发展的重大贡献，检察官由此成为刑事诉讼的枢纽，以“法治国守护人”的身份践行“国家权力之双重控制”功能。

日本法制改革之初创设检察制度，首先借鉴、学习的是法国的检察制度，但旋即发现法国的检察制度并不适合本国之所需，遂转向德国，“以德为师”。第二次世界大战后，战胜国盟军本来试图按照美国的检察制度模式对日本检察制度进行全面的重构，即，由警察行使侦查权，而检察官仅负责法庭公诉活动。但是，由于日本当时国内贪腐盛行、大案频发，而日本的检察体系通过“昭和电工”案等一系列大案要案的侦查，展现出了自身坚韧、强大的实力，折服了盟军领导，最终决定保留日本的检察制度。不仅如此，日本检察体系还借助这一机会，顺应本国“查缉黑金”、“反贪肃贪”的社会需求，着手加强检察官的侦查权，并以东京特搜部的组建为契机，使检察官成为名副其实的侦查主体，从而走出了一条与德国完全不同的检察制度发展之路。endprint

由上述分析可见，检察制度的“变”与“不变”，都是检察制度改革、发展的常态。所谓“不变”，是指检察制度的改革、发展必须遵循检察制度发展的普适性原理；所谓“变”，指的是检察官作为一个尚未完成的机关，本身存在着多元化和差异化发展的空间和可能。因此，检察制度改革不能照搬照抄他国经验，而必须在学习、借鉴他国经验的基础上有所取舍、有所创新。基于此，笔者认为，“东亚检察模式”之所以产生，正是上述规律共同作用的结果。因为，一方面“东亚检察模式”的发展与形成并未脱离大陆法系国家检察制度发展的基本逻辑与经验，并未背离大陆法系国家检察官角色的基本定位，相反，“东亚检察模式”完全是在大陆法系国家检察制度的基本框架内发展和形成的，在“东亚检察模式”下，检察官仍然是法治国的守护人，仍然通过国家权力之双重控制功能，既保护公民免于法官之擅断，又保护其免受警察之恣意；〔9 〕另一方面，“东亚检察模式”又是对大陆法系国家检察制度的重大发展，它强化了检察官的侦查职权，使检察官成为真正意义上的侦查主体，填补了检察官在职权行使上的弱项与短板，更丰富了检察机关内部的兵种和战术，提升了检察官的侦查办案能力，并通过“官厅独任说”的引入，厘清了检察官职权的来源，校正了检察首长与检察官之间的权责关系，使检察官成为法律直接授权的对象，并由此成为了真正意义上独立定案、独自负责的办案主体，伸张了检察官的司法官属性和独立地位，塑造了一种全新的检察体制和检察文化。〔10 〕可以说，在“东亚模式”下，检察制度的发展走上了一条全新的大道，在这条道路上，检察官以更加独立、自主和自信的姿态盎然前行。

（二）外因：查缉黑金、反贪肃贪的现实需要

前已述及，“东亚模式”检察制度具有三大特征和表现，其中的核心和基础是检察官侦查权的强化，其他两大特征皆由此点而派生。众所周知，日本、韩国等国，历来秉承德国检察制度的基本构造和设想，将检察官塑造为侦查权的法定主体，因而，在形式上检察官享有所有刑事案件的侦查权。但这里所谓的检察官侦查权的强化，并不是泛指检察官一般侦查权的强化，因为日本东京特搜部、韩国中央特搜部都不是一般意义上的侦查机关，而是惩治重大贪腐犯罪和经济犯罪的专门侦查机关，因此，这里的强化检察官侦查权，所指的其实是检察官针对重大贪腐犯罪的直接侦查权的强化。

深入分析，日本、韩国等东亚国家和地区检察机关之所以强化其对重大贪腐犯罪的直接侦查权，主要是因为东亚国家和地区一度都存在着比较严重的政治腐败问题，尤其是深为世人所诟病的“黑金政治”，对社会危害甚巨且至今仍未根绝。所谓“黑金政治”，是一种政治现象，指某些社会经济势力与政客相互勾结，共同盗取国家与社会公众财富，有钱人藉着政治权力牟取非法利益，政治人物藉“权”捞钱，黑白合流，利益共生互享。〔11 〕以日本为例，第二次世界大战后，日本逐渐形成政界、财界和官僚“利益铁三角”，控制了日本社会的经济命脉，与此同时，“黑金政治”也像阴魂一样在日本政坛挥之不去，历史上多次引发政坛丑闻，并牵连多位首相黯然下台。与此同时，韩国也存在着较为严重的黑金政治现象，腐败频发、积弊丛生。由于在“黑金政治”的腐蚀下，官商勾结宰制经济、社会腐败成风，严重侵蚀人民利益，因而，人民对于“黑金政治”深恶痛绝，要求惩治贪污、清廉社会的呼声一直高涨。而在日本、韩国的司法体制下，检察官是侦查权的法定主体，负责侦查、纠举犯罪，因而人民把查缉黑金、反贪肃贪的希望寄托在检察官身上，期望检察官能不负人民所托，手擎反腐巨剑，斩尽贪官污吏。因此，可以说，正是日本、韩国以及我国台湾地区“黑金政治”的泛滥以及人民反贪肃贪的愿望，支撑起检察机关强化侦查职能的一系列改革，进而引发检察机关内部观念、兵种、战术等方面的连锁式变化，并最终催生出所谓的“东亚检察模式”。

上述经验和逻辑可以通过观察日本特搜部制度的兴起和发展过程获得印证。第二次世界大战后的日本失去了占其原来国土总面积45%的海外领地和殖民地，国民经济大幅下滑，但当时的日本政府完全采取放任自由的经济政策，不但未能有效恰当地分配大量的军需物品和国家财产以供危难中的民众维持基本生活和战后重建，反而不负责任地处理这些物资，甚至官商勾结隐匿部分重要物资投入黑市牟取暴利。例如，1945年日本刚刚战败，正处于最困难的时期，当时的日本国民经济几近崩溃、人民食不果腹，但日本的军部和财阀却隐匿了价值1000亿日元的军需物品，转化为黑市物资，秘密、疯狂地抛售获利。消息传出，舆论一片哗然，人民强烈要求惩治这种隐匿物资的行为。正是在人民的上述愿望支持下，日本检察机关于1947年在东京地检厅组建了专职打击物资隐匿案件的侦查部队——“搜查部”，此即东京特搜部的前身。由于搜查部的工作卓有成效，深得人民信任，故于1949年更名为“特别搜查部”。其时日本已经进入战后重建时期，各种公共工程量浩大，引起部分政客觊觎，各种贿赂贪污案频发，因此，特别搜查部管辖的案件范围，也扩张至各种经济犯罪和贪污贿赂犯罪。此后，日本检察体系陸续在大阪、名古屋地检厅设立了两个特搜部，从而形成了打击贪腐犯罪的“侦查铁三角”，闻名遐迩的日本特搜部制度由此定型。由日本检察体系的特搜部制度的兴起和发展过程，可以看出，所谓“东亚检察模式”之所以得以发展、形成，很大程度上是因为东亚国家和地区独特的政治文化，由于黑金政治腐蚀社会，人民强烈要求反贪肃贪，检察机关为应对这种社会需求，开始发展和组建自己的侦查部队，并不断地通过改革内部的兵种、战术等提升侦查作业的能力，以及通过观念的调整增强检察机关内部的高度一体性和检察官的办案独立性，以抵抗侦办高官贪腐案件所可能遭遇的各种外部干扰。

三、“东亚模式”对我国检察改革有何启示

由前文的分析可以看出，所谓检察制度的“东亚模式”，实际上是以日本检察制度的特色为核心，嗣后陆续为邻近的韩国所借鉴、吸收，并在整体上形成了一个极具共性特征的制度模式，此即所谓“东亚模式”。笔者认为，“东亚模式”的上述产生过程，本身已经表明它是一种具有可复制性的实践经验和制度模式。我国与日本在地理上相邻、文化上相近，同属儒家文化圈，历史上曾经相互学习。虽然两国在政治、经济体制上存在重大差别，但并不影响我们在具体司法制度的设计上向日本学习、借鉴。我国当前正在全面推进法治国家建设和司法体制改革，检察体制改革是我国司法体制改革的重要环节，如何构建一个既符合国情，又契合检察制度的发展规律、具有一定前瞻性的检察制度，是改革取得成功的关键。在这一大背景下，以日本检察制度为代表的“东亚检察模式”，从其产生、发展的经验过程到具体的制度设计，对于我国当前正在进行的检察制度改革，都极具启发意义和借鉴价值。endprint

（一）加强法律监督，重在“功能强化”而非“权力扩张”

检察改革总是在一定的理念和理论指导下进行的，可以说，检察基础理论是引导检察改革走向的指南针和筑基石，有什么样的检察基础理论，就会有什么样的检察改革。纵观近年来我国检察改革的基本走向，有一个比较明显的特征，即强化法律监督的对象和范围，权力扩张趋势明显。我国检察改革的这一走向，实际上与我国检察基础理论研究长期以来所固守的一些传统观点密切相关。

近年来之所以不断强化、扩张法律监督的对象和范围，主要是因为我国检察基础理论研究长期以来坚持将法律监督视为一种“权力”，并将法律监督权直接等同于检察权，认为我国立法赋予检察机关的所有职权诸如批捕权、公诉权、诉讼监督权等都只是法律监督权的下位概念和组成部分。正如该论者所谓：“法律监督权作为国家权力的一部分，由人民检察院专门行使，法律监督是检察机关的专门职责。” 〔12 〕正是受到这种传统理论和观念的影响，我国相关立法一直将法律监督作为检察机关的权力来进行配置，例如，为监督公安机关的立案活动，就赋予检察机关立案监督权；为监督监狱的刑罚执行活动，就赋予检察机关刑罚执行监督权。而在改革过程中针对法律监督刚性不足而提出加强检察机关法律监督的主张，亦被片面地理解为强化检察机关的法律监督权，并在制度面上直接表现为不断扩张检察机关法律监督的对象和范围。

但是，不得不指出的是，传统的法律监督权说在法理上面临着多重困境：一是混淆了检察权的性质和属性。例如，传统法律监督权说坚持认为检察机关行使的职务犯罪侦查权也是法律监督权，理由在于对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉，本身就包含了对违反刑事法律的监督。〔13 〕但问题在于，公安机关同样也依法对一般案件行使侦查权，那么为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举等侦查活动就不是法律监督权呢？同样都是侦查权，仅仅由于行使主体的不同就作出完全不同的定性：由检察机关行使，就是法律监督权，而由公安机关行使，则为一般侦查权，这样的论证方式混淆了侦查权本身的性质和属性，实在难以令人信服。二是容易陷入“谁来监督监督者”的质疑。将法律监督视为一种国家公权力，而公权力本身容易被滥用，此为公理。人们自然会质疑，若行使法律监督权的检察官滥用监督权，又该由谁来进行监督，进而陷入“谁来监督监督者”的循环论证之中。三是法律监督权本身性质模糊、权能不清，立法者在进行权力配置和制度设计时往往无法明确规定监督的手段和程序，从而造成法律监督权的刚性普遍不足，而改革中又片面强化法律监督的对象和范围，进一步加剧了这种立法与实践“两张皮”现象。以2012年《刑事诉讼法》的修正为例，该次修法检察机关的监督性权力得以大幅增列，但问题是，新《刑事诉讼法》实施至今，这些立法上新增的监督性权力在司法实务中的运行状况和效果并不好。面对这一现状，人们不由得担心和质疑，这样的检察改革真的符合国家现实所需以及未来发展的方向吗？

从前文对“东亚检察模式”的发展、变革历程分析可知，日、韩等国同样重视检察官作为“法律守护人”的角色，致力于加强检察官在刑事诉讼中的地位和作用。但在改革的路径选择和方式方法上却与我国思路迥异，这主要表现在：“东亚检察模式”主要是通过强化检察官的现有法定职权（主要是侦查权）来增强和彰显检察官守护法律的职责和使命。换言之，在“东亚检察模式”下，“法律守护”也就是“法律监督”，始终被定位为检察官的一项职责和使命，而非检察官的一项权力；检察官是通过行使法定职权包括侦查权、公诉权和刑罚执行指挥权等，来履行其法律监督的职责和使命，并发挥其守护法治的功能。以侦查权为例，德国在引入检察制度之初即考虑，为了防范警察权力坐大，导致警察国家的梦魇重现，有必要加强对警察行使侦查权的监督和制约。为此，德国刑事诉讼法在制度设计上刻意将检察官定位为侦查权的主体，并将检警关系塑造为上命下从的“将、兵”关系，其根本目的就是要让一个忠诚于法治国、受过严格法律训练的司法官——即被誉为“法治国之子”的检察官来主导侦查权的行使，而警察则只能成为检察官的辅助机构、必须接受检察官的指挥和监督。虽然由于客观因素的限制，德国检察官最终无力承担起所有案件的侦查职能，沦为形式上的侦查权主体，而让警察演变为实质上的侦查权主体，但这种检察官主导侦查的制度设计和模式，却在日本、韩国等东亚国家继受德国检察制度后发扬光大。在日本、韩国等东亚国家的刑事诉讼制度设计中，检察官的侦查权得到极大的强化，成为了真正意义上的侦查权主体。亦正因为检察官成为实质意义上的侦查权主体，才能真正有效地监督、控制侦查程序，防止警察的违法侦查行为的发生。据此，在“东亚检察模式”下，监督、控制侦查始终是检察官的一项职责和使命，而在制度设计上，确保检察官监督、控制侦查的具体途径和方案就是让检察官成为法定的侦查权主体，并将警察置于检察官的指挥、监督之下。换言之，在“东亚检察模式”下，监督侦查是检察官的职责或功能，而非检察官的权力，在策略上，检察官是通过强化侦查权来加强其监督侦查程序的功能的。

“东亚检察模式”的上述观点，筆者称之为“法律监督功能说”。较之于“法律监督权力说”，“法律监督功能说”最大的理论优势在于：将检察官的各项法定职权从法律监督功能中剥离出来，强调检察官的各项职权应当按其本身的性质和属性来进行配置，一方面厘清了检察官各项法定职权自身的属性，另一方面也克服了监督刚性不足的问题。例如，在“东亚检察模式”下，侦查权仍然是侦查权，该权力的性质和属性是清晰、明确的，但由于检察官被定位为侦查权主体，而警察只是检察官的辅助机构。因此，将该权力交由检察官行使，可以据此发挥对警察侦查行为的监督功能。同时，检察官对警察侦查行为的监督，不是通过侦查监督权而是通过侦查指挥权来实现的。这种侦查指挥权的实质就是一种行政指令权，警察对此有服从义务，其对警察侦查行为的监督力度和效果，与不具有指令性的侦查监督权相比肯定不可同日而语。

正由于将法律守护或曰法律监督视为检察官的一项功能（职责和使命），而不是一种权力。故在改革方向和路径选择上，“东亚检察模式”采取的是“夯实职权、强化功能”的策略，即通过组织建设和队伍建设充实检察官职权的短板——侦查权，通过夯实法定的侦查权，使检察官成为实质意义上的打击贪腐犯罪的侦查权主体，从而凸显检察官作为侦查监督、控制者的角色和使命。从效果上看，这种改革策略是相当有效且成功的。因为，检察官的法律监督功能与各项职权之间是相辅相成的关系，检察官的各项职权得到充实的同时，其法律监督功能相应地也得以增强。以日本、韩国等“东亚检察模式”的检察官侦查权为例，随着特搜部、中央调查厅等专业化侦查机构的组建，检察机关应对贪腐犯罪的侦查能力得以大幅提升，其对国家公权力的监督以及对侦查程序的监督、掌控也就更为有力。endprint

“东亚检察模式”将法律监督作为检察官的一项功能而非权力来配置的经验，对于我国检察改革而言，是具有启发意义的。但这首先关涉我国宪法和法律规定的“法律监督”一词究竟该如何解释和理解的问题。虽然我国目前主流观点将法律监督解释为检察机关的权力，但从我国宪法和法律的现有规定来看，将法律监督直接解释为一项权力，依据似乎并不充分，因为，我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国《刑事诉讼法》第8条也规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”上述法条均未明确规定法律监督就是一项权力，更未明确规定检察权就是法律监督权。联系上下文，法条中所谓“法律监督”一词，其实解释为检察机关的职责或功能更为准确和贴切，即立法者表达的真实意思是将我国检察机关定位为一个以“法律监督”为职责和功能的机关，希望检察机关能够通过行使批捕、公诉等法定职权，履行守护法律、监督国家公权力的功能。这表明，根据我国宪法和法律的规定，将“法律监督”解释为检察机关的一项职责或功能，是有法解释学上的依据的。其次，主流观点主张的检察机关的各项监督性权力，从另一个角度其实也可以解释为其他性质的职权。例如，立案监督权，虽名为监督权，实为“立案指令权”。《刑事诉讼法》第111条规定：“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”对于该法条中的“通知公安机关立案”，最高人民检察院在2000年发布的《人民检察院立案监督工作问题解答》中明确指出，通知立案具有指令性。这表明，立案监督权，虽名为监督权，实为指令权。再如，抗诉权，虽然我国传统法律监督权说一直将抗诉权列入诉讼监督权的范畴，但其实从性质上讲，抗诉权就是一种诉权，立法者将这种诉权交由检察机关行使，目的是发挥检察机关对法院一审判决的监督功能。

基于上述认识，笔者主张从理论上重新诠释“法律监督”、重建我国的检察基础理论体系，将宪法关于检察机关作为国家法律监督机关的规定，解释为对检察机关职责和功能的定位。即，法律监督是检察机关的职责、功能和使命，而不是一项权力。正是为了便于检察机关履行其法律监督的职责和使命，立法上才通过《刑事诉讼法》等法律赋予了检察机关批捕权、公诉权等各项具体的职权，立法者希望检察机关通过行使上述法定的具体职权，来履行法律监督的职责和使命。据此，我国检察改革的基本走向应当是厘清、明确各项法定职权的性质，按照这些权力本身的属性来进行重新配置，进而达到强化法律监督功能的目的。基于此，建议在未来的改革中应当明确以下几点：

第一，立案监督权和违法侦查行为监督权在性质上就是一种指令权。对于检察机关通知公安机关立案或撤案，以及在“两法衔接”工作中，检察机关通知行政执法机关向公安机关移送案件的，公安机关和行政执法机关有服从的义务。对于检察机关通过《纠正违法通知书》、《检察建议》、《检察公函》等方式发出的纠正违法意见，公安机关亦有服从之义务。当然，为保证和彰显检察机关上述指令权行使的正当性和权威性，重大侦查监督事项应当采用案件化的方式办理，以防止随意监督。在这个意义上，最高人民检察院侦查监督厅近期推行重大侦查监督事项案件化办理改革确有必要。同时，重大侦查监督事项还应当借鉴判决宣告程序的作法，采取公开宣告侦查监督决定这种仪式化的程序，以增强检察机关侦查监督决定的权威性和服从性。

第三，审查逮捕权在性质上是一种司法权。据此，检察机关应当通过诉讼化、司法化的方式来行使审查逮捕权，为此，应当推行审查逮捕程序的诉讼化改革。审查逮捕程序的诉讼化改革，既有利于增强辩护方对程序的参与性，提升了检察环节的人權保障功能，同时又有利于提高批捕案件的质量，更强化了检察机关对侦查机关报捕案件的监督，一举而多得。

第四，诉讼监督权在性质上仍然是一种诉权。检察机关通过行使这种诉权来发挥对法院审判权（判决）的监督功能，因此，诉讼监督权应当按照诉权的性质和规律进行配置。在这个意义上，部分地方检察机关推行的诉讼监督权尤其是抗诉权与公诉权分离的改革并无必要，既然诉讼监督权尤其是抗诉权本身属于诉权的范畴，那么，抗诉权就是公诉权的一部分，由行使公诉权的检察官合并行使抗诉权，并无不妥。

第五，提起公益诉讼的权力在性质上仍然是一种诉权，对于涉及公共利益的民事或行政领域的违法行为，检察机关有权通过提起民事或行政公益诉讼的方式实施法律监督，但提起公益诉讼的权力仍然属于诉权的范畴，应当按照诉权的性质和规律进行配置。

（二）确立检察官的办案主体地位，重在“还权”而非“授权”

我国当前正在进行的检察改革包含了检察官员额制改革、检察机关人员分类制度改革、检察官办案责任制改革、检察机关内设机构改革等多个层面的改革。其中，检察官办案责任制改革是重点。因为，办案责任制的改革涉及检察权的合理运行，涉及检察首长与办案检察官之间的职责权限分配，是解决我国实践中长期以来检察权运行过度行政化、办案权责不明的关键。然而，科学的改革需要科学的理论指导，实行检察官办案责任制改革的目的本为确立检察官的办案主体地位，但在指导改革的理念和理论方面，坚持的却是传统的首长代理制，似有“错位”之嫌。根据最高人民检察院制订的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第17条的规定：“检察官依照规定和检察长委托履行职责。”据此，在检察官权力来源以及检察官与检察长的关系上，现行改革仍然坚持的是传统的首长代理制，强调检察官的办案权来自于检察长的授权，检察官不过是检察长的代理人，受检察长委托履职行权。这显然是对德国检察制度首长代理制理论的简单复制。

客观地讲，首长代理制与检察官办案责任制之间是存在着一定的“硬”冲突的。因为，检察官办案责任制强调和突出的是检察官的办案主体地位，即检察官是办案主体，亦是（检察）权力主体，原则上独立办案、独立定案、独自负责；然而，根据首长代理制，检察权又属于检察长，检察官不过是检察长的代理人。根据代理法律关系的一般原理，代理人对外以被代理人名义所作法律行为，其法律后果应由被代理人承担。也就是说，在首长代理制下，检察官受检察长委托办案，但办案责任却应由检察长承担。这显然与检察官办案责任制改革的初衷和目的相悖。endprint

正因为如此，日本等所谓“东亚检察模式”才最终抛弃了首长代理制而转采官厅独任制。即，将检察官视为法律直接授权的对象，是检察权主体，而非检察长的代理人；每一位检察官都是一个独任制官署，独立办案、独立定案、独自负责，检察长只能在法律特别授权的情况下，才能对检察官行使指挥、监督权。显然，正是在官厅独任制下，检察官才真正成为了独立办案的主体，才能真正达到检察官办案责任改革所欲实现的目的。正基于此，笔者主张，重新审视检察官办案责任制改革的指导理论和理念，借鉴“东亚检察模式”的经验，以官厅独任制而非首长代理制作为指导检察官办案责任制改革的基础性理论，改革的目的和路径不是“授权”而是“还权”，即将独立办案权还给一线办案检察官，回复一线办案检察官的检察权主体地位。

当然，有人可能会担心，采官厅独任制，将检察官视为法律直接授权的对象，会不会影响到检察长对检察机关的领导地位？毕竟，我国《检察院组织法》明确规定，检察长统一领导检察机关的工作。若官厅独任制有违此规定与原则，势必将严重冲击上命下从的检察一体原则，得不偿失。但笔者认为，这一观点着实过虑了。因为，官厅独任制并不否定检察长的领导权，恰恰相反，官厅独任制的实行将会使检察长领导权行使的界限或曰边界更加明晰。根据官厅独任制，检察长首先具有检察官的身份，因而，检察长与检察官一样，都享有法律授予的独立办案权，但检察长因为同时具有检察机关首长的身份，故而法律对其另有特别授权，此即所谓检察首长的指挥、监督权。据此，检察长可通过指挥、监督权的行使，合法干预检察官的办案活动，以对检察官的办案活动进行必要的监督、制约。例如，办案检察官存在违法办案情形的，检察长可对其行使指挥、监督权，包括要求检察官将其承办之案件交出由自己接办或交由其他检察官承办，即所谓职务收取、转移权。由此可见，官厅独任制并不否定检察长的领导权，而是让检察长领导权（指挥、监督权）行使的界限更加明晰。这既有利于防止检察长随意干预办案，又有利于加强对检察官办案活动的监督、制约，一举而多得。

（三）检察官的角色定位重在“事实官”而非“法律官”

大陆法系国家历来有所谓“检察官管事实，而法官管法律”的法谚，言下之意，检察官虽然与法官一起并称司法官，但在具体司法职能和角色上仍有功能上的差异，这主要表现在：检察官在刑事诉讼活动中主要负责将案件事实及其证据引渡到法庭，至于这些事实和证据该当如何评价即法律如何适用的问题，则由法官决定。换言之，与法官相比，检察官在角色和功能上更偏重“事实官”而非“法律官”。“东亚检察模式”在改革、发展中沿袭并坚持了大陆法系检察制度对检察官的这一传统定位，其改革举措始终紧紧围绕突出和强化检察官的“事实官”身份而展开。例如，对检察官侦查权的强化，包括组建专业化的侦查组织、设置检察事务官作为检察官办案的专业化助手等，其目的皆在于提升检察官的事实调查能力。

然而，在我国检察理论研究和检察实务中，对于检察官偏重“事实官”的角色和功能特征认识并不到位，一个典型的例证是，除了自侦部门的检察官之外，其他部门的检察官普遍缺乏侦查业务经历和经验。以公诉部门为例，虽然《刑事诉讼法》规定对于公安机关移送审查起诉的案件，检察机关可以自行补充侦查，但实务中公诉部门的检察官几乎从不行使补充侦查权，而是选择退回公安机关补充侦查，其中的原因固然是多方面的，但长期以来我国公诉人队伍建设和人才培养偏重“法律官”角色、普遍缺乏侦查业务经验也是一个不可忽视的重要原因。〔14 〕

更令人担忧的是，这种对检察官“事实官”身份的认识错位，也影响到我国当前正在进行的检察改革。以检察人员分类管理制度改革为例，我国当前推行的检察体制改革中，检察人员分类管理制度改革是作为“健全司法办案组织及运行机制”改革的配套措施出台的，目的是为检察官办案责任制配套服务。具体而言：其一，是从现有检察人员中选拔出员额制检察官，以推行检察官办案责任制；其二，是为员额制检察官办案配备辅助人员。最高人民检察院制订的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第4条规定：“健全司法办案组织形式。根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。独任检察官承办案件，配备必要的检察辅助人员。检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员。检察官办案组可以相对固定设置，也可以根据司法办案需要临时组成，办案组负责人为主任检察官。”

上述改革方案的設计自有其现实必要性和合理性，因为检察官办案确实需要配备必要的助手，固不待言。然而，目前改革方案中的检察辅助人员主要是“检察官助理”这一角色的设计和定位却存在着比较大的问题。〔15 〕因为，按照目前的方案设计，检察官助理一角恐无法适应我国检察制度发展的现实需要和长远规划。

当前国际国内犯罪形势日益呈现出高度科技化、高度专业化以及高度组织化的发展趋势，以法律为主业的检察官，在办案时遭遇到的专业性、技术性难题越来越多，极大地影响到检察官办案的质量和效率。基于此，从长远来看，确有必要为办案检察官配备专业化的助手，辅助检察官解决事实调查方面的专业性问题。但从目前的改革方案来看，方案中设计的“检察官助理”这一角色主要是从通过司法考试的人员中选任，这就使得检察官助理这一角色同样是由具有法学教育背景的人员充任，与检察官在专业上具有同质性，而无互补性，可谓是候补的、“预备役”的检察官。这样的“助理”，或许可以分担检察官办案时的工作量，但却无法充当检察官的专业助手，协助检察官解决案件中的专业性、技术性难题，无法提升检察官在事实调查方面的能力。更重要的是，这种与检察官具有同质性的“助理”，无法与检察官在专业上形成差异化、互补性发展，由于检察官助理没有专业知识上的增量，故无法在检察机关内部形成一个新的检种，更不能与检察官协调、合作形成“多检种联合打击犯罪”的新模式，恐无法有效应对当前及未来犯罪之发展。从比较法的角度讲，日本、韩国等采用“东亚检察模式”的国家在设立检察辅助人员时，之所以几乎一致选择设立检察事务官而非检察官助理，并要求从金融、贸易、建筑等专业领域人员中考任检察事务官，正是充分考虑到检察官助理一职的功能单一性，以及检察事务官在专业知识上对于检察官的互补性，有利于形成多检种联合打击犯罪的新型作战模式，真正提升检察官的事实调查能力。

正基于上述认识，笔者认为，我国当前推行的检察人员分类管理制度改革，在检察辅助人员的配备上选择设立检察官助理一职，并从通过司法考试的人员中选任检察官助理，考虑欠周详、角色有错位。今后的改革方向，应当考虑顺应检察官“事实官”的身份，从为检察官配备专业助手的角度考虑，对检察官助理实行“二次分类管理”，即将检察官助理从来源和发展方向上分为两个类型：一种是从法学专业招考的检察官助理，其职责是为检察官提供法律工作方面的辅助，其发展方向是成为未来的员额制检察官，其实质是候补检察官；另一种是从非法学专业如金融、贸易、计算机等其他专业的毕业生中考选检察官助理，其职责是为检察官办案提供专业知识的辅助，其身份将一直是检察官助理，但会随年资晋升高等级检察官助理，这部分检察官助理的实质是检察事务官。

同时，考虑到国家监察委员会成立以及检察机关自侦权整体剥离的背景，应当在检察机关内部着力呼唤和塑造一种新型的“全能检察官”角色。以公诉检察官为例，应当顺应改革，加强公诉人事实调查能力的训练，用好补充侦查权，而民行等部门的检察官也应当加强调查核实能力的训练，争取成为“既能诉讼（监督）、又能侦查（调查）”的“全能检察官”，以全面履行检察机关的法律监督职责和功能。endprint