农村扶贫项目“最后一公里”困境及其化解

吴 上，孙良顺

(1.河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100；2.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、问题的提出

当前，项目扶持逐渐被建构成改善农村贫困人口生计、推动贫困农村发展转型、维系基层社会运行秩序的有效工具和优选模式，有力地推动了我国扶贫工作迈向精细化、持续化、民本化的发展轨道。特别是自2015年“精准扶贫”方略正式实施以来，中央财政补助地方专项扶贫资金稳步增长，年均增幅近200亿元，至2018年已达1060.95亿元[1]，加之省、市两级财政配套了相当比例的扶贫资金，项目扶贫已然具备了规模庞大的“资金池”，既为各地打好精准脱贫攻坚战奠定了坚实基础，也为各类农村扶贫项目的顺利推进创造了良好条件。客观而言，伴随着项目制的稳步定型，“自上而下”的项目化供给促成了外部资源的就地转化及效益产出的增扩叠加，赋予贫困农民以“授之以渔”的能力发展特征，凸显出扶贫导向由“外部输血”向“内部造血”的转型调适。尽管项目扶贫的总体成效比较显著，但着眼于项目运作的微观场域，追求以“技术理性”来强化组织动员及运作效率的项目制在供给尺度上仍然停留于村庄整体层面，较难实现与分散农民个体的逐一对接[2]，进而导致部分项目在落地过程中滋生出“最后一公里”的实践难题。

在项目制的语境下，学界对于“最后一公里”问题给予了广泛关注，并通常在基层治理和政策执行的范畴内对其加以讨论阐释，形成了制度决定论[3]和政社互动论[4-5]两种比较成熟的解释取向。尽管上述思路为我们从宏观维度综合理解“最后一公里”现象提供了有益启示，但已有研究并未对农村扶贫项目的“最后一公里”困境和基层治理的“最后一公里”困境作出有效区分，甚至将涉及到基层政府与农村、农民互动梗阻的经验现象笼统地归纳为“最后一公里”困境，凸显“治理”而弱化“项目”，无形中泛化了项目制的承载边界。也有学者从资源运作和政策执行的角度将“最后一公里”困境归结为资源落地困境和政策落地困境两种类型[6]，揭示出无主体的乡村社会特征与只唯上的乡村治理形态相互交织，进而加剧了困境固化的恶性循环，但资源输入本身即是嵌入在政策执行过程之中的具体行动，由此使得上述二元划分方式有失偏颇。在扶贫开发“四到县”的政策要求下，扶贫项目的“最后一公里”困境更多地表现为基层场域下多主体间的合作困境，由合作关系的不对等以及合作行动的不稳定进而产生相应的项目治理问题。换言之，理解农村扶贫项目“最后一公里”困境，不仅需要立足于基层治理语境来分析制度结构及乡土社会对项目供需矛盾的一般塑造机理，也应扎根于各方主体的行动逻辑来甄别困境特征并就其成因作出具体分析，从而拉近抽象学理讨论与具体实践图景之间的距离。

二、扶贫项目“最后一公里”困境的表征解构

不同于中观维度的基层治理困境，农村扶贫项目“最后一公里”困境更契合于微观角度的审视解读，即回归农村扶贫项目本身，从项目博弈运作的一般过程中凝练困境表征，进而对农村扶贫项目“最后一公里”困境的内涵界限形成整体把握。

Z县[注]遵照学术惯例，本文所使用的地名均为化名。关于Z县贫困状况及农村扶贫项目的相关数据来自于《Z县“十三五”脱贫攻坚规划》及政府公报。位于H省中部，是该省贫困人口规模较大的国家级贫困县之一，2015年末尚未脱贫的建档立卡贫困人口数为137976人，贫困发生率达11%，且75%的贫困人口集中在非贫困村。根据《Z县“十三五”脱贫攻坚规划》对脱贫攻坚目标节点的规划安排，力争到2018年将贫困发生率降至2%以内，并完成贫困县“摘帽”，到2019年则实现全县244个贫困村全部退出，建档立卡贫困人口全部脱贫。“十三五”期间，Z县计划实施的农村扶贫项目基本覆盖了农民生产生活及农村公共服务的各个领域，主要包括产业发展项目、社会保障项目、助学培训项目、改造搬迁项目、基础设施和公共服务项目、生态补偿项目等，规划总投资约为505.84亿元。在项目资金管理不断趋于精细化、科学化、规范化同时，对资金使用方向及范围的限定也在某种程度上加深了项目运作的偏差程度，导致县级政府、乡镇政府、贫困村庄和贫困农民等核心项目相关主体在项目进村过程中的分歧扩大、摩擦激化，农村扶贫项目在落地博弈中偏离其带动贫困农村综合发展、帮扶贫困农民增收致富初衷的风险可能有所放大，项目的综合溢出效应比较有限，贫困农民受的实际受益程度相对较低[7]。概而言之，通过梳理Z县在项目扶贫领域的具体实践，可以发现部分扶贫项目所暴露出的“最后一公里”困境兼具过程属性和结果属性，既表现为项目前中期的政策执行偏差，也表现项目后期的运营维护及效益分享困境。

(一) 项目配给的精准化程度不高

扶贫项目是落实精准扶贫方略的具化载体，精准扶贫的成效在相当程度上取决于扶贫项目的效益。诚然，处于贫困之中的农民更为清楚其发展短板和实际需求，本应对项目选择有着优先发言权和最终决定权，而现实中的贫困群体并不能独立确定扶贫项目的目标和内容[8]，项目供给的总体性权力更多地是被结为“分利联盟”的县级政府、乡镇政府和村委会共同掌控和主导。在项目安排过程中，基层政府选择性供给、乡村精英代理式申请等现象屡见不鲜，“挑肥拣瘦、避重就轻、趋易躲难”在某些地方甚至成为维系基层权力链条持续运转的实用策略，扶贫项目分段建设、重复建设成为“常态”，紧迫急需的长期发展项目则被“束之高阁”。此外，在脱贫攻坚高压态势下，上级时常会向下级提出一些规定时间内难以精准履行的任务事项，在项目申报过程中“注水操作”相应成为乡镇政府和乡村干部按时完成上级要求的“无奈之举”。

以Z县为例，该县于2018年3月20日印发《关于做好全县2018年财政扶贫项目申报工作的通知》，将使用统筹整合财政涉农资金的产业发展项目和基础设施项目全部列入此次申报范围，并对项目申报程序作出细致要求：项目提出时村级组织要严格落实“四议两公开”制度，项目拟定时乡镇应组织实地核查，项目筛选时行业部门也需辅以专业评估论证，经公示无异后方可上报县扶贫办。然而，乡镇政府和村级组织需在3月22日前完成项目申报工作，并提交包括申报文件、申报明细表、项目建议书、会议记录复印件及公示照片等在内的一系列繁复材料。为争取眼看到手的项目机会，具备申报资格的村庄多由少数精英分子私下商议并决定申报内容，并及时“做”好材料向上逐级提交。在时间紧、任务重的项目申报阶段，乡镇和农村优先考虑的是成功申请到项目并尽快能获得更大额度的项目资金，进而导致部分扶贫项目较难精准匹配农村发展和农民脱贫的真实需求。由于扶贫项目在初始申报阶段就未能获得贫困群体的充分认可，因此部分村庄的申报项目即使获批，村民也会表现出“事不关己、高高挂起”的旁观姿态。

(二) 项目资源的长效整合难度较大

近年来，中央及地方政府为统筹整合涉农资金支持精准扶贫，先后颁布并实施了一系列政策举措，将扶贫资金打通类别、整合投放，初步形成了“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局[9]，各类扶贫项目的资金来源得以有效保障，扶贫资金使用效率有所提升。然而，当前项目资源整合仍然较为强调横向部门之间的拼盘联结，相对缺乏从整体角度来规划谋求项目效益的持续稳定产出。“短、平、快”是多数农村扶贫项目运作的主要特征，在实施过程中追求短期利益、注重解决局部问题，常常采取“头疼医头，脚疼医脚”的执行方式，由此导致扶贫项目陷入碎片化的输入困境[10]，不仅项目供给主体的职能权责略显重叠，而且其遵循的规则也充斥张力[11]。换言之，项目制的组织优势在某种意义上也可能转变为制约其长效功能发挥的潜在诱因。

2018年，Z县计划统筹整合财政涉农资金5.84亿元，集中用于产业发展、基础设施建设、教育培训、金融扶贫等扶贫项目。尽管扶贫项目覆盖3个大类、15个小类，但扶贫项目依旧未能摆脱由单一部门负责的线性输入模式，如县旅游外事侨务局主管乡村旅游扶贫项目、县农业局统管农业产业项目、县交通运输局负责农村道路建设项目等等。在相对简约的项目输入模式下，Z县仅仅达成了扶贫项目资金的统一规划下拨，对于各职能部门在组织功能上的嵌入协作则考虑不周，相关职能部门按照实施方案的任务分解要求，逐一达成各自版块的目标即可顺利通过考核[12]。更重要的是，各职能部门更多担负的是主管责任，至于具体执行工作则布置交由各乡镇和各村来完成，由此导致了任务压力不断向下传导累积，“上面千条线、下面一根针”“上面动动嘴、下面跑断腿”，基层长时间处于超负荷运转的工作状态。因此，扶贫项目越是落到基层，“变形走样”的风险也就越大。

此外，农村扶贫项目一般需要在较短时间内完成审批立项、开工建设、竣工验收等全部手续流程，且多以年度为考核标准。如Z县扶贫项目的建设任务多数需要在当年9月前完工，建设周期尚不足半年，10月起即进入总结验收与绩效考评阶段。高度紧张的时间安排一方面难以保障项目建设质量，甚至个别地方频繁曝出了扶贫道路变成“豆腐渣路”的负面新闻，另一方面短短数月的绩效考评也较难客观真实地反映出项目效益，贫困农民借助扶贫项目更多是达成“短期脱贫”，扶贫项目效益的持续性较难保证。由于缺乏后续扶贫资金的有效整合和持续投入，部分扶贫项目投产运营时间不长就可能面临着资金链断裂危机，如农田水利设施项目因定期养护不佳而阻塞荒废、种养发展项目因缺乏专业技术指导和市场维护拓展而导致减产滞销，本应帮助贫困农民彻底摆脱贫困的扶贫项目进而遭遇长效发展困境。

(三) 贫困农民的组织化程度不足

作为农村扶贫项目的责任主体和执行主体，县级政府和乡镇政府往往需要面对辖区内为数众多、特征各异的贫困村庄和贫困农民，如何确保扶贫项目的精准输入，一方面是对项目供给主体行动能力的考验，另一方面也取决于贫困农民的组织能力。然而贫困农民在农村扶贫项目运作过程中的组织化程度相对较差，既表现为贫困农民的合作意愿不强，也表现为贫困农民的组织能力羸弱。长期以来，分散的小农生产模式塑造并强化了农民“精打细算”的群体心态及行动逻辑，较为重视对个体权益和私有资产的保护，为此甚至不惜放弃或让渡部分集体利益。农村收入差距的不断拉大在某种程度上是对农村内部阶层分化的现实刻画，造就了行动能力、利益偏好和发展需求均存在一定差异的三类亚群体，即农民精英、普通小农和贫困农民。在内部分化渐趋定型的乡土社会中，贫困群体更为特殊，不仅在资源存量上明显落后于农民精英和普通小农，而且距离乡村生产生活的主流圈层更远，有限的资源储备和被边缘化的地位彼此交织影响，进一步塑造了其“安于天命”“不思进取”的贫困心理认知，导致了其较难形成抵抗扶贫项目执行偏差的集体行动[13]。

尽管当前绝大部分的贫困县区无须承担扶贫项目资金配套的硬性要求，但在扶贫项目“由县到村”的落地执行中，资金配套要求依然是基层部门确保项目如期动工并顺利竣工的隐性门槛，由此导致了相当一部分的贫困群体难以被有效吸纳至项目安排中。如Y乡在针对农村危房改造项目制定的协议条款中明确规定，每户补助最高不超过3万元，且需在一个月内做好建房基础。对于住房条件较差的贫困家庭而言，数万元的建房补助无法填补全部资金空缺，而且“先建后补”的扶持方式也超出了贫困家庭的实际经济承受能力。不少贫困户反映道，“项目是好，但代价太大，不是我们的也不能勉强”。由此，出发点原本是改善贫困群体生产生活条件的扶贫项目，却被条件相对较好的贫困群体所享有，甚至被非贫困户截获帮扶机会及资源[14]，项目需求更为迫切的贫困群体则被隐性门槛排除在外。惧于村内精英的打压和集体舆论的声讨，有些贫困群体虽有抱怨，但也无奈，在项目实践中所处的“被帮助者”的客体角色进一步固化[12]。由于缺少利益代言人或自身力量有限，弱组织化的贫困农民较难形成与既得利益主体有效抗衡的一致行动，扶贫项目的基层遭遇由此陷入“干部信心满满、农民心不在焉”的被动局面。

(四) 项目效益的分享兼容性稍弱

从全生命周期的角度审视扶贫项目，投产运营后的效益产出及其分享直接影响着贫困农民脱贫致富的进程。执行过程中的对接偏差和动员不足是扶贫项目“最后一公里”困境的显性表征，而相对隐性的项目效益分享兼容性和有效性问题则容易被忽视。在实际运作过程中，各责任主体在扶贫项目考核验收时更为关注资金使用的规范性和建设进度的及时性，而项目效益及其溢出分享在绩效考评时所占权重相对较低，如何科学准确地测算贫困农民在扶贫项目中的实际受益程度也是困扰基层部门的操作性难题。

限于项目责任主体的关注不足和量化操作难度较大，项目效益分享问题在实践中可能被“遮掩”。不少扶贫项目对贫困农民的带动效应不强，贫困农民受益程度不高，成为扶贫项目“最后一公里”困境的根本所在。扶贫的关键在产业，只有产业发展起来，贫困户方有可能获得持续发展的能力，并在资产的累积增殖中摆脱返贫风险。基层政府在产业扶贫项目的配置运作中多遵循着以下两类思路：一是直接对接分散贫困户，帮助其发展小规模的家庭产业项目，如养猪、养鸡等，这里称之为分散型产业项目；二是借助互助社、合作社、公司等平台，以集约化、规模化的经营方式来获得盈利，贫困农民则依靠上岗务工、股份分红、土地租金等途径获得相应收入[15]，这里统称为集约型产业项目。对于分散型产业项目而言，贫困农民借此获得的收入增长幅度相对有限，加之项目的市场风险大、收益见效慢、技术要求高[16]，因此“脱贫较易、致富较难”。而对于集约型产业项目来说，尽管可以做到有效分担风险、维系持续收益，但面临的主要难题在于如何巩固并增强与贫困农户间的关系连带，培育贫困农民的自身发展能力。其原因可能在于政府仍然更多地寄希望于“先富带动后富”，通过扶持种养大户、规模企业来间接带动贫困户脱贫，导致扶贫项目资金和政策并未直接用于贫困户的产业发展，加深了扶贫项目被精英群体所俘获的可能，无形中使得扶贫项目与贫困农民之间的距离进一步拉大，也消弭了贫困农民在项目效益分享中的主体优势。

三、扶贫项目“最后一公里”困境的成因分析

如前所述，“最后一公里”困境在实质上属于扶贫项目的供给失准、承接错位与互动不畅。扶贫项目瞄准及落地中的偏差问题既受项目制这一刚性化技术治理方式的固有缺陷影响，也在基层项目执行主体的人为干预下被进一步放大，往往以隐蔽的形式在前期申报、中期建设及后期运营等阶段将项目与贫困村或贫困户间的连接纽带割裂开来。虽然制度设计和政策安排在一定程度上可能诱发激化项目供需双方之间的矛盾，但中央作出的一系列政策调整释放出了权力下放的强烈信号，赋予地方政府尤其是县级政府以更大的裁量权，目的就是期望基层政府能够因地制宜地响应贫困农户的多样动态需求，灵活妥善地梳理并化解扶贫项目的落地梗阻。因此，着眼于扶贫项目运作的微观场域来讨论“最后一公里”困境的成因相对更为符合实际所需。

(一) 不对称的主体地位

一般而言，扶贫项目越是接近基层，涉及到的参与主体也就越多。在县域之下，扶贫项目逐渐摆脱了单向指令式的传接模式，在具体运作过程中的软化变通色彩有所增强，而且直接参与到扶贫项目运作中的主体至少包括县级政府及各职能部门、乡镇政府、村“两委”、贫困农民、社会组织等多元主体，其所掌握的博弈资本和彼此间的互动策略更为复杂，某些不确定因素对扶贫项目最终落地结果的影响更为明显。

就静态结构地位而言，基层各参与主体对于扶贫项目的控制力和影响力不尽相同，由此导致各参与主体往往处在非对称的结构关系之中。县级政府及其各职能部门拥有着对扶贫项目的最终决定权，名额指标如何配置、哪类项目可获重点支持、项目资金如何切割等具体事项基本上在项目申报之前就作出了原则安排和总体控制，县级政府及其职能部门借此坐稳了主导位置，但由于对村社具体情况掌握不足，加之贫困人口的分布相对分散，乡镇政府便成为其获取有效信息以便合理决策的关键信息源，相应地也擢升了乡镇政府在扶贫项目运作中的所处地位。作为项目进村的委托代理人，村干部对内需要平衡村庄集体利益和贫困个体权益之间的分歧，对外则需要兼顾上级政府部门的权力意志。换言之，尽管村干部能够对项目运作走向发挥某些实质影响，但也需要做到起码的“按套路出牌”，以避免扶贫项目异化成上下不讨好的“烫手山芋”。而对于贫困农户来说，他们并不能直接控制那些关系到其切身利益的到户项目，虽然规范的申报程序和明确的申报条件在明面上赋予了其公平的权利资格，但相对隐性的社会资本恰恰更容易在乡土社会中发挥重要作用；至于间接影响到农户收益的公共类项目，贫困农民则可能受其相对局限的心理特征和组织能力制约，不愿也不能充分表达其意愿需求。概而言之，项目参与主体所处地位的不对等形塑着其差异化的目标需求和行事逻辑，扶贫项目在实际运作过程中较难做到求同存异、上下一心，各参与主体之间的矛盾张力在项目落地中不易达成彼此妥协的平衡点，合作持久、关系稳定的扶贫项目相对少见。

(二) 非正式的权力衔接

虽然项目制具备一定的市场竞争色彩，并不断尝试克服科层制的束缚，但在具体执行过程中仍然无法完全摆脱条线式的垂直控制体系，下级政府借助上级部门硬化的权力约束获得一定的倒逼能力[17]，由此形成“科层制的反控逻辑”[18]。但由于村委会在行政序列上并不属于正式的政府层级组织，因此扶贫项目管理权力在县乡与村庄之间的衔接存在着无形梗阻，导致进一步下放的项目权力尺度不易准确掌控。一般情况下，扶贫项目的绩效考核要求将县乡两级政府紧密捆绑在一起，不断形塑着其对于扶贫项目高度一致的偏好需求。但在面对需求各异的村级组织时，贯穿于县乡两级政府的行政指令式安排无法完成向村庄的有效渗透，即制度安排不允许向承接村庄强制性地摊派分解项目，村级组织由此获得了改变或影响项目预期走向的部分空间及能力[19]。面对这一情况，有目的地“分而化之、各个击破”是县乡两级政府时常采用的技术策略，即通过非正式的权力授予，强化村干部在项目运作中的影响力，并借此机会拉拢团结少数村庄精英，树立起其在项目运作中的合法性权威地位，使之成为政府部门权力意志在村庄场域的代言人和执行者。

客观而言，非正式的权力衔接拉近了县乡政府部门与村庄精英之间的距离，一方面县乡政府对村干部的信任程度不断提高，另一方面村庄代理人也会不由自主地将满足政府偏好置放于项目运作的优先地位，或通过“妥协共谋”来实现自身利益的最大化，其角色定位从“保护型经纪”向“赢利性经纪”转变的趋势更为明显[20]，进而导致贫困农民可能陷入更加孤立无援的处境，在项目执行运作中的有效发声日渐式微。此外，非正式的权力衔接也强化了县乡政府部门和村庄精英在项目进村中的“垄断”地位，彼此之间甚至通过私下配合即可使项目满足验收考核的各项要求，且这一灰色化“共谋”行为的交易成本相对可控，由此导致项目的监督反馈相对乏力，限制了贫困农民在项目监督中的作用发挥，扶贫项目陷入“最后一公里”困境的风险有也所放大。

(三) 精英化的村治模式

尽管精英治村模式在消解扶贫项目进入村社的障碍壁垒方面发挥出显著的执行优势，但并不能完全疏通扶贫项目与贫困农民的联结梗阻，甚至可能加深以村干部、种养大户为代表的农村政治经济精英分子与贫困农民之间的群体隔阂。村庄精英利益同盟利用其优势话语权和强大行动力以隐蔽的合理形式遮掩贫困农民的需求表达，甚至运用舆论施压、分而化之等策略压制其形成一致且有效的集体行动，进而导致部分扶贫项目在进村后的目标靶向发生偏移、效益分配存在不公，贫困农民逐渐被村庄精英孤立为“沉默的大多数”。

村庄精英的主导性功能角色充分体现在扶贫项目的筛选申报、建设运营等全生命周期。在扶贫项目筛选申报阶段，理论上应由作为村庄和村民代理人的村干部在综合权衡集体发展目标和个体脱贫需求的基础之上预先作出合理框定，而后通过履行“四议两公开”的集体商议决定机制来最终确定，但反观现实运作过程，规范化的项目筛选申报程序时常被村庄精英简而化之，部分村干部在贫困农民尚不完全知情的情况下自行确定申报项目，且多倾斜照顾自己或关系更为紧密的亲友，优先满足其生活所需和生产经营活动。在扶贫项目建设运营阶段，尽管政府为工程类的扶贫项目设置了相对完备的招投标制度、报账程序及资金审计制度，有效遏制封堵了村庄精英私下合同施工单位的灰色谋利途径，但在目标靶向具体到户的扶贫项目中，村干部仍然拥有较大且自主的分配决定权[21]，如将危房改造项目指标、家庭种养项目指标、小额贷款项目指标在符合条件的农户中定向配给，更多的是“益非贫困户”而非“益贫困户”[22]，且此类“优亲厚友”的变通操作方式尚缺乏准确的甄别标准和有效的监督手段，面对上级部门的审查问责时也易于“自圆其说”。而其他贫困农户则为自身能够继续保有被村干部照顾的资格，“不争当下、只争未来”，轻易不愿得罪村庄当家人，且贫困农户之间对扶贫项目各有所需、不尽一致，在缺少主心骨和代言人的情况下更是较难团结。由此进一步强化了精英治村模式对扶贫项目进村后的把控程度，贫困农民无论是在主观意愿还是在客观能力上均不足以改变扶贫项目配置格局，进而弱化了贫困农民形成有效集体行动的可能。

(四) 被弱化的项目关联

当前，某些地方的扶贫项目配置呈现出“小而散”的无序特征。基层政府出于方便项目资金管理和照顾各村公平感受的考虑，倾向于选择那些资金需求不大且操作难度较小的微型项目，甚至为了控制项目资金的定向配置而人为地将某些规模稍大的项目切割供给，如将农村道路划为几个标段，今年修一节，明年再修一段。此外，由于各级政府、各职能部门之间或条线之间缺乏必要且充分的交流联系，致使进村项目在目标、管理、实施等阶段性任务中较难实现有机衔接，甚至可能因各项目发生的作用力和着力点不一致，致使无法充分发挥出项目间的叠加效应[23]，项目之间的时序关联及功能调和出现裂痕，“东一榔头、西一棒槌”成为某些扶贫项目实施状态的真实写照，项目关联逐渐持续弱化。

目前各地纷纷推进扶贫项目库建设，并规定年度扶贫项目需区分轻重缓急、从拟建项目库中筛选。这一做法虽能在一定程度上约束基层政府在项目选择上的随意性，给基层政府套上了项目管理的“紧箍咒”，但最终裁量权始终掌握在县级政府手上。扶贫项目所具有的“一次性”短期特征决定了作为项目供给方的县级政府更为在意项目在年度周期内的顺利落实，对于扶贫项目的后续跟进则相对滞后。同时为达到上级考核要求，县级政府在项目输入过程中注重规避“同类项目重复建设”的误区，如村庄在当年度获得了某类种植项目的资助，那么下一年度如果继续申报与之相关的同类项目，则一般不会通过立项审批。基层政府部门或暗示其申报其他产业扶贫项目，或直接将项目指标调整给其他村庄。由此进一步加深了扶贫项目的碎片化风险，一个村庄甚至可能发展出近十种不同类别的特色产业项目，既限制了产业扶贫项目发挥出应有的集聚效应和规模效益，也拉低了贫困农民对于扶贫项目的心理预期，最终可能导致项目受众被动地接受项目安排，项目供需两端的有效协同互动相对不足。

四、扶贫项目“最后一公里”困境的化解路径

综上所述，扶贫项目“最后一公里”困境是基层场域下多主体间的合作难题，既是目标需求的不精准对接，也是充分动员整合的缺位，更是长期效益分享所面临的一系列梗阻，其形成不仅受到现有制度环境下各参与主体所处不对等地位的影响，也与基层项目供给主体在长期实践中所积累形成的非正式策略密切相关。因此，化解“最后一公里”困境的关键在于如何在项目各方参与主体之间重塑基于互利互信的平等合作关系，以制度化合作的方式促成项目进村后能够进一步与分散的贫困农户完成目标、过程、效益等维度的全面对接。这一目标的达成，既需要各级政府部门摒弃项目单向直线输入的惯性思路，也需要村社组织转变角色定位、强化服务能力，还需要贫困农民自决和自为意识的真正觉醒。

(一) 完善村级项目整体规划

针对部分扶贫项目碎片化明显、不确定性较强的现状，应从全局整体性的视角出发，不断增强村级项目规划的有序性，特别要注意解决到村扶贫项目在跨年度之间的衔接配套问题。对此，县级政府及其职能部门可委托专业设计单位，在充分勘察比较村庄资源禀赋和优劣条件的基础上制定个性化的脱贫攻坚项目实施规划，细致安排项目输入的时间顺序，针对极度贫困村庄的项目规划还可聘请更高资质的专业机构来讨论商议其可行性，确保村级项目整体规划能够兼顾实际需求和现实条件。在确定本年度扶贫项目配置方案时，县级政府也需要对分批实施的项目做出特殊标注，形成项目安排备忘录，保障梯次扶贫项目能够在下一年度的项目安排中获得优先立项机会，尽可能地维系项目输入的一贯性。此外，在符合扶贫项目资金使用管理办法基本规定的前提下，县级政府也可灵活探索项目后续资金统筹配套的途径，通过部门筹资、社会融资、孳息整合等多元方式，设立多类别的扶贫项目后期维护基金，专用于分担解决扶贫项目在后期运营维护中普遍面临的资金匮乏窘境，把扶贫项目真正塑造成为“功在当代、利在千秋”的民心项目。

(二) 调整项目管理权力配置

大多数的扶贫项目最终会落到村庄和农户，中央及省、市两级政府很难做到至精至细，因此扶贫项目的管理权限逐步下放到县有其必然性及合理性。但随着权力重心越来越向县级政府集中，权责体系的失调更加凸显，既表现为基层平级部门之间的权力关系彼此交叉、较难协调，也表现为垂直权力链条的断裂和不均衡分布。尽管国家针对基层项目扶贫设计了一系列简洁高效的制度安排，但始终未能根治乡镇政府和村级组织在项目运作过程中“权小责大”的关键不足，导致其多以上级部门的行政权威和乡土社会的伦理秩序作为行事准则[24]，在一定程度上放大了项目执行主体曲解政策意图、引入自身偏好的操作风险。因此，调整基层场域中的项目管理权力配置格局迫在眉睫。首先，需遵循“责权对等、归口管理、各司其职、协同配合”的原则，进一步理顺平级部门在扶贫项目运作中事权与财权的统合分割，克服资金整合后又简单分块负责的机械操作，逐步构建旨在促进项目全生命周期内功能融洽的部门协作机制，密切主管部门间在项目执行各阶段上的商议协作。其次，通过正式授权的方式赋予乡镇政府和农村基层组织以适当自主决定权，可尝试在部分县区开展“权力下基层”的试点探索工作，将一定额度的扶贫项目直接交由乡镇政府和农村组织自行商议决定，并报上级政府审批备案。由此松绑基层项目执行主体的负担压力，使其原本投入到整理繁复材料中的时间精力能够用在贫困农民谋福祉的“刀刃”上，转变事本主义和只唯上的不良风气。最后，还需强化对项目权力的外部监督，成立具备广泛代表性的独立外部监督小组，配合上级政府做好项目监督工作，实行周调度、月会诊制度，织密扎紧全程实时监督的笼子，不仅要对项目前中期的项目立项规范程度、项目资金使用情况展开无差别化监督审查，还需定期展开项目效益“回头看”的专项评估，严防扶贫项目异化成为失民心的表面工程。

(三) 塑造农民项目参与主体性

贫困农民既是扶贫项目的最终受益者，也是项目执行中的关键行动主体，缺少贫困群体的理解支持和充分参与是制约扶贫项目绩效提升的重要因素。换言之，化解扶贫项目所遭遇的“最后一公里”难题，不仅需要优化项目供给主体在执行操作中的行事逻辑，更需要贫困农民形成“项目是跳板、脱贫靠自己”的正确认知，摒弃“等、靠、要”的消极心态，激发其在项目参与中累积培育自身内在脱贫能力的自觉性。鉴于贫困农民在扶贫项目参与主体博弈中往往处于相对边缘化的弱势地位，因此特别需要主动采取相应措施来塑造提升贫困农民参与项目运作的主体性地位和能力。首先，要优化农村干部队伍结构、提高村“两委”能力素质，积极培育与贫困农户关系更为紧密、无明显利害冲突的利益代言人，在项目进村初期就安排由贫困农户共同推选的村民代表列席项目申报筹备会议，充分表达贫困农户的生产生活实际困难和项目需求，使扶贫项目能够及时有效地吸纳贫困农户的意见并回应其关切；其次，积极引导外出务工农民返乡参与村庄项目扶贫实践，有效整合利用其资金、技术、经验及人脉等资源条件来弥补政府主导扶贫项目的短期性不足，使扶贫项目不断贴合贫困农村的内生性发展需求，同时依托其与贫困农户的乡土联结，降低扶贫项目进入及运作的交易成本，进而增强“先进带后进、后进变‘后劲’”的有效性；再次，在项目建设阶段也要重视贫困农户的广泛参与，在兼顾实际负担的能力的前提下，灵活采取以工代赈、工时折算的弹性方式，使贫困农户切实感受到“项目为我、我为项目”的紧密连带，增进其对扶贫项目的主观认同；最后，还需要建立顺畅的申诉反馈机制，安排专人负责收集整理贫困农户对扶贫项目的意见建议，妥善调和项目效益分配环节的纠纷摩擦，完善扶贫项目的自我调适纠错功能，使贫困群体逐步摆脱项目话语权的弱势地位及项目执行运作过程中主导权丧失的困境，进而不断激发其主动参与项目建设、公平分享项目红利的自觉性。