论规制公权力与强化法治监督体系建设

沈国明

内容摘要：形成严密的法治监督体系，是基于执政的深刻经验教训所提出的法治体系建设任务。如何通过有效监督来规制公权力，使其既能在法律框架内得以有效行使，而又不被滥用，则是当前和今后我国國家治理现代化的核心命题。在规范和控制行政权力方面，有利的条件和环境正在形成。尽管如此，我们还需要清醒地看到，公权力和私权利的冲突和平衡问题依然是依法治国和国家治理现代化的重大理论和实践问题。因此，在这种背景下，亟须提高各级领导干部增强运用法治思维和法治方式的能力，以便为深化改革、推动发展、解决矛盾和维护稳定提供坚强的组织保障；强化法治监督体系的有效实现方式，需要改进现有公权力的考核机制，发挥好各种纠偏机制的功能，充分发挥法治监督体系的整体效应。

关键词：法治监督体系 国家治理现代化 公权力规制 公权力考核机制

党的十九大报告指出，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。这为完善党和国家监督体系指明了方向。权力缺少监督和制约，就容易滋生腐败，加强监督，提高监督的有效性，是保持党的先进性、纯洁性的重要举措。党的十八届四中全会首次提出中国特色社会主义法治体系这个概念，明确其五个子体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，突出了监督的重要性。笔者拟对严密的法治监督体系建设中的若干问题加以探讨，旨在助推该体系的建设，使各项制度达到预期。

一、国家治理现代化的难题：将公权力规制在制度的牢笼中

国家治理的现代化其核心命题是：如何运用现代法治来规制权力、驯化权力。要让政府在法律框架内活动，不越权，不乱作为。因此，从国家治理现代化高度来有效解决公权力的规制问题，在当下是很迫切的任务。但是，也必须看到，我国改革开放后之所以取得巨大的成就，与改革开放是以政府为主导密不可分。因此，这一制度性安排在规制公权力的过程中仍要充分发挥其深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。如何通过有效监督来规制公权力，使其既能够在法律框架内得以有效行使，不被滥用；同时，让公权力特别是行政权具有活力和创新动力，促进经济社会可持续发展，则是当前和今后我国国家治理现代化的核心命题。形成严密的法治监督体系，是基于执政的深刻经验教训所提出的法治体系建设任务。

很多腐败案件实际在检验我们的监督体系是否完善。例如，国家发改委煤炭司副司长魏鹏远受贿贪污达两亿多元，〔1 〕以每次受贿贪污100万元计算，那要作案200多次。一次、两次作案没被发现，也许不能说我们监督有问题。但是那么多次都没被发现，我们的法治监督是不是太弱了点。如果像他这样是绝无仅有的，也许也不能说我们的监督有问题，问题是随后又查出了秦皇岛市管供水的小官，〔2 〕他的贪腐数额不在那个副司长之下，这就很令人担心我们监督的有效性了。惩治腐败的确大快人心。但是，更重要的是亡羊补牢，扎紧制度防腐反腐的篱笆，实施有效的监督。让官员不敢贪、不想贪，那是比较理想的状态。眼下更需要形成一些让他们贪不到或者不那么容易贪到的对策。为此，我们必须站在治理现代化的高度来审视这一问题，即以完善法治监督体系为抓手来推进治理体系和治理能力现代化。

改革开放以来，我国经济领域的市场化改革推动了整个国家和社会的现代化，为整个中华民族的伟大复兴和中国梦的实现奠定了雄厚的物质基础和宝贵的精神财富。但是，现代化本身也是一把“双刃剑”。现代化进程不仅破坏传统结构、拉开贫富差距、加剧社会分化，而且还使在社会转型过程中如何实现整个社会再组织化或再整合，从而实行有效治理等问题得以凸显。在社会转型时期，现代社会与传统社会发生了位移。传统社会通过政府的管制来维持社会秩序和稳定，保持社会活力则不是管理者考虑的主要问题。而现代社会治理在通过法律或相关规则约束社会，这种治理要由社会大众的参与，并得到他们的承认和认可。同时，还得保持社会每一主体正当而充分的发展。在这个阶段，仅仅依靠传统政治权威的力量来驾驭和掌控全局，以期在社会变革中保持政治稳定已变得不可能，而必须实现国家治理体系和治理能力的现代化，以适合经济社会发展需求的治理水平和方式，建立起以法治为基础的现代政治权威。

国家治理现代化要求公权力行使的法治化、程序化。但是，公权力在转型社会，所处的环境和面对的情况纷繁复杂，既有传统体制遗留的问题和影响，又有新体制磨合期必然遇到的新问题，还有互联网迅速发展引发的社会深刻变化，社会的复杂性和不可预测性增加了。最典型的是突然发生的共享单车的“野蛮生长”，对这些变化，负有管理职责的公权力几乎可以说是猝不及防。在这样的环境下实施社会治理，公权力，特别是行政权更容易扩张。因为在匆忙应对各种新情况新问题时，政府部门很可能忽略程序和法治的要求。这种情况在实践中并不少见，比如，面对上访的激增，有些上级领导往往以“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”作为工作要求，放任基层违反依法行政的行为和破坏社会秩序的行为，处事丧失公平公正，丧失公信力，传统国家治理方式在规制国家公权力上的局限性充分暴露出来。也正因为如此，使我们日益认识到革新治国理政观念和更新国家治理方式的必要性和紧迫性，进而自觉推动国家治理从传统向现代、从单一向多元，从管理向治理转型。监察体制改革意义重大影响深远，探索过程中自然难免碰到一些问题。

为了切实提高监督的效果和水平，中央在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，在上述3省、市设立各级监察委员会，并在试点基础上全国推行。监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。按照改革设计，监察委员会将拥有包括预防腐败、党纪监督、违法监察、财务监督、刑事侦查等诸多职责。另外，还强化了对监察委员会自身的监督制约。这是“整合监察力量”，保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督的有效措施。这项改革扩大了监察范围、丰富了监察手段，实现了对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立起了集中统一、权威高效的监察体系。可以预计，过去党内的监督和行政的监督大都是同体监督，这种状况随着监督体制的改革会得到改变，监督的水平和实效也将得到有效提升。endprint

二、规范公权力的社会环境正在形成

（一）在规范和控制公权力方面，有利的条件和环境正在形成

第一，市场在发展。党的十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中决定性作用，市場的作用在进一步显现出来，这是让政府归位的外部压力。当然，让市场在资源配置中发挥决定性作用，并不意味着政府在资源配置中不起作用了。事实上并不是所有的资源配置都是由市场决定的，很多时候，政府的作用不可或缺。在市场日益成熟的情况下，政府既不能不作为，也不能乱作为。第二，政府自身在改革。在中美双边协议中，我国政府接受了负面清单管理模式，行政改革的步伐在加快，法治政府建设空前受到重视，〔3 〕上海自贸试验区在开出第一版投资负面清单后，第二版、第三版清单均已出炉。现在，行政审批事项大大减少，政府的权力在进一步归位、规范。以负面清单的方式确定行政权力边界的做法正在常态化，在此基础上，国务院进一步要求各级政府要公开三份清单：一份是权力清单，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；一份是负面清单，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；一份是责任清单，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。这样做的好处是让经济主体能量迸发，大大提高行政效率，减少乱作为，也改变了政府和行政相对人的关系，过去政府部门是“朝南坐”，现在服务意识普遍增强。政府的这些变化，使其监管职能增强，而且因为大幅度减少行政审批，使寻租现象的发生几率随之减少。第三，《行政诉讼法》的修改。党的十八届四中全会《决定》要求：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”这进一步增加了政府依法行政的外部压力，也为创造更加优越的政治和法律环境，为政府接受司法监督创造了有利条件。我们同时也看到，公权力突破边界被滥用的情况仍存在，其中一个标志是行政诉讼政府的败诉率没有明显降低。

为了让司法监督发挥应有的效用，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，将相关原则制度化。

当然，公民的法治意识在增强，也对监督的外部环境改善发挥着积极作用。近十年来，由于我国持续抓依法行政，抓法治政府建设，各地行政权运行的依法行政状况明显改善，但行政诉讼的数量却持续上升，说明公民维权意识进一步增强，而且，关注政府行为的合法性、适当性，平等意识也有所增强，敢于通过诉讼要求政府纠错。

监督的外部环境改善还表现在，通过司法改革，司法机关对审判权的行使，更趋于独立、公正。司法机关在行政诉讼中袒护政府的情况在减少，受此种变化鼓舞，民告官案件数量会上升。以上海为例，上海市人民政府近年公布的行政诉讼和行政复议件数都比同期有较大幅度上涨。当然也应看到，行政诉讼量的增加，与信访制度改革有关，将一部分纠纷引入司法途径来解决，有利于“信访不信法”状况的改观。〔4 〕

政府面对新问题、新矛盾，需要改变思路和治理方式。一个领域产生的变化，会迅速延伸到其他领域，引发一系列变化。如果按照单一思维，直奔单项管理目标而去，以前有效的做法现在就可能失灵。现在，更需要系统思维。在出台一项政策时，既要考虑政策的正面效应，也要考虑其负面效应；在赋予权力的时候，必须同时考虑对权力的监督。

在转型期，没有成熟的制度来保证各项举措达到目标。因此，需要改革。即使大家对“在法治的框架下进行改革”有共识，但是，遇到需要改革的具体事项，仍不免会突破既有规则。我们力图缩小规则与现实的差距，但是，现实总是要冲开制度的堤坝。在这种情形下，简单地以是否突破规则来衡量行为的对错，似乎过于简单，这会导致出现懒政、怠政，从而贻误战机，不利于实现“两个一百年”的伟大目标。但是，借改革之名谋取个人私利或者小团体私利而任意突破规则，对法治国家建设危害甚大。在这种复杂的情势下，加大监督力度，实行有效的监督是有着现实需要的，也是解决上述困局的可行办法。

（二）对重点领域和突出问题的监督在加强

就上访和行政诉讼内容来看，土地征收、房屋动拆迁方面的矛盾很突出。这源于城镇化进程的影响，也源于中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度地存在不清晰、不合理、不规范等问题。

关于土地征收、房屋动拆迁问题，已经成为监督的重点。这方面的问题较为突出与城市改造和城镇化加速有关。有人因为见到城镇化过程中官民矛盾比较突出，就质疑加速城镇化进程的必要性。其实，城镇化是人类发展的必然趋势。关于这个问题，可以从多个角度加以考察，本文只从一个角度加以说明。如果中国真的在2040年实现城镇化达到75%的目标，按照预测，那时全国总人口13.5亿，这意味着仍将有2.4亿人口生活在农村，如果我们对基本农田的保护达到了预期目标，保住了18亿亩基本农田，也就意味着农村人口人均7.5亩地。这样的资源条件要让农民收入大幅度提高，进而实现城乡一体化，仍是一件很困难的事情。因此，为了实现共同富裕，加速城镇化进程势在必行。城镇化不仅仅是农民身份的改变，还是涉及其生产方式、生活方式、户籍制度和财产制度的一个根本性变革。城镇化是政府主导的，地方政府设定的实现城镇化日程表，令不少部门在面对矛盾时非常焦虑，被城镇化的社会成员与政府之间有时候意愿并不一致，但是，为了实现目标，行政权力违背农民自愿原则，越权乱作为的现象并不少见。由于用权不慎，常常引发官民冲突。改革开放以来，在农业税取消之后，农村的官民矛盾大为缓解，但是在城市周边地区，在城镇化推进较快的地区，土地、户籍、社保等因素引发的官民矛盾还很突出，不加强监督不行。

土地征收、房屋动拆迁方面矛盾突出，也与现行财税制度的缺陷有关。2016年8月16日印发并实施的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，是国务院针对以前存在的一些弊病制定的，这些弊病有：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多；一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些应由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高，等等。这项改革为的是建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，推进各级政府事权规范化法律化。1994年分税制改革后，很大一部分财权归中央，地方事权与财权不匹配，导致土地财政出现。土地财政势必依赖征地、动拆迁，难免造成地方政府与农民、原住户产生矛盾。行政复议和行政诉讼也会增多。国务院这份文件的出台，是为了贯彻党的十八届三中全会决定的财税制度改革，只要这项改革没完成，农村集体土地所有权实现的问题还没解决，上述因素诱发的官民矛盾还会延续。综上所述，这些领域应当成为监督的重点。endprint

建设领域也正在成为监督的重点。工程建设领域在土地审批、规划调整、环境影响评价、项目实施、工程质量、资金使用方面，政府采购中易发贪腐，领导干部违反规定插手干预工程建设项目谋取私利、索賄受贿、失职渎职的情况也较普遍，招投标代理机构等中介组织的行贿、介绍贿赂等也较常见，有的工程严重侵害了群众经济利益、人身权利。工程建设领域贪污贿赂等职务犯罪严重破坏社会主义市场经济秩序，危害社会和谐稳定，影响党和政府的公信力。为此，最高人民检察院曾开展工程建设领域专项治理工作，深入查办和预防工程建设领域贪污贿赂等职务犯罪案件。加强监督，就是要提高发现案件线索的能力。要紧紧抓住工程建设领域专项治理中贪污贿赂等职务犯罪易发多发的重点领域和关键环节，深入研究工程建设领域管理中的薄弱环节和潜在廉政风险点，堵塞漏洞，提升监督的实际效果。

对财政预算和公共资金的监督也在增强。在过去的三十多年里，政府主导的经济体制改革所取得的成功，民主与法治建设取得的巨大成绩，使政府积累了一定的政治资源。但是，由于公共财政制度不健全，以及对财政预算和公共资金的监督不到位，致使一些地方政府在涉及利益争执的社会矛盾中，往往会成为利益争执的一方，其政治权威自然受损，调处社会矛盾的能力也减弱。再加上官民之间的信息不对称，群众对政府的信任感进一步消减，很容易形成冲突。为此，国家进一步加强了对财政预算和公共资金的监管。在改进预算监督方面，还会将预算外资金纳入监督范围，现在预算外资金不受制约是导致腐败高发的重要原因，也使得人大对于预算编制的信息掌握的很不充分，和政府间存在着信息不对称的情况。人大在行使预算审查监督权方面，最终应当从形式审查转向真正触及具体内容的审查发展。

三、提高法治监督的有效性，要治标也要治本

（一）提高领导干部法治素养是增强法治监督有效性的基础工作

各级领导干部带头学法、尊法、守法、用法，对于实现有效的法治监督具有重要意义。要确立法治思维，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，对法律要怀有敬畏之心。领导干部对待法律的态度和他们的办事方式，将对全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境产生重大影响。领导干部依法办事，政府运作的透明度将会提高，行政责任也会明晰，各种来自内、外部的监督更能发挥作用。

为了提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平，目前，必须从基础抓起。应根据干部队伍的现状，采用各种方法，强化法治教育。法治作为治国理政的基本方式，显示党和国家非常强调各级领导干部运用法治思维和法治方式能力，与依法治国的宏观要求相比，其侧重点在于对各级领导干部如何治国理政提出了更为明确和具体的要求。“法治从党领导人民治国的基本方略具体化为领导干部治国理政的基本准则。” 〔5 〕因此，各级领导干部要把握这一要求的深刻内涵，自觉地将已经习惯的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维，将注重单一行政方式、命令方式、强制方式转变为与法治相结合的治国理政方式。这就要求领导干部成为尊法、学法、守法、用法的带头者、践行者和示范者。

现实生活中，讲到法律重要性时，几乎没有领导干部会反对。但做起事来则不然，法律往往成为他们的累赘。在一些事关民众切身利益的发展决策以及一些执法重点领域，一些领导干部受传统执政理念影响很深，片面地强调出政绩，摆平矛盾，而忽视解决问题方式、方法的合法性，导致矛盾多发甚至激化，最终影响本地区发展进程。领导干部如果采用这种非法治思维和非法治方式，就不会接受法治监督。这也是一个时期以来，权力缺乏监督，监督缺位、弱化以及流于形式等问题不同程度存在的重要原因。

为此，要将提高领导干部法治素养，作为增强法治监督有效性的基础工作来抓。“法不责众”的描述有一定的客观性。领导干部如不依法办事，普遍乱来，等于相互壮胆，而面对大面积的违法，本来就弱的监督效果就更差。相反，干部具有根据法律规定的内容和程序、法律原则和法治精神进行决策、执法和司法的意识，违法犯罪是少数，就为提高法治监督的有效性提供了良好的基础。

法治是一种实践理性，它的习得不仅是掌握一些法律知识和条文，还需要确立相应的文化理念和价值观念以及生活方式。也就是说，法治思维和法治方式的养成和提升离不开具体的法治实践。法治实践表现出行为主体运用法律对具体问题进行分析、解决的能力，以及运用法律的程度和依法办事的水平。如何将“纸面上的法律”转变为“行动中的法律”，则是法治实践的重大理论和实践问题。“法律的生命与其说是一种逻辑，不如说是一种经验。” 〔6 〕为提高教育的实际作用，可以加大反面案例的警示教育作用。将那些有法不依，滥用职权，给国家和公民合法权益造成重大损害、损失的领导干部的犯罪事实作为教材进行警示教育，可以起到事半功倍的效果。

（二）完善干部培养和成长机制，是提高法治监督有效性的重要条件

进一步完善干部培养和成长机制，促使领导干部善于运用法治思维与法治方式。

1.在领导干部入口，要有对依法办事能力的考核机制。在各级公务员招录中，在事业单位以及国有企业招录领导干部中，要加大对宪法、法学理论、行政法等法律知识的考察比重。与此同时，要结合所招录岗位的特点，根据岗位设定需要，加大对运用法律能力的考察。在党政领导干部选拔和任命时，将是否具备一定的法律知识和运用法律的能力作为考核的内容。2010年10月15日国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》中，要求“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。”把好领导干部入口关，然后注重在实践中反复学习法治思维和法治方式，并不断锻炼，法治素养就会有显著提高。endprint

2.设置科学、可行的考核指标，将“法治指标”引入绩效考核之中。科学有效的考核，对强化法治监督体系具有重要意义。应当改进和完善现有的干部考核机制，需要针对现状认真研究考核指标问题。过去，对GDP增长的考核，导致党政干部把发展理解为经济发展，把经济发展理解为GDP增长，形成唯GDP论。其后果是经济与社会发展脱节，与生态环境建设脱节，引发一系列社会矛盾和问题。不可行的指标，特别是“一票否决制”的泛化，导致数据造假，与考核初衷相悖的情况大量出现。例如，“命案必破”的考核压力，诱发不破案便不立案的所谓“不破不立”，甚至导致发生冤案错案。“零上访”的考核压力，引发地方上用“盯牢、看死”的方法限制上访人员的人身自由，甚至导致国家信访局的官员成为寻租的对象。不恰当地运用“一票否决”的办法，会使得本来很好的纠错机制发生扭曲。例如，一些地方政府为了避免被“一票否决”，要求法院刻意压低行政诉讼中政府部门的败诉率，其结果是，官民矛盾没有化解，行政诉讼的纠错功能被削弱了。

过去政绩考核注重GDP增长，对社会、环境等问题关注不够，尤其忽视对依法执政、依法行政、依法决策等内容的考核。因此，需要建立科学的干部政绩考核和选拔任用机制，建立与“法治作为治国理政基本方式”要求相适应的干部绩效考核评价机制。改革开放以来，有些地方已经做过这方面的探索，如工作案例法治评估等，有的已经具有推广价值，可以将这些成功经验转化为相关考核指标。当然，设置考核指标，一定要注意科学性，突出对运用法治思维、法治方式解决问题能力的考察。考核指标是引导干部行为的指挥棒，运用得好，可以提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力和水平，成为推进依法治国的动力和抓手。

3.建立健全对领导干部违法行为的责任追究制度。各级领导干部要按照法治中国建设的要求，不断提升治国理政的水平和能力。对那些不屑尊法守法、滥用权力的领导干部，要及时采取措施；对造成严重后果者，要依法追究领导干部的法律责任。

经济社会的发展，使得现在面临的问题具有高度的关联性、复杂性，民主决策、科学决策的要求日益提高。可是，实践中，“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的情况屡见不鲜，给国家带来巨大损失。因此，一方面要健全科学决策的程序；另一方面，要加大责任追究的力度，要让问责制落到实处。对那些不依法办事，给国家、社会和公民利益带来重大損失的领导干部，要严格追究其法律责任。

四、形成各种形式监督合力，是增强法治监督有效性的重要任务

（一）发挥各种形式监督的作用

我国现行的监督体系包括党内监督、人大监督、行政监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。增强这些监督的实效并形成合力，是今后一个阶段一项艰巨的任务。

1.发挥好党内监督的作用。为防止管党不严、治党不力，必须加强党内监督，严肃问责。作为执政党，中国共产党掌握着国家权力和大量的公共资源。反腐败，首先要管好党，要从严治党。习近平总书记指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻考验，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。” 〔7 〕为了履行为人民服务的宗旨，党内监督须臾不可放松，在法治监督体系中，党内监督是重中之重。

各级党委，尤其是党的组织部门和纪检部门，要通过对相关领导干部的考察、考核、提名、任命、监督，加强对本地区、办单位、本部门干部的管理，纠正相关工作人员不依法办事问题，并通过多种形式的教育，使其认识到问题的严重性。对领导干部的违法行为要及时制止，并给予相关责任人党纪处分，对于应当承担刑事责任的，要通过司法程序，依法追究相关者的法律责任。

为了实现有效的党内监督，党中央创新组织制度，将巡视作为党内监督战略性制度安排，并且要求不留死角，实现监督全覆盖。这是一项很有针对性的制度。在一段时期里，管党治党执行纪律存在“宽松软”的状况，同级纪委不可能对领导干部实行有效监督。不少领导干部落马，总结原因时，往往提到丧失信念，以及对“一把手”缺少监督和制约的问题。巡视制度在一定程度上可以弥补这些制度性缺陷。同时，针对以前经常出现的中央和省市级党政机关缺少监督的情况，将部分单位内设纪委改为派驻纪检组，减少监督的盲区和漏洞。为压实监督责任，强化组织监督，构建了党中央统一领导、党委（党组）全面监督、党的工作部门职能监督、基层组织日常监督、党员民主监督的体系。该体系如能发挥预期作用，就可形成一级抓一级、层层传导压力、管党不严治党不力就严肃问责的工作机制。

更重要的是，深化国家监察体制改革，将试点经验在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查部门合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。《国家监察法》已在制定中，并在向社会广泛征求意见。这部法律赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“双规”措施。可以预见，这部法律将大大增强法治监督的力度，提高监督的有效性。

2.为有效防治腐败，各种形式的监督必须改进和加强。人大监督、行政监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督都需要提高监督的有效性，都有改进和提升的空间。

要进一步发挥人大监督的作用。要落实宪法和法律赋予人大的职权，提高人大监督的有效性。首先，通过合宪性审查机制纠正一些部门和地方违法立法的现象。其次，要增强对“一府两院”监督的力度，提高监督的有效性。在这方面，人大工作有很大的提升空间。不少地方发生的违法行政，甚至腐败行为，与人大监督缺位或有效性不足有关。再次，要强化人大的内部监督。人大不是真空地带，也会有腐败发生，尤其在一些地方，对人大定位不准，参与了不少经济活动。有的则是在立法中代表了某个利益集团，企图用条文固化他们的利益。更有甚者，企图以贿选的方式直接进入国家权力机关，以期谋取利益。如2014年湖南衡阳贿选案，〔8 〕辽宁贿选案，等等。因此，全面健全人大的监督职能，充分发挥人大监督作用，具有很强的现实意义。endprint

要充分发挥行政监督的作用。各级行政机关要自觉利用相关行政法律制度资源，加强行政监督，提高依法行政能力和水平。通过行政复议、行政诉讼、行政监察、信访等渠道及时发现本地区、本单位、本部门在依法行政方面存在的问题，查处相关责任人违法违纪行为。尤其是在征地拆迁、房屋改造、环境保护、重大工程落地等重点领域，要严格根据相关行政法律法规来进行检查，一旦发现问题要及时纠正，防止和惩处滥用职权行为。

要充分发挥民主监督的作用。加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。推进人民政协参政议政更加深入务实开展，参政议政的成果要落实。政协委员知识层次高、社会联系面广、信息多，这对于发现和防治腐败有积极作用。要加强党派的民主监督，通过相互监督，发现执政党和政府存在的问题，积极建言献策。

要充分发挥司法监督的作用。发挥好司法权在保证依法行政和化解社会矛盾方面的作用，是党的十八届三中、四中全会确定的一项改革内容。在以“权力制约权力、权力和谐运作”原则指导下，人民代表大会制度形成了国家权力有效分工与制约的模式，政府、法院、检察院，分别行使国家的行政权、审判权和法律监督权。《行政诉讼法》的修改，对进一步提升司法权对行政权运行的矫正能力，对政府权力进行有效监督，确保行政权在法治轨道上运行具有积极意义。

要充分发挥审计监督的作用。审计是我国制度化的有效监督形式，在确保国家财经法律和纪律的遵守、确保资金安全和防止腐败方面，具有重要的作用。很多违法行政和官员腐败，都是通过审计监督被发现的。但是，审计监督也有进一步提升的空间，需扩大覆盖面，加强过程监督，防止出現选择性执法的情况，进一步提高审计监督的公信力和震撼力。

要发挥好社会监督和舆论监督的作用。随着经济社会的发展，人民群众的物质生活水平迅速提高。与此同时，权利意识也有很大的提升，对社会公平正义的要求明显增强，群众举报已经成为发现腐败线索的重要渠道。通过社会监督和包括自媒体在内的舆论监督，发现和纠正了不少政府违法决策和违法行为。地方政府被民意“逼着走”的情况不时发生。近年出现的厦门、大连PX项目下马，启东造纸项目下马，皆是政府被动接受民众抗议的结果。可见社会监督和舆论监督是监督体系中不可缺少的形式。随着经济社会的进一步发展，民众对行政行为进行自发的合法性审查会将成为常态，他们也会选择各种方式表达意愿，阻止在他们看来不合法的行为。这对各级政府依法行政提出了进一步的要求。可以预见，这类形式的监督将进一步发挥作用。面对这种来自社会的外部监督，政府应当充分认识它的正面作用，自觉接受。实行法治监督，也包括拓展人民群众参与社会治理的渠道，正确引导人民群众合法理性地表达诉求。

（二）充分发挥法治监督体系的整体效应

各种形式的监督要形成合力。有效的监督应该具有发现问题的能力。贪腐行为总会有蛛丝马迹显露出来，一旦察觉，要顺藤摸瓜、紧追不舍。如果监督是铁路警察，各管一段，一些迹象、线索就会被忽略。为此，各种形式的监督要相互协同，一旦发现问题，需要其他形式监督配合的，都应积极合作，后续工作要衔接，把工作要做实。所谓法治监督体系，应该是内部结构合理，相互协调的，而不是单打独斗的。现在的犯罪分子往往很狡猾，如果监督机构各行其是，形不成共识与合力，发现问题的能力就低下，腐败行为就可能被放纵，得不到及时惩治。监督是否有效，很大程度上取决于能否发现问题，发现问题的能力低下，监督就会流于形式，徒有虚名。目前，各项监督提升的空间是很大的，很多时候，不是监督越位或者太过，而是监督缺失或者不到位。这与办关系案、人情案，甚至金钱案还不是一回事。对此，应当进一步加强监督体系建设，让其符合“严密”的要求。所谓严密，就是让制度性的监督发挥作用，严密的监督不是花拳绣腿，必须是监督到位的，是可以防止和纠正权力乱作为、不作为、慢作为的，是可以减少工作疏漏的，这也是一种提供公共秩序、维护公私财产安全、保障人权的制度安排。

历史一再证明：没有监督和制约，任何权力都会走向腐败。有鉴于此，加快法治监督体系的建设和完善的进程，特别是经过集思广益的民主立法过程，符合中国国情和经济社会发展需要的监察法的出台，一定会大大增强法治监督体系的有效性。endprint