可持续发展目标的内涵、进程与评估——从全球社会政策治理的视角

韩柯子 朱晨歌 王红帅

(1.清华大学 公共管理学院，北京 100084；2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

一、研究背景与研究视角

社会包容、经济进步和环境可持续问题正在成为新的全球治理核心目标。自2015年联合国可持续发展峰会提出并于2016年初正式生效以来，可持续发展目标(Sustainable Development Goals)仍在经受全方位的政策与理论检验。值得注意的是，除了环境问题这一相对传统的全球治理议题，实际上，可持续发展目标真正关注的是推动国际范围内诸多行为体对于社会经济问题的合作。强烈的社会关怀(较之于其他主要关注环境问题的全球合作机制)与更为普世的目标主体(较之于以发达国家为目标主体的“新千年发展目标”)，使得可持续发展目标在2015年之后的发展议程之中，成为“第一份全球社会治理纲领”。[1]

“变革我们的世界：2030年可持续发展议程”，其简称包括“2030议程”“可持续发展目标(SDGs)”“后2015议程”与“全球目标”等，由193个国家签署通过，共囊括了17项“可持续发展目标”与169项具体目标。在当前社会与环境问题并发的大潮之中，这一纲领性文件可谓应运而生，承载着协调环境问题、解决分配不均、推动经济发展、促进国家合作等宏观目标。可持续发展目标意在2030年之前，实现经济增长、社会包容、环境保护的协调发展。可持续发展目标的最初定位是为“后MDGs(新千年发展目标)”时代寻找出路：由于全球治理趋势渐强，国际社会的行为体也日趋增多，亟需适应当前全球治理模式的新纲领、新目标；另外，新千年发展目标将发展中国家作为核心关注主体，不足以应对当前全球性、多元化的社会经济问题。[2]建立在《里约宣言》、可持续发展世界首脑会议、世界首脑峰会、《联合国千年发展宣言》的理念基础上，可持续发展目标试图以更为多元、更为包容的方式解决上述全球性问题。

作为本世纪最重要的全球合作成果之一，2030年可持续发展议程对之前全球社会政策纲领的超越之处具体如下。第一，连续性。这一纲领立足于新千年人类发展目标为代表的全球合作成果，经过多次会议的商讨与修订，其思想也与起初有所不同。较之新千年人类发展目标，可持续发展目标涵盖了气候变化、分配不公、可持续消费、全球正义等新领域。第二，社会性。如同该纲领在序言中提及，“消除一切形式和表现的贫困,包括消除极端贫困……也是实现可持续发展必不可少的要求。”[3]除了贫穷问题，财富分配、可持续性消费、社会正义等议题都是本纲领关注的重点，这在过去的人权或发展纲领中是相对欠缺的。第三，全面性。如本纲领在宣言中所称，“绝不让任何一个国家掉队……我们将首先尽力帮助落在最后面的人”。[4]随着全球化程度的加深，国内议题与国际议题的界限逐渐模糊，多行为体、多层面的通力协作，才是解决当前诸多复杂问题的正途。第四，包容性。在国家层面的互动过程中，这一纲领性强调尊重不同国家、社会、文化的特性，重视不同国家参与这一国际合作的国内因素，考虑到国家之间经济社会发展的不平衡性，亦属全球治理领域理念与实践的进步。当前全球治理面临的重大议题的复杂性，塑造了“可持续发展目标”的上述特性。原有治理范式的变革，也要求研究者采用更具创新力的理论框架分析问题。文章拟用“全球社会政策(global social policy)”与“全球社会治理(global social governance)”相结合的全球社会政策治理视角加以分析。

“全球社会政策”是本世纪初鲍勃·迪肯(Bob Deacon)等学者提出的重要国际政治经济思想。迪肯是英国著名的社会政策学者、谢菲尔德大学与约克大学双聘教授、英国国际社会科学院院士；“全球社会政策”概念的提出奠定了迪肯的学术地位，也由他所创办的《全球社会政策》期刊而发展成为一脉活跃的学派。传统的社会政策研究关注国内政府与非政府行为体为实现社会公正与福利的行动，而随着全球化时代的资本跨国流动，分配、环境、社会地位问题开始展现出强烈的超国家属性。当然，国家作为社会政策行为体的“唯一性”也渐趋褪色，国际组织、跨国公司、公民社会对社会政策的塑造作用加强。在这两大作用力的影响下，社会政策的本质——社会公正与社会分配方式——开始具有全球属性。而这种超国家化的社会政策可被总结为“3R”：全球再分配(global redistribution)、全球管治(global regulation)与全球权利(global rights)。[5]简要而言，全球社会政策理论的学术关注点是国际社会政策的具体范畴。

对于“全球社会治理”的学术探讨则重在强调其行为体的复杂性。全球层面的社会治理很难由单一的国家所塑造，行为体的多元化是其必然的趋势。因此，在全球社会治理主义者看来，这一领域的特点即不同行为体及其治理机制之间的重叠、冲突与相互抵消，展现出强烈的碎片化、复杂化征象。首先，国际组织体系(战后以联合国体系与布雷顿森林体系为核心)在资源分配、推动国际干预、贷款与贸易条件上所起到的作用，以及这一作用在冷战后新格局中的变动值得探索。其次，联合国教科文组织、国际劳工组织、联合国妇女署等专门机构，在具体议题与政策取向上所发挥的作用。第三，代之以较为传统的区域国家集团，具有更为多元国家利益定位的、更为广义的国家集团，在当今社会治理中发挥着日趋重要的作用：代表传统发达国家的G8集团，以及发展中国家组成的G77集团与发展势头良好的“金砖五国”，如何参与塑造全球社会政策的变迁？而在全球经济形势变动、新兴发展中国家的发展速度下降之时，又该如何看待这一变化？最后，以跨国公司、公民社会为代表的非国家行为体在全球社会治理中发挥的作用同样不可小视，尤其在考虑到劳工待遇、人权等问题深刻触及商业利益与社会价值观的前提下，更是如此。因此，对全球社会治理的研究就落脚到“全球社会政策领域主要行为体产生与治理的形式”与“全球社会政策正在出现的超国家政策与机制”上。[6]

文章试图以全球社会政策治理文章作为视角，对2030可持续发展议程进的目标、进程与成效加以分析。

二、可持续发展目标的现状与反思

可持续发展目标的推进，体现在世界范围内各个国家、国际组织、新兴行为体的具体实践中。第一，包括联合国开发计划署、联合国妇女署、国际货币基金组织、世界银行、联合国可持续发展行动网络、联合国可持续发展目标指标专家小组等在内的国际组织，在2030议程的磋商进程中，起到了重要的塑造作用。以联合国社会发展研究所为例，在“阿拉伯论坛”“儿童与可持续发展目标的变革”“通过可持续发展目标以强化青年人作用”等项目中，对政策创制与思想共享贡献良多。[7]第二，以埃克森美孚、华能等企业为代表，诸多跨国企业(尤其是传统能源行业)在投资、运营、技术革新、薪酬待遇等方面进行了重新定位，推动商业目标与企业社会责任相一致，尽管这一变革仍处于初步阶段。[8]第三，包括中国、欧盟等国家与地区均已各自发布立场文件，结合本国国情，宣布可持续发展路线规划与目标设置。在2016年9月发布的国别方案中，中国政府即承诺从战略对接、制度保障、社会动员、资源投入、风险防控、国际合作、监督评估这七个方面着手，以鲜明的立场进行了总体路径规划。[9]但就各国实践这一目标的进程而言，仍展现出强烈的不平衡性，与本国经济发展程度呈明显的正相关。发布于2018年、由联合国可持续发展行动网络(UNSDSN)和贝塔斯曼(Bertelsmann)共同撰写的《可持续发展目标指数》，依据各国在17项具体目标上的实践进度，测量不同国家实现可持续发展目标的完成度。结果表明，这一指标与国家经济社会发展情况的相关性很强。以斯堪的纳维亚三国(瑞典、丹麦、芬兰)为代表的经合组织国家位居前列，而中非共和国、乍得、刚果民主共和国等非洲贫穷国家则居于末席。[10]

这一议程也引发了全球社会治理领域的一系列学术讨论。在研究者看来，2030议程的最大理论成就在于其“综合性”。一方面是该议程对经济社会问题与环境问题的综合认识：它明确了五大特定议题的目标(人类、地球、繁荣、和平、伙伴关系)，也具有两大政策导向，即“最低社会保护”和“关怀经济”。另一方面，在这一目标的实践中行为体的多元程度也是空前的。国际工会联盟(ITUC)在一篇报告中指出：“它(可持续发展目标的进程)代表着各国政府最具包容性的努力之一，它们努力容纳公民社会与国际协定中其他的非国家、非行政行为体的声音。”[11]

但从全球社会治理与全球社会政策的视角分析，可持续发展目标依然有诸多不足之处与上升空间，下述学者从不同角度(理论范式、分析层面、具体议题、责任界定)对此加以分析。

联合国社会发展研究所高级研究助理加布里尔·科勒(Gabriele Koehler)，专注社会政策与经济发展研究。科勒对可持续发展目标的批评集中于其理论范式与国家角色。现有的可持续发展目标框架具有诸多问题：时间规划过长，没有试图借助当代的经济、技术手段来全力应对贫困、饥饿和环境问题；本议程在规范和政策层面上具有结构性矛盾，过分强调了经济发展的重要性，未将经济增长与资源消耗结合起来，这将不利于生态目标的达成；另外这一目标倒果为因，缺乏对现状因果机制的深刻分析与具体举措，在消除贫困、不公与实现可持续发展上亦缺乏操作性。科勒认为这些问题的出现是议程设置者的新古典自由主义经济取向所致，因此需要国家与国际行为体在规范、政策、实践三大层面进行彻底的转型，这将要求“对国家角色全面、彻底地重新定义”。[12]科勒关注的是2030议程在理论范式与层面的不足。

涛慕思·博格(Thomas Pogge)，著名政治哲学家，耶鲁大学国际事务教授；米图·森古塔(Mitu Sengupta)，瑞尔森大学政治学助理教授。两位学者从国际正义的角度批评可持续发展目标可行性不足，尤其是对于行为体具体责任的定义过分模糊。两位学者指出：其一，全球与超国家层面是重要的阐述对象，但本议程涉及极少。当前对于可持续发展目标的称扬集中于其“综合性”之上，但过多的行为体彼此重叠，反倒造成了职能混乱与管理缺位。“如果特定的行为体无法承担具体责任的话，那么那些最有能力推动目标实现的行为体，就会变成最偏离方向的行为体”。[13]其二，在国家层面上，对于发展中国家与发达国家的职能划分亦不平衡。2030议程条款指出，应“尊重每个国家制定和执行消除贫困和可持续发展政策的政策空间和领导作用”。但新自由主义之下的全球财富分布极度不平衡，收入较低50%民众所拥有的财富尚不足世界总和的3%，在规模、专业知识与政治影响力上均不占优势。世界财富分配的两极分化，以及世界政治的非民主性、非透明性，导致了可持续发展目标很难百分百落实，因而执行力的不平衡也是不正义的。[14]博格与森古塔强调2030议程概念与具体责任界定的不足。

艾尔伯托·米努金(Alberto Minujin)，纽约社会研究新学院教授；米尔德雷德·法瑞尔(Mildred Ferrer)，联合国儿童基金会顾问。两位研究者着重从社会公正与儿童问题分析可持续发展目标的不足。两位学者质疑可持续发展目标的公平性，因为这一纲领是以成人为核心的，相对忽视了儿童的需求与人权。尽管2030议程在健康、教育、性别平等、反暴力四个领域作出了努力，但儿童问题在这一纲领中更接近于解决社会与经济问题的子课题，对于“儿童”这一概念的界定与提出的具体应对措施还不够。另外，两位研究者提出了应对儿童问题的新路径，即：将儿童问题纳入到政策创制的核心之中，摒弃以往对于政府行为体的依赖，而着力发展可持续发展目标之中“社会责任(social accountability)”的重要性。通过国际规范、国家机制与公民社会的纵向合作，以有效地应对儿童问题。解决儿童问题需要多层次的互动，这也是推动社会公正的重要路径——而以往对这一议题重要性的忽略大大增加了其政策分量。[15]可知，米努金与法瑞尔关注儿童议题，认为可持续发展目标在这一具体议题尚大有可为。

布宜诺斯艾利斯大学教授艾尔伯托·悉达摩(Alberto D. Cimadamore)则认为，可持续发展目标并未强调国际法与国家行为体的重要性。国际社会缺乏中央权威。因此必须运用现有的法律机制与政治机制(国内—国际两个层面)：国际法的转型方向应该是推动国家更积极地应对，因此国际社会治理改革也必须进入议程。悉达摩强调全球范围内“贫穷的政治经济学”：贫穷并非自然而然，亦非全然是国家边界内部的经济发展结果，国际关系学者应尝试从国际政治的本质诠释这一现象。在缺乏中央权威的“自助(self-help)”行为体之中，“贫穷的政治经济学应当被简单地理解为：对于研究社会科学中最重要的两种结构中互动，一种检验这种互动关系的方式，这两种结构就是国家与市场”。[16]因此，对于贫穷及其所代表的更为广义的社会问题研究，必须加入结构因素加以考量。由此可见，悉达摩关注的是可持续发展目标在分析层次上的不足，并提出了新的思考路径。

三、可持续发展目标及其政策实践：一种全球社会政策视角

“全球社会政策”之于“社会政策”的联通渠道具有两大层面：其一，社会政策的全球化。全球化趋势的演进程度无可置疑，各国安全、政策、经济、文化的沟通网络日益繁复，伴之以资本、人口与观念在世界范围内的流动，很难将社会政策局限于一国之内，而无视国际层面的影响。其二，全球政治的社会化。这一维度具有浓厚的时代背景，如迪肯所列举的冷战与共产主义的垮台、全球性移民的威胁、环境问题的跨国性等问题，均引发了世界政治的主题变动。[17]世界主要国家的主要政治目标，由处理军事与安全问题而转移至社会与经济发展问题。社会政策也由上世纪90年代的“超国家”属性，随着国际组织、国际机制的深化发展，真正具有了全球属性。如前所述，全球社会政策的理论作为一种类型学分析，大致可以分为：全球再分配、全球管治、保障基本权利。值得注意的是，分类的目的是对问题进行更为清晰的操作化，而三者之间实质上具有重叠或矛盾；因此下文论述具有重复或遗漏的风险。

首先，“全球再分配”是目前论述最为充分、也最具政策实践意义的论述内容。

世界范围内的贫富分化愈演愈烈。据国际组织乐施会(OXFAM)的数据统计，自1980年至2008年，美国、葡萄牙、中国等国国内的富人(财富前百分之一)所有的财富，在国内财富所占比重均增长100%以上；而自2009年至2012年短短四年间，仅美国一国富人所占的财富比重也增加了100%以上。[18]一国之内的纵向贫富差距增幅尚且如此惊人，遑论发达国家与发展中国家之间的分配不公之大。因此，再分配是进行全球社会治理的重中之重，2030可持续发展议程明确提出：在全世界范围内消除一切形式的贫困，包括在全民社保覆盖、自然灾害防治、资源合理配置、多层次政策框架的建立等等(目标1)；减少国家内部和国家之间的不平等，尤其从机会平等、政策公平、金融监管、贸易补偿、移民政策等方面入手(目标10)。

再分配问题虽非由国家行为体所垄断，但国家在这一问题上有着持续性的动力与影响力。众多国家都对本国背景中的相关问题有着深刻认识，且具有详细的规划。例如在《中国可持续发展议程国别方案》中，中国政府针对自然灾害问题，计划于2020年之前建设完成国内多灾易灾地区救灾物资储备库层级规划，依据各地区不同行政级别的储备库容量，形成迅速响应、有效控制影响的救灾体系。与此同时，国家在解决分配问题上亦具有政策创新能力。对于贫穷问题，原有的威权治理模式执行力渐趋下降，复合治理结构与社会治理结构亟需引入。[19]而当前中国社会治理的重要创新，即为PPP模式的引入，积极合作社会资本，实现精准扶贫。当然，国际货币基金组织、世界银行也在贫困问题上积极采取多边主义立场，助益颇大。对于发展中国家而言，全球再分配问题以及贫穷问题，或为可持续发展目标中实现动力最足、施政能力最强、目标完成度最高的全球社会政策范畴。

其次，近年来在世界范围内，针对“全球管治”的分析为全球社会政策带来了重大进展。

全球管治的范畴共有两大部分：税收管治，以及福利与健康管治。可持续发展目标中提及这一议题的内容包括：管理农业贸易与市场信息(目标2)；确保健康的生活方式，应对婴幼儿死亡、传染病、非传染病、交通事故、生殖健康等问题(目标3)；保障水源洁净(目标6)；体面工作，实现非歧视、同工同酬、劳动力素质提升、根除强制劳动、保障劳动权利与提升劳动环境等目标规划(目标8)；采取可持续的消费和生产模式(目标12)。

税收是政府重要的再分配手段，也是彰显国家能力的主要指数之一，但在世界各国中普遍存在着富人、企业避税的现象，从税收到再分配也存在着制度内部的重重阻力。这实质上是对亟需社会扶持的民众的福利剥削，这一弊病在欠发达地区尤为严重。联合国非洲经济委员会与非洲联盟委员会称，近半个世纪以来，非洲的非法财富流出已达万亿之巨；“经济合作与发展组织(OCED)”下属的调研机构指出，撒哈拉以南非洲地区的税收占国内生产总值的比率(五分之一)与合作组织内平均比率(三分之一)有着较大差距；而截至2017年中旬，也只有三分之一的非洲国家对税基侵蚀、税利转移采取了比较积极的国际合作态度。[20]亚太地区、欧亚中部、南美洲同样存在着类似问题。可以说，税收领域的全球管治面临着严重阻力，亟待有效的国际合作框架，以及深刻、广泛的国际规范扩散。

值得一提的是，进入2018年，税收的全球管治进程有了显著的进步。2018年2月，以“税收与可持续发展目标”为主题的会议于联合国总部召开，这是第一次就相关议题举行的全球平台会议。会议的发起者包括联合国、世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织几大重要国际制度，加以税基侵蚀/税利转移项目(Base Erosion and Profit Shifting)的倡议的积极参与，为全球税务合作提供空前完整的国际框架。[21-22]其中，以改善全球税务治理的“中国方案”备受赞誉。

最后，“人权保障”将是未来全球社会政策的主要发展方向。

可持续发展目标中有关人权的论述，包括但不限于：消除饥饿，改善营养(目标2)；各年龄段人群健康(目标3)；性别平等(目标5)；环境可持续发展与能源开发(目标6、目标7)。与前两个问题相比，人权问题且广博且深刻，现存问题积重难返，因而现有的可持续发展目标文本与政策实践并未有实质性进展。就民众权利而言，表面问题往往具有深刻的政治经济与社会文化根源。以印度为例，作为新兴的发展中国家，如何实现国富而民进是政府的关注重点。在保障民众权益上，近年来印度政府通过了以下政策与法律：《信息自由法案》(2005)、《国家农业雇佣保障法案》(2005)、《全民农村健康计划》(2005)、《教育权利法案》(2009)、《国家食品安全法案》(2013)、《土地获得、恢复、再安置的公平补偿与信息透明权利法案》(2013)等。[23]可以说，印度这些基于人权的社会政策增强了民众的政治发声渠道，也保障了其经济权益。但人权保障必须伴随着资源总量及其配置效率的提高，如在印度国内的教育领域，由于国家大政方针以高等教育为基，但匮乏优质的初级教育资源，因而入学率的增长并不意味着总体教育质量的提升。

治理结构的变革要求更为深刻的政治改革，在某种程度上，这一改革方向超出了可持续发展目标对于主权国家的约束力；因而在具体议题上治理失败的可能性，或将反向推动国家治理模式的自我革新。以玻利维亚为例，作为世界上最贫穷、国家能力最孱弱的国家之一，该国于2009年制定宪法，重构了国家与公民的关系，并设置了将在2025年实现的社会目标。近年来，玻利维亚的具体改革措施有：征收税金以扩大国家财政(2003)，采矿业国有化(2006)，为弱势群体发放三种不同类型的财政补偿等。[24]尽管财政补助、法律孱弱仍是该国的短板，但玻利维亚的国家治理水平提升，惠及国民。就全球层面的人权保障而言侧重于具体议题领域，如联合国妇女署的成立，对于解决性别平等、反暴力等问题的解决，迈出了坚实一步。

四、可持续发展目标的行为体多元化：一种全球社会治理视角

“在全球层面上，存在着许多彼此竞争、互相重叠的机构，这些机构都参与塑造全球社会政策，以解决全球社会问题。它们塑造政策的斗争正是国际社会治理行之有效的通行证。”[25]对于上述全球社会政策治理，迪肯的论述重点是行为体的复杂性与多层级性。在同一治理领域内，不同行为体彼此交叉互动，特定的行为体在其中扮演不可替代的角色。全球社会政策治理学者为国际社会治理的行为体设立了几条“断层线”：联合国，布雷顿森林体系，特定社会政策领域的联合国机构，包括非国家行为体、国家集团在内的其他国际行为体。文章将以这几条线索梳理可持续发展目标的全球社会治理属性。

1、联合国

作为国际制度的联合国，是2030可持续发展议程的倡议者、执行者与监督者。2012年，联合国可持续发展峰会首次提出可持续发展思想，以作为“后2015时代”的生态——社会发展目标。2014年第 69/244号决议与2015年第69/555号决议的通过，确定了议程的谈判方式。2015年9月，“变革我们的世界：2030可持续发展议程”在联合国峰会上正式通过。议程确定后，联合国作为多边合作的平台，设置总体与具体目标，各国根据自身经济社会实际情况自行设立政策框架。当然，联合国亦会负责目标推进的具体监督，定期发布各国、各区域的可持续发展目标进度报告。可以说，可持续发展目标是是联合国统筹全球社会治理的重大成就，也是促进各国多边合作的极好平台。

2、“布雷顿森林体系”

布雷顿森林体系虽已瓦解，但国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织作为重要的国际机制存续下来。面对2030议程所提出的新目标，三者原有的运作机制均有所调整，其中国际货币基金组织较为典型。长期以来，作为自由主义理念的机制化实践，国际货币基金组织的实践围绕着对自由市场经济的鼓吹，典型案例就是在其影响之下阿根廷的私有化及其经济改革失败；该机构的这一新自由主义取向导致了国际范围内财富分配失衡，进而国家经济进步乏力。[17]而IMF对此亦有所收敛，2016年该组织宣称其“新自由主义有失误”，[26]并积极调整目标定位以适配2030议程。2017年4月，国际货币基金组织申明，将承担起可持续发展目标的部分义务，具体举措有：(1)增加对发展中国家贷款力度，并降低利率；(2)推动发展中国家内部资源流动；(3)资助成员国增加基础设施建设投资；(4)帮助经济脆弱国家应对相关领域挑战；(5)推动政策对于环境可持续发展的包容性。[27]世界银行表明，将从(1)金融(2)数据(3)执行三个方面与可持续发展目标相契合，以消除极端贫困，实现共同繁荣；[28]世界贸易组织则强调促进世界市场的透明性与开放性，发展可持续第三产业，利用贸易来促进增长、消除贫困、提高能源与自然资源利用率、实现贸易方共赢。[29]由此可见，布雷顿森林体系下属三大机制的运行目标，在很大程度上与可持续发展目标存在着契合的空间。

3、专门机构

联合国系统包括联合国和与之建立关系的18个政府间国际组织，后者即所谓联合国专门机构。除了上述三种与经贸问题相关的国际组织，包括国际劳工组织、世界卫生组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织等，都是在社会治理领域具有重要影响力的行为体。以国际劳工组织为例，劳工问题是当前经济社会中的重要挑战：收入低、工作环境恶劣、工人福利健康难以得到保障；与此同时，虽然劳工收入与社会保障是全球性问题，但囿于国界之限，不同国家的劳工难以自发联合，故而国际劳工组织参与实践可持续发展目标就极有意义。国际劳工组织将“体面工作”(decent work)作为其核心目标，其具体举措即为宏观政策调控以创造就业机会、以人为本、增加创新性行业投资、提升劳工技能，等等。[30]

当然，如果我们不拘泥于“专门机构”这一特指，也可以考虑具有特别职能的联合国下属机构。如同负责政策研制的联合国大学(UNU)、联合国社会发展研究院(UNRISD)，或者具有专门职能领域的联合国儿童基金会(UNICEF)、联合国妇女署(UNWomen)。这些机构在2030议程的落实中都发挥了非常重要的作用。

4、其他行为体

第一，公民社会。既包括国家内部的公民团体对于政策的塑造与反馈，也包括具有超国家甚至全球身份的公民团体，能够在塑造全球议题、推动国际合作等问题上发挥作用。目前，大多数国际机制尚匮乏公民团体或非政府组织的上游参与，倘若2030议程能够为公民社会的参与提供契机，则全球社会治理的模式或会有所革新。其次，跨国企业。可持续发展目标为企业行为树立了方向：企业不应留恋新自由主义时期，将逐利视作唯一的行为动力；而是应当积极承担社会责任，努力适应新的能源、资源利用方式，以及清洁生产与可持续消费模式，实现社会效益与经济效益的双赢。当然，资本主义具有丰富的多样性，制度背景不同，西方国家内部的跨国企业也具有诸多不同，在具体实践时应加以辨析。[31]第三，学术共同体也是可持续发展目标规范传播的重要媒介与行为体。例如，2017年1月，清华大学与日内瓦大学签署合作备忘录，就可持续发展目标议题达成学术合作，以包括联合培养、联合科研在内的形式，深化两国青年对于2030议程的认识，也为全球社会治理展现出新的合作维度。[32]

五、结语

文章基于全球社会政策治理理论，由全球社会政策视角——再分配、管治、人权，与全球社会治理视角——联合国、布雷顿森林体系、专门机构与其他行为体，分别对2030可持续发展议程进行了梳理与评估。评估的前提也是文章在引言部分所证明的内容，即：可持续发展目标是全球社会政策治理理论迈出的重要一步，也是非常契合这一理论视角的政策文本。

由于可持续发展目标提出时间尚短，执行进程也较长，故对其进行评估主要是以下述三个维度为基础：第一，可持续发展目标在多大程度上符合当前世界政治经济主题与发展趋势。第二，就可持续发展目标这一纲领而言，其逻辑自洽与文本的具体内容界定程度，是否影响到了该纲领的具体实施。第三，就目前短期的执行效果与发展潜力而言，可持续发展目标能否实现其初衷。通过这三个维度的检验，文章得出以下两个结论：(1)可持续发展目标非常符合当今世界政治的形势，也极具实践价值。在很大程度上，作为新千年发展目标的延续，2030议程意在在新时期继续MDGs的价值关怀与发展推动，符合当今世界大多数行为体的利益。由众多国家的立场文件、众多国际组织与国际机制的积极参与就可得出这一结论。(2)可持续发展目标在实施主体与实施目标上均体现出明显的不平衡性：在一些具体议题的话语上界定模糊，导致责任缺位、权力重叠；全球社会治理理论中，各行为体彼此抵牾的境况也并未得到改变。一些目标过分宏观，不切实际，仅仅承载一定的价值关怀，在短期内很难转化为具有实践性的政策尝试。因此，可持续发展目标亟需在实践中进行进一步的修订与发展。

文章始于世界背景，也忠于时代语境。对可持续发展目标的最大挑战，就是其适用范围的更迭。如前所述，2030议程的出现，是源于当前环境保护、经济发展、社会包容所存在的诸多问题；结合到更为具体的背景，这一纲领性文件是在分配正义问题、社会保障问题、难民问题的压力下出现的。然而，三年以来世界局势颇有变动。其一，美国在全球社会治理中的角色问题。2016年11月，特朗普成功当选美国总统；作为非建制派(non-establishment)典型政治人物，特朗普治下的美国退出了巴黎协定，造成世界范围内环境合作的重大挫折，之后也在贸易合作、安全机制、区域和平方面与国际主流矛盾重重。近段时间在孤立主义、民族主义的裹挟下，特朗普政府与我国的经贸摩擦频现，地缘安全方面也出现了意在边缘化中国的“印太”战略构想。在一个走向右翼化的世界，多层次的全球社会治理与多领域的全球社会政策是否能顺利维续？其二，难民是另一个重要因素。中亚战乱频仍，难民纷纷出逃至欧美，但难民与当地民众摩擦频频、冲突不断，引发欧美大规模右翼政治思潮，是否也会影响全球性社会问题的进一步解决。因此，观察全球社会政策在变动全球社会中政治秩序的稳定性，同样是我们对其加以评估的重要维度。