国际人权法视野下的中国海员劳动权保护研究*

张 敏 王 昊

(广州航海学院 海商法研究中心，广东 广州 510725)

中国海员的劳动权保护是个备受国际社会关注的问题。从客观上，海员问题以其工作范围的全球性很容易被置于国际视野之下，而且国际法中保护海员权益的公约得到较大范围的认可和履行，多年来海员权益保护在国际社会的实践中也取得显著的成效。中国作为一个海员大国，有关海员权益保护的立法起步比较晚，海员劳动权的特殊性并未被国内劳动法所涵盖，实践中海员劳动权的保护也存在突出的问题需要寻找突破的理论依据。国际人权法作为国际法的一个分支，国际人权的制度表达体现了人权理论具体化。基于所谓的人权二元分类(即基于国家的人权和先于国家的人权)，[1]基于国家的人权作为一项国家的基本道义原则，国际社会往往以此作为评判一个国家优劣的重要标准。在国际人权法规则的指引下，完善中国的海员劳动权保护，使其符合保障人权的要求对中国在国际社会的影响力及具有重要的意义。

一、国际人权法对劳动权的界定与保护

在国际人权法律文件中，第一个规定了人权原则的是《联合国宪章》，为国际社会提出人权标准及人权内涵。《联合国宪章》共有9处内容对人权原则做出了规定，以促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重等作为国际人权领域活动的重要法律依据。

《世界人权宣言》被认为是国际人权法的基本法律文书，以自由和平等为其思想基础，围绕社会权利和经济权利的核心内容为国际社会提供了一份详尽的人权保护清单。由于多数发展中国家对接受《世界人权宣言》所设立的人权保护方案存在障碍，国际社会又衍生出《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》同共同构成“国际人权宪章”。

从对国际人权保护的发展时期看，根据的主体不同来划分为自由权本位期和生存权本位期：自由权本位时期的人权主体是无差别的一般公民，生存本位时期的人权主体则是社会上由于受到自然条件、劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人；生存权本位的人权所保障的内容是避免和补救社会弱者可能失去或已经失去的自由与平等。国际人权法文件中，社会权利保护是核心内容。社会权利侧重于保护在社会上受到自然条件、劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人的生存权。从国际人权法律文件所保护核心内容看，从逻辑上为了实现社会权利，就必须保护经济权利：从工作权、合适的工作条件权、同工同酬的权利，以及享有社会保障的权利，维护所需的最低生活水准的权利，以及享有相关的经济权利的保障：工作权原则、结社自由原则、公正报酬原则和同酬原则；工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利等。(《世界人权宣言》第23条，24条，25条)。

国际人权法通过保护工作权(劳动权)的相关规定来实现生存权的价值保护：《经济、社会、文化权利国际公约》对工作权的规范更为充分，[2]包含了工作和工作中的权利、享受适当生活水准权、健康权、受教育权及文化权在内的五大类权利。有关具体条款集中体现在该公约的第6、7、8和10条当中，主要涉及工作权、享有公正和良好工作条件的权利、组织和参加工会的确立和罢工权、享有社会保障的权利、对家庭、母亲和儿童的保护、享有适足生活水准的权利、身心健康权、受教育权以及文化权利方面所采取的具体措施和相关资料[注]具体请参见经济、社会、文化权利委员会会前工作组.2013年会前工作组第51届会议通过的与中华人民共和国、包括中国香港和中国澳门的第二次定期报告有关的问题清单.E/C.12/WG/CHN/Q/2, 2-5.。

国际劳工组织1998年6月日内瓦召开的第86届国际劳工大会通过的《工作中的基本原则和权利宣言》确定了8个核心公约：强迫劳动公约(1930年)，结社自由和保护组织权利公约(1948年)，结社自由和保护组织权利公约(1948年)，组织和集体谈判权利公约(1949年)，同工同酬公约(1951年)，废除强迫劳动公约(1957年)(就业和职业，)歧视公约(1958年)，最低就业年龄公约(1973年)，最恶劣形式童工劳动公约(1999年)，在国际法制的框架中对工作权展开了多元化的保护，这些公约或公约性质的文件共同推动着劳动权(工作权)保护的发展。

从上述国际公约的内容可见并未对工作权或劳动权的内涵进行细致的区分，认为工作权是社会基本权利的首要组成部分，涉及社会和经济方面诸多附带权利。也有观点认为工作权就等同于劳动权，但二者在劳动法领域还是有诸多区别的，鉴于本文主旨对此不进行深入探讨，劳动权也被称之为人们能够自由劳动的工作权，从逻辑结构看工作权是基础和前提，其他权利是保障。劳动权既是社会经济权利的核心，又是基本人权的核心。劳动权作为一国法律制度中具体的法律权利，劳动权包含的是一系列的权利，是指劳动者依据法律、法规和劳动合同所获得的一切权利，包括工作权、报酬权、休息权、职业安全权、职业培训权、社会保障权、结社权、集体协商的权利、民主管理权、劳动争议权等。[3]因此，劳工权比工作权具有更广泛的社会权属性和内涵，本文采用劳动权的概念进行论述。

二、海事劳工公约对海员劳动权保护的人权关怀

海运作为真正的全球性产业，海员是海运产业中具有决定性的力量。海员是一个具有较高的技术性、较大的风险性、较广的涉外性和较典型社会性的特殊职业，其劳动权保护和劳工标准具有国际劳工问题的典型性。

(一)从国际劳工标准到海员劳动权的国际法律保护

在国际贸易全面发展之前，劳工问题只是一国的国内问题。经济全球化带来劳工问题的国际化，其产物是国际劳工标准的出台。所谓国际劳工标准，是指国际劳工大会通过的国际劳工公约书、建议书，以及其他国际协议的关于处理劳动关系和与之相关联的一些关系的原则、规则的体系。[4](P15)国际劳工标准的内容涵盖了劳动和社会保障领域的各种问题，是国际劳工组织保护劳动者权益的基本标准。其核心价值观体现为一种基本的道德价值观、基本人权观。体现在国际劳工标准之劳动专业类标准的国际公约，包括促进就业、社会政策、劳动管理、劳资关系、工作条件、职业安全卫生、社会保障等方面，无不清晰地体现了人权保护的内容。

在海员劳工保护方面，从1920年以来，国际劳工组织通过了大约40项海事劳工公约和29项海事劳工建议书，内容涉及海员的最低年龄、工作时间、招募和安置、安全、卫生和福利、社会保障及劳动监察等。这些国际标准在过去几十年中并没有如愿地对海员的工作和生活条件产生改善，抑或产生了实质性影响，国际劳工组织理事会进行了进一步的努力，把自2001年始去所通过的60项海事劳工协定进行修订，形成的2006年的劳工公约被称为一部适应当前形势和富有人性化的综合性海事劳工公约，当然该公约从结构到内容都进行了相当多的完善，[5]使海员劳工保护规范性得到充分的落实。

(二)海事劳工公约之体面劳动体现劳动权保护的人权关怀

《2006年海事劳工公约》被称为“船员权利法案”，该公约与其他国际人权文件相比，虽然在列举的权利方面大体一致，但是突出了人权保护机制以及这套机制的发展。海事劳工公约中海员的人权保护的外观性状，通过设定海员的各种权利，同时也设立了围绕海员保护的特定的法律关系、社会秩序、利益格局甚至政治结构，形成海员人权的制度表达；在内在机理上，通过海员人权的制度表达，以及并不抽象的权利诉求和实现途径，从海员这个特定的群体的生存境况，折射出航海的文化传统与习俗、海员职业群体意识形态和价值诉求，这也是对于人类本性和社会本质一个侧面的认知和思考。可见，海事劳工公约对船员权益的保护，已经超越一般意义的劳工权益的保护，从内涵上充分体现了从海员权益保护到人权理念的发展。

尤其是对海员体面劳动观念的提出，意味着对海员权益保护的关注向人权保护方向发生了很大跨越。海员体面劳动的内涵，实则反应了人的尊严这一基本人权。海员作为社会成员，不论从国际劳工公约和国内人权的角度，获得尊严和平等对待，是船员过上“体面生活”保证，也是船员个人发展人格自由所必需的政治、经济、社会方面权利的基础，更是船员符合人的尊严生活的前提。[6](P8)使海员人权保护已经处于国际法治的起点。

关于中国海员人权的内涵，本文认为，海员人权与世界海员劳工统一的标准具有一致性，与国际海事劳工组织制定的劳工公约具有一致性，并受到国际海事劳工公约保护。要保障海员的基本人权，第一，坚持生存权和发展权是首要人权。在海员人权保障中生存权、发展权应受到优先重视，并围绕生存权落实好海事劳工公约规定的系列海员的基本权利。第二，坚持以人为本，在发展海运经济同时，保障海员的政治、经济、社会和文化权利的落实。第三，海员人权保护需要落实到的海员权益的具体制度来实现。

(三)实现海员体面劳动的基本设计及人权内涵

影响海员实现体面劳动的因素很多，其中，海员社会保障权是保障海员体面劳动的重要制度设计。如果海员社会保障权受到阻碍，从根本上影响海员体面劳动乃至人的尊严这一基本人权的实现。

《2006 海事劳工条约》规则4.5规定了海员社会保障权：成员国要确保其所在国的海员及其受赡养人能够获取符合本公约规定的社会保障权保护；成员国要采取实际行动确保海员享有并逐步享有全面完善的社会保障权保护；要确保海员及其受赡养人享有不低于岸上工人所享受的社会保障权利标准等等。在此基础上，该公约还对海员所享受的社会保障权利内容进行了详细的规定，并列举了一些常见的权项。[7](P138)

海员的社会保障权作为应然权利，包括社会保险权、社会福利权、社会救济权三方面的内容：(1)海员的社会保险权的内涵：获得养老保险、疾病保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、遗属保险、生育保险等权利。(2)海员社会福利又包括海员社会公共福利与职工海员福利待遇。海员社会公共福利的内容主要包括下列机构所提供的服务：海员工会，各港口的海员俱乐部，不以赢利为目的的海员职业介绍所，各港口的海员疾病治疗中心等。海员职工福利待遇主要包括：遣返费用、船上膳食供应、医疗保健、起居舱室标准、节假日加薪、带薪休假、劳动时间、停雇津贴、伤病津贴、疗养津贴、残疾津贴、遗属津贴、祭葬费等等。(3)海员社会救济权是指当船员生活难以维持最低水准时，有要求国家和社会给予无偿性的食物或其他形式的帮助的权利，使其基本生活得以保障并恢复。正是由于海事劳工公约的赋权，为海员权益的保护构建了一道充分的人权保护屏障。

在本质上，海员社会保障权与人权内涵是相吻合的：海员社会保障权的目的是使海员最基本的生存权利得到满足和保障，海员社会保障权保护的主要法益，是当不能控制的道德偶然性而带来的生存风险致使海员生活陷入不利境地时提供的救济。从海员社会保障权和海员作为弱者身份的生存权的关系来看，海员社会保障权是海员生存权的救济方式。海员作为弱势群体，在遇到不利状况时，由于自身救济能力有限，往往是通过“物质请求——国家帮助——维持生存”的救济模式来实现其生存权的。海员社会保障权机制的建立和完善，就将在最大程度上降低海员职业中不能控制的道德偶然带来的不公平和不正义，在此基础上实现海员其他权利的平等权和发展权。建立起完备的海员社会保障体系，即海员的社会保险、社会福利、社会救济的建立既有专门立法依据，又有保障海员社会保障有效运行的支持和监督机构。

三、海员人权保障的国家义务及实施的局限

我国于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，并在2001年通过该公约；在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》。作为该公约的缔约国，中国已经采取了积极的措施分别履行两公约下的直接义务：“尊重和保证”该《公约》所宣布的权利，及“承认、承担、保护”的义务。在涉及劳动权的保护的公约中我国目前已经批准了23个(包括对旧中国政府批准的14个公约的承认)，承担了作为成员国在国际法上的义务。

国际人权法的宗旨在于保护和实现人的权利，国家作为国际人权法实施的核心与基础，国际人权法中最主要的权利享有者和义务承担者首先是国家。[8]通常通过国家层面上对公约履行报告义务、立法措施、政策规划和举措等方面来实施国家义务：报告义务指报告国家立法、司法实践情况,包括存在的困难和问题等；立法措施方面指中国为履约制定的法律法规情况；政策规划和举措方面指国家将人权事业发展战略纳入国家经济和社会发展战略。

国家在海员人权保护的义务与其他人权条约通常的义务有着重大区别：海事劳工公约下的人权义务，不是提交人权报告，或者接受个人申诉及国家间指控或者接受相关人权委员会监督等等。海事劳工公约的根本目的是为了实现海员的人权关怀，这种权利义务关系并不具有缔约国之间的相对应性，不是为了国家之间相对应的利益，而是缔约国与受其管辖的特定人群的权利义务关系。[8]我国批准和实施公约能够彰显我国以人为本的执政理念，宣示我国切实维护海员劳动者权益。[9]在海员人权保护方面，国家承担的人权义务包含以下几个方面：

(一) 国家对海员人权的“承认”的立法义务及局限

国家对海员人权的“承认”义务主要是通过立法来实现。对我国而言对海员权益保护的立法是多层次的，包括批准加入《2006年海事劳工公约》，通过国内船员立法，制定海员权益保障的部门规章等多项立法活动，来构建一个完善的法律体系确认海员人权。关于加入和履行《海事劳工公约》已经列入我国的海事立法规划中，目前主要妨碍我国政府批准海事劳工公约的主要原因之一，是因为在海事劳工公约涵盖的部分内容目前国内立法尚没有跟上。据悉，中国政府针对海事劳工公约履行方面，已经准备着手制定《海员服务监督管理办法》、《海上劳动关系调解与仲裁》等规范性文件。有些法规和规章的立法计划实施并不顺利，例如《海船海员职业保障规定》已经完成了征求意见，进入上报立法说明阶段，[10]但是最终并未获批准，于2013年7月26日，这一规定转为交通部规范性文件《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》出台。可见，作为对海员人权保护立法的国家义务在我国正在落实和加强，但是立法的进程并非十分顺畅，国内的做法与海员人权保护的国际人权保护的要求和国内民生需求尚存在很大差距。

(二)国家对海员人权的“承担”的管理义务及局限

国家对海员人权的“承担”义务是通过海员管理职责的实施来实现。在法律中承认海员人权与保证海员人权的完全实现是有差距的，海员的人权不仅体现在享有法律规范中规定的权利，海员的法定权利能够在日常生活中行使才是最重要的。随着国际人权法的发展，关注的重心已经从人权标准的制定转向强化国际人权的实施效果。作为国家的义务是利用可用资源并采取可能的措施，为人权项下的具体权利的实现提供制度保障。从海员人权的角度，国家也是被设立了保障和促进海员人权实现的义务：海事劳工公约所涉及海员人权权利包括就业条件、招募和安置、健康保护、医疗、福利和社会保障保护、体检、职业健康等十几项内容，而这些领域将分别由劳动部门、社会保障部门、税务、卫生、交通运输部海事部门等主管部门负责，多重管理机构协调履行能力和合作机制，将面临的是上升到国家义务的严峻考验。

(三)国家对海员人权的“保护”义务及局限

国家对海员人权的“保护”义务综合了立法、执法以及行政管理等方式来实现。当海员证实现人权权利的时候，除了来自私人主体的侵害，更大程度会来自公权力的侵害。如果没有为海员人权权利被侵犯时设定必要的救济，或没有制度保障这些救济的有效实施，则海员的人权保护将流于形式。因此国家一方面必须建立一套有效的机制保护海员人权免受来自任何方面的侵犯，另一方面，如果一个国家未能有效地制止人权被侵犯或是未能提供给被侵犯的人权以有效的救济，那么国际人权法中则将构成该公约之下缔约国的法律责任。[11]国家对海员人权的保护义务的难点，不是缺乏对私主体侵犯海员人权的规制，而是国家如何建立一套完善的保护机制，限制国家权力机关的不作为造成的间接侵害。这也正是下文展开对我国海员社会保障制度欠缺的分析中，政府在建立海员社保机制时，公权力在引导和促进企业、组织和个人等私权利的博弈中没起到应有的作用，政府对海员人权保护的战略意义认知及海员人权保护的顶层设计不到位，导致国家在海员权益保障的政策、法律不健全，在保障海员人权的基本制度，即海员社会保障制度不健全等负面效应，在从国际法上可归责于国家在人权法的责任。[12]

四、完善我国海员社保机制对履行海员人权保护

随着我国批准加入了《2006年海事劳工公约》和该公约进行履约阶段，这部船员的人权法典即将作用于我国海事领域，对我国海员的权益保障和政府的职责以及相应法律的完善都有着重大影响。

(一)履约层面我国国内法现状

在我国，对我国海员劳动权利保护的相关法律法规主要集中在《中华人民共和国海员条例》、《海员服务管理规定》、《海上交通安全法》等海事法规，以及《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动法》等普遍适用于一般职业的法律。此外，还包括我国批准加入或在全球范围内生效的国际公约，如《海员培训、发证和值班标准国家公约》(STCW公约)、《国际海上生命安全公约》(SOLAS公约)、《2006年海事劳工公约》等。上述法律法规形成了我国现有的海员权利法体系，基本上对海员的工作条件、就业条件、工作和休息时间、工资、福利、职业安全和健康保护等内容进行了规定，使我国海员的人权保护得到基本保障。虽然在制度和法律上，船员群体在享受一般职业群体的权利方面，特别是基本权利方面的平等性基本得到了保障。但是，基于船员职业特殊性的船员社会保障权却还未达到理想水平。

船员社会保障体制缺失主要体现在立法上，缺乏专门的海员社会保障权保护的立法，同时缺乏专门的海员社会保障权保护的监督管理机构，加之海员社会保障权维权意识薄弱，这些因素共同构成我国海员人权保障的一个短板。我国目前虽然在为加入《2006海事劳工公约》进行论证和努力，由人力资源和社会保障部和交通部出台了《海事劳工公约符合申明(征求意见稿)》，但是国内法中海员法仍将在较长时间内缺位，保护船员权益的立法主要体现为部门规章。

(二)海员体面劳动的人权内涵及基本制度设计

影响海员实现体面劳动的因素很多，其中，海员社会保障权是保障海员体面劳动的重要制度设计。如果海员社会保障权受到阻碍，从根本上影响海员体面劳动乃至人的尊严这一基本人权的实现。

《2006 海事劳工条约》规则4.5规定了海员社会保障权：成员国要确保其所在国的海员及其受赡养人能够获取符合本公约规定的社会保障权保护；成员国要采取实际行动确保海员享有并逐步享有全面完善的社会保障权保护；要确保海员及其受赡养人享有不低于岸上工人所享受的社会保障权利标准等等。在此基础上，该公约还对海员所享受的社会保障权利内容进行了详细的规定，并列举了一些常见的权项。[7](P138)

海员的社会保障权作为应然权利，包括社会保险权、社会福利权、社会救济权三方面的内容：(1)海员的社会保险权的内涵：获得养老保险、疾病保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、遗属保险、生育保险等权利。(2)海员社会福利又包括海员社会公共福利与职工海员福利待遇。海员社会公共福利的内容主要包括下列机构所提供的服务：海员工会，各港口的海员俱乐部，不以赢利为目的的海员职业介绍所，各港口的海员疾病治疗中心等。海员职工福利待遇主要包括：遣返费用、船上膳食供应、医疗保健、起居舱室标准、节假日加薪、带薪休假、劳动时间、停雇津贴、伤病津贴、疗养津贴、残疾津贴、遗属津贴、祭葬费等等。(3)海员社会救济权是指当船员生活难以维持最低水准时，有要求国家和社会给予无偿性的食物或其他形式的帮助的权利，使其基本生活得以保障并恢复。正是由于海事劳工公约的赋权，为海员权益的保护构建了一道充分的人权保护屏障。

在本质上，海员社会保障权与人权内涵是相吻合的：海员社会保障权的目的是使海员最基本的生存权利得到满足和保障，海员社会保障权保护的主要法益，是当不能控制的道德偶然性而带来的生存风险致使海员生活陷入不利境地时提供的救济。从海员社会保障权和海员作为弱者身份的生存权的关系来看，海员社会保障权是海员生存权的救济方式。海员作为弱势群体，在遇到不利状况时，由于自身救济能力有限，往往是通过“物质请求——国家帮助——维持生存”的救济模式来实现其生存权的。海员社会保障权机制的建立和完善，就将在最大程度上降低海员职业中不能控制的道德偶然带来的不公平和不正义，在此基础上实现海员其他权利的平等权和发展权。建立起完备的海员社会保障体系，即海员的社会保险、社会福利、社会救济的建立既有专门立法依据，又有保障海员社会保障有效运行的支持和监督机构。

(三)海员劳动权中社会保险制度缺陷凸显人权保障缺陷

在海员劳动权保护的实践中，我国对海员行业的社会保障三个方面都存在突出的问题，按照我国海员的主要佣工方式，反映在社会保险方面突出的问题如下：

1、对船公司自有海员的社会保险保障能力不充分，没有考虑到海员职业的特殊性，海员的职业特性决定了海员所需要保障的需求与陆地上其他职业有很大不同。但目前我国的保障依据主要是普适性社会保障权制度，这就造成了海员社会保障权水平低，对海员职业的保障能力不足。隶属于船公司自有海员，即与船公司存在劳动合同关系的海员，这是我国目前海员佣工方式的主要形式。我国海运企业对船公司自有海员的社会保险的安排，主要是参照对陆上职工的做法，船公司在为海员缴纳各种社会保险费用时大多是以其陆上休假期间的工资为准按百分比缴纳。由于海员在船上工作期间的工资与在陆上休假期间的工资相差悬殊很大，海员按照休假期间基本生活费的标准缴纳社保不利于海员获得充足的社保。

2、社会自由海员的社会保险保障制度存在严重漏洞。当前的海员社会保障权制度只对与船公司建立了劳动关系的海员发生效力，对其他类型的自由海员，如，个体海员、家庭海员还未覆盖，对海员职业的高流动性造成的权利空白没有相关衔接，对海员缴纳义务也没有强制性规定。目前我国船公司雇佣个体海员在社保问题的常见情形是，船公司与海员形成共识：在海员的工资及劳务费用之外，如果涉及到海员的社会保障费用，直接发放到现金收入里，不必由公司帮其缴纳足额的社会保险金。最终，导致海员在遭遇意外时，社保将发挥不了其应有的保障作用，造成社会、雇主和个人共同承担的社保机制严重受阻。

3、外派海员社会保险保障不足。部分外派海员的劳动关系由某一海员外派机构或中介机构负责时，这种机构并没有承担社保的全部内容而只负担海员的养老保险一项，除此之外的社会保险无人承担。作为外派海员大国，由于缺乏相应的法律法规，他们在劳动合同中很少涉及社会保障权特别是社会保险条款，致使其社会保障权利难以实现，发生纠纷时也难援引国内法进行维权。

(四)海员社会福利与社会救济安排中存在的问题

在海员社会福利和社会救济方面，我国存在的主要问题是没有强制的立法，实践中各地做法差异比较大，甚至完全存在空白。就海员社会福利而言无论是海员社会公共福利与职工海员福利多没有很好落实，例如，体现海运社会公共福利的组织机构海员工会、各港口的海员俱乐部作用，与国外的海员工会等组织相比形同虚设，据调查我国外派海员称到国外能体验到海员工会的服务在国内完全没有。而不以赢利为目的的海员职业介绍所在国内市场中更不存在，我国海事部门对此实际情况提出建议，通过建立获得公益补贴的船员服务协会，取得中介机构资质和船员服务机构资质，为海员免费提供就业服务，[13]来逐步规范已经形成的海员职业中介。至于海员的特殊福利待遇，应该包括：遣返费用、船上膳食供应、医疗保健、起居舱室标准、节假日加薪、带薪休假、劳动时间、停雇津贴、伤病津贴、疗养津贴、残疾津贴、遗属津贴、葬祭费等待遇。[14]目前我国各海运企业做法不一。由于我国没有这方面的法律规定，有的海运企业或是根据交通部的若干规定来执行，有的海运企业完全没有给予海员这部分福利待遇。至于外派船员的这种权益也不能得到法律保障。

我国目前尚没有针对海员的社会救济制度，海员救济制度亟需发展。目前，反应出我国海员救济制度的一个紧迫问题是发生外派船员在国外被遗弃等情况，(欠薪2个月就算被遗弃)，用常规的外交途径处理，即外交部会同交通运输部通过海事局把船员遣返回国，而这个渠道并非十分畅通，因为被欠薪的船员如果离船后被欠薪金很可能得不到求偿，没有相应的救济制度保障被遗弃海员顺利回国。由于海员的职业特点的国际性和流动性，海员的救济制度必须包含海员社会救济的国际合作制度。通过公约规定的各成员国应互相合作，应保证国际流动的海员通过缴费或不缴费的机制，获得各成员国所提供的社会救济权利是一种途径。[15]此外，我国要满足国际社会对海员救济国际合作的要求，需要建立符合海员职业特点的社会救济制度。

上述我国海员社会保障制度的缺失，虽然根本原因在于立法的空白，但是法律的产生植根于社会的经济基础、社会政策、文化乃至意识形态。国家社会保障制度的完善，海洋与航运经济的发展水平，航海文化的影响以及海员的社会地位等因素，无不影响着一个国家海员社会保障体制的实践与理论。本文认为，这些影响因素中，政府在企业、个人的利益博弈起到关键的作用，不可否认的是造成海员社会保障体系的欠缺，与政府的重视不足和政策扶持不力有很大的关系。

五、运用社会风险管理措施：建立海员救助基金

(一)社会风险管理措施下的海员救助基金厘定

社会风险管理主要针对社会保障领域所采取的公共措施，是关于社会保障的全新理念，集合政策、角色、策略和行动的体制和社会过程，是一种合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任的方法。针对海员职业的特殊性和危险性，海事劳工公约2014年修正案规定了建立财务担保系统，该体现包括社会保障、保险或基金或其他类似的安排，形式由政府与船东组织和海员组织协商后确定。实则体现了社会风险管理的理念和方法。

我国现行的海员社会保障制度存在困境中，最根本的问题是缺乏支持海员社会保障运行的风险管理机制。一方面，负责维护我国海员合法权益的机构无法从经济上提供给海员社会保障更多的支持，包括劳动与社会保障部门、海事部门、海员工会以及行业协会等。另一方面，支持海员社会保障的其他制度体系尚没能完善，我国的商业保险没有包含船员的遣返费用等责任，社会保险中也没有包含该项目，传统社会保障制度满足不了海员社会保险的需求，强制保险尽管能够以法律的手段强制性推广，目前针对海员社会保障的强制保险制度尚在探索中，目前尚存在一些问题，例如，脱保率的存在，受害人索赔时直接索赔与程序都有一定障碍。

我国通过建立海员救助基金，有效带动海员社会保障体系的运行。因此，需要对海员救助基金的基本问题进行厘清：海员救助基金本身的性质定位，在相关制度体系中所处的地位，该制度建立拟在海员社会保障体制中发挥的功能，以及相关主体在救助基金中作用和责任的分配等。对这些基本问题可以作如下回答：从救助基金的性质定位看，海员救助基金也是国家社会救助体系的一部分。社会救助是国家与社会对弱势群体提供生活保障的一种政策，以提供款物接济与扶助的形式给贫困人口和不幸者的扶助措施。[16](P13-14)海员救助基金从体系上既是海员救济机制的一个组成部分，救助基金是为了弥补“交强险”覆盖面上的漏洞而登上历史舞台的，[17]因此，海员救助基金亦为海员社会保障强制保险的一种补充。海员救助基金的功能定位，是补偿受害海员无法从其他途径获得赔偿的损害，这也是一般救助基金的基本功能定位。[10]当海员社会保障的其他机制无能为力的时候，海员救助基金是受害海员寻求救济的保底机制。因此，海员救助基金必然带有社会福利的性质，需要突出公权力的干预甚至政府的职责。如果对该制度的设计中没有明确政府的职责，考虑到资金来源的充足性，对该基金的运行建立有力的监管制度，那么海员救助基金所能发挥社会保障功能就值得质疑。为此，需要建立一个全国统一的，充分体现社会福利，级政府皆能发挥应有作用的救助基金。无疑符合社会救助的本质特征，救助基金作为国家社会救助体系的一员，具有明显的社会保障性质，体现社会福利的价值，突出政府的职责。而这些问题的回答需要从人权保护的高度作为指导原则，否则海员救助基金制度难以走向完善。

(二)建立海员救助基金的具体运作方式

业界也曾对有关海员救助基金的具体运行框架进行设计：[18]我国海员救助基金设立的目的：为维护广大海员合法权益提供资金保障；海员救助基金的主体，应当建立以财政部为主导，会同劳动和社保部、交通部、海员工会、保险公司等机构的联合管理架构；海员救助基金的管理运作方式，可成立专门的海员救济援助基金委员会，基金委员会的运作以能保证基金管理组织的严密性和运转顺畅性的专业管理团队来管理；在基金筹集上，各级政府，尤其是中央政府都有义务对基金进行财政补贴。把中央和地方的财政预算支持作为基金来源的主要渠道，同时推行由船东或海员派遣公司负担的海员强制性保险，社会捐赠、基金利息、代位追偿所得等途径逐年补充。此外，对于海员救助基金的其他重要问题，如，基金的资金安全保障、基金管理人员的法律责任、受害人及其亲属权益保护等也需作出制度安排。

总之，建立海员救助基金，从维护海员合法权益，帮助遭意外的海员摆脱困境等具体制度建设将起到完善海员社会保障机制的作用，从海员人权保护方面能体现我国政府对海员体面工作、海员权益保护的重视和积极态度。

六、建立海员人权保护机制的战略意义

(一)海员群体是航运业的核心要素，是我国打造航运强国、实现海洋战略的重要节点

由于近年来我国海员队伍内部出现人员流失严重、职业吸引力不强等问题，海运行业面临海员人才青黄、职业队伍不健康发展等状况。造成上述状况的原因中，船员社会保障权的不完善是其中重要的因素之一，船员社会保障权保护不仅仅关乎船员职业个人的生存和发展，更与我国的经济发展、社会进步紧密相连，是一个民生和社会问题。尤其是我国“一带一路”战略的推行，把中国的经济发展与全球的利益结合在一起，保护海员人权，不仅是一个国家的责任，而且成为一种国际责任。作为国家责任就必须把对海员劳工权益的保护，落实到重视“船员劳动法”的地位，完善海员立法保障严格执法；作为国际责任，我国必须密切关注“国际劳工标准”的发展趋势，尤其应重视海事劳工公约，我国加入和履行海事劳工公约，也是我国海员人权保护机制与国际接轨的过程。

(二)海员人权体系的建立，同时也是一个海员对航运业义务与责任体系的提升

从对广东航运企业的调研反应出，在海员权益保障缺失的同时，也面临着因船员队伍中存在职业操守欠缺，缺乏责任感等原因造成海上事故和环境损害的问题。加强海员人权保护促进海员合法权益，受益方不仅仅是海员，因为人权的保护关涉到整个社会，关乎被保护人的义务与责任。本文认为，海员在享受到充分的人权保障时，也是其社会责任和职业道德提升之时，也是我国海运企业乃至整个行业蓬勃发展之时，国家海运战略也必将从海员的人权保护中得到更好的实施。

(三)海员人权保护机制的建立将对中国人权保护进程有所贡献

一直以来，中国在人权问题上承受西方国家政府组织和非政府组织批评的声音，很多情况下这种批评都是因为外界对中国所出现的人权思想争鸣产生误会和不甚了解造成的。除了通过积极主动参与国际人权讨论，致力于具体人权领域——海员人权保护的具体制度建立和实施，是中国从根本上消除这些偏见产生的可行途径。到目前为止，我国对人权的保护，无论是国际层面的保护，还是在国内层面的保护，大多在理论探讨重于社会的实践。[19]我国如果在海员人权保护制度上取得成就，无疑是对我国的人权进程的重大贡献。“人权得到切实尊重和保障”被我国政府确立为全面建成小康社会的奋斗目标之一。与这一目标相一致，我国政府提出了一系列重大部署和战略举措，为人权保障中国梦提供了实现途径。[20](P153)海员人权保护制度的有效落实，将是我国在签署了联合国两大人权公约后，在具体人权领域中证明我国已经积极参与到国际人权保护中来的最生动具体的表达。因此，海员人权保护机制的建立和完善任重而道远。