房地产长效机制构建中地方政府角色研究

李嘉晖

[提要] 在房地产市场中，政府是最主要的参与者之一，它的行为方式对市场有着导向性作用。本文论述构建房地产长效机制的意义，分析地方政府的利益所在，基于对长效机制构建过程中地方政府的角色扮演和行为方式，提出建议和对策。

关键词：房地产；长效机制；地方政府定位

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年11月2日

在房地产市场中，政府尤其是地方政府是最主要的参与者和利益相关者之一，他的行为和决策会对市场整体产生巨大影响。最近两年，中央政府明确表明未来的住房性质必须回归居住属性层面，因此研究在构建长效机制过程中地方政府应该在市场中扮演怎样的角色具有深刻的现实意义。

一、构建房地产长效机制的意义

为了控制我国部分地区房价的进一步高涨，政府会及时出台各种各样的调控手段。从2016年9月30日至今，我国楼市一直保持着极为密集的调控状态，已有超过100个城市采取了政策调控。但是，房价似乎总是暂时性得到了抑制，包括开发商和投资者在内的参与主体仍然对未来市场报以很高的预期，所以以限购和限贷为主的短期调控终归会被基础性制度和长效机制所替代，而长效机制的建立对房地产市场有着重大意义。

首先，房地产业在我国宏观经济中占据着重要的地位，对整体经济有着显著影响。一般而言，如果一个产业占据经济总量的比例能够超过5%的话，这一产业就可被归并为一国的支柱产业。2015年房地产对经济的贡献达到了6%，2016年为6.5%，是名副其实的支柱型产业。房地产市场化以来，我国经济总量不管是保持着几年前10%靠上的高速增长，还是近年来的中高速增长，都离不开房地产业的支撑作用。如果从产业增加值的角度来看，数据显示，2014年房地产业增加值为2%，2015年增加值3.2%，2016年国内房地产市场大热，这一数据为8.6%，达到了近几年来的最高值并领先于其他行业。然而，房地产对经济的拉动不仅仅只有其本身，还体现在它对其他行业的带动作用上。房地产属于高关联度行业，自身的发展还可以连带诸如建筑业、建材业、装修业、家电业、金融业等各类行业的快速发展，所以说，这些行业的发展状况一定程度上还要看房地产市场的走向。当前我国正处于“十三五”规划初期，社会经济增长还需要一个长期稳定的房地产市场来引领。

其次，针对我国房地产业普遍存在市场失灵现象，政府必须加强干预调控，构建房地产长效机制。我国改革开放以来虽然确立了市场经济体制，但是发展的时间较短，各方面的监管机制还有待完善。房地产市场是一个由各类主体构成的复杂体系，各主体为了达到自身利益的最大化会通过自己的行为方式相互竞争。在市场中，地方政府控制着土地的供给端，在一定程度上决定了房价的成本；对于房地产企业来说，由于信息的不完善导致了企业占据着市场的主动权，掌握着市场供求和价格情况的绝对信息；而对于购房者来说，购房者在多数情况下对信息难以全面了解，这就导致了开发商在市场中的绝对优势地位与消费者处于相对弱势地位的对立情况。市场的失灵会引发市场混乱或市场垄断，面对此类难题还需要政府加强调控，加快研究切实可靠的房地产长效机制，为房地产市场的长期稳定提供坚实的保障。

二、地方政府在房地产市场中的利益目标

在我国的行政机构中，政府按照层级可以被分为中央和地方两级。就经济层面而言，中央政府负责对整个宏观经济的调控和把握，统领全局。而地方政府作为执行机关，主要负责中央部署的调控政策的具体实施。责任出发点的不同使得央地两级政府在房地产市场上的利益目标大不相同。中央政府的利益目标在于整个房地产业的平稳发展以及全社会的公平和稳定。对地方政府来说，自己所属地区的财政收入和更高的政绩是其利益目标的所在之处。

首先，地方政府以扩大财政收入为首要利益目标。为了协调好中央与地方政府之间的权力关系，激发地方活力，我国1994年开始实行分税制改革。分税制改革后虽说中央政府将一些税种分配给了地方，但是税种数量十分有限，地方财政仅有营业税、个人所得税等税种的收入累积，地方政府收入来源在逐渐缩小。如此一来，地方政府凭借着在土地市场上的统治将财政来源锁定在了收入稳定的土地财政上。根据国家统计局数据统计，2016年全国土地财政收入所占财政总收入的比例达到了23.5%。目前，地方政府依靠出让土地获取高额出让金的方式已经成为地方最重要的收入方式。在土地资源日益稀缺的以后，地价的出让只会变得越来越高。

地方政府的另一个利益目标表现在追求政绩表现上。在经济方面，现在无论是国与国之间、省与省之间、还是城市之间都越来越倾向于将GDP作为衡量一个地区宏观经济表现的最主要指标。分税制的改革使地方政府得到了属于自己的权力和财政支持，某种程度上变成了可以自我发展、自我管理的组织。然而，为了进一步增加自身的财政收入来源，增加当地经济增长点，使得地方越来越多的关注土地财政，通过将土地出让给房地产开发商获取较高的土地出让金，以此来弥补财政收入的欠缺，同时借机扩大房地产市场的发展，增加住房投资和消费，拉动当地经济发展。

三、长效机制构建中地方政府的角色定位

通过前文分析，中央政府和地方政府都有其各自的目标，在目标导向的利益驱动下，各主体会做出对自己有利的行为方式，从而也就有了在房地产市场中的角色定位。地方的利益取向会进一步抬高住房价格成本。因此，在构建房地产长效机制的过程中，地方政府必须规范自身行为，为长效机制做出应有贡献。

过去地方政府在市场中一直扮演着土地供应者的角色，在供给端占据着土地的绝对垄断。现行的土地出让方式主要以“招拍挂”为主，这导致了地价的一步步上升，“面包”比“面粉”贵的情况更多出现。而未来，开发商拿地的主要方式会趋向于收并购的合作式拿地。如果想要构建长效机制，地方政府就必须承担起土地市场监管者和监督者的定位角色。要试图从土地制度上做改革，适当改变当前的土地出让制度，在现有的土地“招拍挂”出让制度下，更多地采取竞地价、限房价的方式，政府要切实监督土地价格的预估、定价过程，在房屋开发的最初阶段抑制房价泡沫，依据不同的市场情况有序的供应土地。同时，地方政府还应该在土地交易过程中严格检查开发商的资质、土地用途、资金来源等问题，并且自身也要接受其他机构的监察，禁止与开发商勾结寻租，监管市场秩序，防止市场失灵。

与此同时，地方政府作为下属单位，还要做好承接中央政府政策和制度工作，扮演好政策执行者的角色。过去的十多年里，我国的房价共经历了过热、遇冷、再热、再次降温和重新上涨几个阶段，为了达到共同促进市场长期稳定的目标，同为市场参与者，中央政府会根据市场走势状况做出相应的调整，当中央政府下达指示对市场采取调控干预时，地方政府必须要予以积极配合，做好承接工作，担负起政策执行者以及政策效果评估、监管的重任，把自己管辖区域的市场秩序维持好，而不是为了自身的利益躲避政策规制。现如今，我国房地产市场划分越来越细致，形成了区域间市场过热与库存过多等情况共存的局面，政策难以统一制定，因城施策，分類调控成为了现在市场调控的主流趋势。这就要求了地方政府不仅要履行政策的执行，还要根据本地区具体情况，制定合理的调控政策和发展目标，充当好政策制定者的角色。

房地产的长效机制涉及到了土地制度改革、金融风险的防范、投资的抑制、财税健全、法律规范等方方面面的内容。如此浩大的工程还需要市场参与者各方的共同努力。从某种程度上说，由于地方政府的利益导向，过于依赖土地财政，缺乏严明的监管机制，和开发商连同起来促成了市场价格的不断上涨。所以，地方的定位和规范对于市场的稳定发展就显得尤其重要。当然，在长效机制建设中，地方仍然隶属于中央监管，重大的政策方针还需上级制定。在未来长效机制的加速研究进程中，地方政府要真正从整体利益角度出发，以身作则，完善自身责任机制，充当好土地市场交易监管者和政策执行者的角色，为我国房地产市场的长期平稳健康做出自己的力量。

主要参考文献：

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