山东省农村扶贫资产权属现状调查

张茂伦+赵瑞莹

[提要] 本文通过对山东省7个扶贫典型县市的实地走访与座谈，采用案例研究法、知情人访谈法和归纳总结的方法，对农村扶贫资产权属问题进行深入调查。结果表明：在当前农村集体经济组织缺位，集体资产管理较为混乱，各种扶贫资产、项目缺乏有效组织依托的情况下，扶贫资产权属的明确有助于进一步完善农村扶贫资产管理，避免资产浪费、流失，实现扶贫资产的保值、增值。为此，应采取明确农村扶贫资产权属、增强法律效力，农村扶贫资产的收益分配要静态与动态相结合，进一步加强完善对农村扶贫资产监管等措施。

关键词：农村扶贫资产；权属；收益分配；山东

中图分类号：F323.9 文献标识码：A

收录日期：2017年12月17日

扶贫开发是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。在扶贫过程中财政资金发挥着重要作用，政府在鼓励扶贫产业开发，最大限度地形成贫困人口的造血功能的同时，农村扶贫资产权属问题日益成为事关扶贫资源能否充分合理利用进而建立长效脱贫机制，实现可持续脱贫的关键问题。因此，本文通过对山东省扶贫资产管理较好的泰安市东平县、济宁市、临沂市、日照市、青岛市黄岛区、东营市、淄博市7个县市进行了实地调查分析，针对当前农村扶贫资产权属方面存在的问题，提出了相关有效的建议，以期对扶贫工作持续、有效、健康的开展有所帮助。

一、农村扶贫资产产权相关概念

（一）农村扶贫资产概念界定

1、农村扶贫资产的含义。农村扶贫资产，是以扶贫为目的而形成的用于帮助贫困人口实现脱贫的资产。既包括扶贫资金投资购买兴建和社会各界无偿捐助的房屋建筑物、机器设备、农业机械、农业生产设施等固定资产，畜禽林木等农业资产，水利、交通、文化、教育、体育、社会福利等基础公益性设施类的公益性的扶贫资产，又包括扶贫开发项目、股权、债权等经营性的扶贫资产。

2、农村扶贫资产的类别。农村扶贫资产从不同的角度可分为不同的类别：（1）按是否增值分为经营性的扶贫资产、公益性的扶贫资产、公共基础设施；（2）按所有权不同分为乡镇所有的扶贫资产、村集体所有的扶贫资产（单个村集体所有的扶贫资产及多个村集体共有的扶贫资产）、贫困人口所有的扶贫资产；（3）按资产的形态不同分为固定资产、农业资产、公共基础设施、各种权利（知识产权、债权、股权）。

（二）农村扶贫资产产权的概念界定。农村扶贫资产产权是指村集体或贫困户依法对其所拥有的扶贫资产占有、收益和处置的权利。农村扶贫资产产权按具体实现形态的不同可分为：所有权、经营权、收益权。

二、农村扶贫资产权属现状

（一）农村扶贫资产所有权归属现状

1、乡镇政府所有。在调查的县市中，其形成的公共基础设施和知识产权的所有权归当地乡镇政府所有。如：扶贫信息管理平台、乡村道路等公共基础设施。日照市东港区建设扶贫助老“一键解困”综合服务平台，通过充分利用网络、电子等技术手段，统筹全市涉老资源，以政府购买服务方式无偿为贫困老人提供语音关怀、诉求响应等扶贫助老服务。当地政府为符合贫困条件的每位老人免费提供一部带有SOS键的简易手机，使其可以一键直拨12343（12349）综合服务平台，享受生活照料、家政服务、健康保健、紧急救助、精神慰藉等便民服务。

东营市广饶县在2016年10月实现脱贫，进入从绝对贫困向相对贫困、从农村扶贫向城乡统筹扶贫转变阶段。为确保绝对贫困人口不返贫，相对贫困人口不致贫，广饶县建立起扶贫信息管理平台，该平台设计了六大模块的救助系统，为保证信息的准确，严格信息采集程序，将“低收入、失能、半失能人口、因病致贫”等11类人纳入帮扶信息系统，并对贫困人口信息进行动态管理，每年更新一次。对于贫困人口的相关信息反映出的贫困程度进行计分排序，避免多部门对同一贫困对象重复救助。系统中既录入贫困人口的需求信息，又录入帮扶的政策信息，实现了供需信息的对接。信息平台中对帮扶情况设计出指标，将指标换算成金额形成救助成果。由县领导牵头13个部门建立联席会议制度每周一次碰头，每月召开一次会议评估考核扶贫任务的完成情况。通过此信息平台当地政府可以及时有效地开展帮扶救助工作，进而大大地提高了工作效率和效果。

青岛市黄岛区后石沟村投资270万元修建环库路（前石沟村至后石沟村段），投资135万元在村菊花山板栗林内修建了1，600米的集观光旅游与护林防火功能于一体的景观道路。东营市西隋村财政投资200万元修建乡村道路。这些都为当地未来的发展提供了良好的交通条件。

2、村集体所有。各县市形成的公益性扶贫资产和经营性扶贫资产，归村集体所有。包括单个村集体所有和多个村集体共有。泰安市东平县彭集街道小高庄村由村集体和民政部门共同出资建起房屋，企业出资提供电视、床、厨具等设施建成了幸福院，幸福院的所有权归村集体。该幸福院采取的是互助养老模式，由老人根據自己的饮食习惯独立或互助做饭。幸福院设有活动场所，闲暇时间老人一起娱乐，为老人营造了一个幸福的晚年生活。

济宁市泗水县圣水峪镇南仲都村由村集体牵头，充分将产业发展、乡村旅游、传统文化有机结合，建设了金楸宾舍、金楸人家农家乐、湿地花溪，通过发展果园种植、乡村旅游，形成了集观光、旅游、体验、休闲、娱乐于一体的特色村。在此过程中形成的扶贫资产由村集体所有。

3、贫困户所有。济宁市泗水县利用财政扶贫资金所建设的由贫困户自己经营的弓棚归贫困户所有。日照市以“企业+农户”的形式开展兔子养殖，财政专项扶贫资金投入企业，要求企业按银行贷款利率计算的利息额的价值向贫困户3年免费提供种兔，贫困户获得的种兔归贫困户所有，而贫困户养殖过程中的防疫、服务由企业提供，并由企业按稳定的市场价格回收成品兔。

（二）农村扶贫资产经营权归属现状

1、农村扶贫资产的经营方式

（1）贫困户自营。济宁市利用扶贫资金为贫困户建成弓棚，由贫困户自营种植蔬菜。在泗水县积极实施光伏扶贫项目，通过让村民在自家屋顶安装光伏发电组，真正让贫困户过上了用电不花钱、卖电有收入的幸福生活。临沂市兰山区培育特色农业助增收。当地政府立足贫困村地域、资源、产业特色，把贫困户纳入农业产业化经营链条，通过发展特色种养业带动一批、龙头企业带动一批、新型经营主体带动一批等方式，指导扶持贫困户大力发展蔬菜、杂粮、食用菌、优质林果等特色产业，积极引导其发展订单生产和农产品深精加工。

（2）村集体自营。泰安市东平县夏谢五村以省扶贫专项基金为引领、以村集体用土地和基础设施入股为基础，以相关的公司投入的资金与养殖技术为支撑，合作创建开发有限公司，由村支书兼任公司董事长，发展特色养殖项目“雪山”牌草鸡。通过产权变股权、资金变股金、村民变股民，实现村民与企业的双赢，带动了贫困户参与而脱贫致富。临沂市费县汪沟镇上三埝村因地制宜，发挥当地资源优势，开展莲藕种植，由村集体统一经营，其获得收益对贫困户进行优先分配，在确保贫困户收益的基础上，全部吸纳贫困户到基地务工，帮助贫困户增收。

（3）對外发包经营。临沂市费县汪沟镇竹园村通过竞标方式，以每个扶贫蔬菜大棚每年1.6万元的价格发包给本村蔬菜种植能人，在扣除土地流转费用和村集体留用部分后，每个棚可向贫困户分红1.1万元。日照市岚山区采取竞标的方式把扶贫资产发包给种养大户或合作社，在招标结束以后，乡镇人民政府或“村集体”与中标单位签订正式合同并分别存档管理。其实现的收益优先用于贫困户脱贫，在稳定脱贫后可用于发展壮大村集体经济，改善村容村貌。

（4）合作经营。合作经营的方式很多，各地结合实际进行合作经营的方式主要有：

①合作社+贫困户。日照市五莲县供销社通过领办创办的农民专业合作社，流转了79户贫困户的土地260亩，贫困户每年每亩土地流转收益450～1，000元。在户部乡硕丰果品基地、潮河茶叶合作社等合作社长年或季节性打工人数160人以上，每天劳务收入在50～80元，同时，通过加强对贫困农民的农业技能培训，提高了贫困人口的劳动技能进而实现增收。

②公司+贫困户。青岛市黄岛区胶南大村镇以“青岛食用菌之乡”闻名，“大村黑木耳”在2011年通过了国家地理标志认证。大村黑木耳精品示范园就位于大村镇河北村，占地600亩，一期建设200余亩，总投资额700余万元，目前已投资100余万元。该项目集育种、制棒、林地生产于一体，采取“公司+农户”的生产模式。农户可从公司购买发酵好的菌棒，直接在自家地里种植，解决了其关于技术问题的后顾之忧。在丰收之后，示范园还负责回收木耳成品，帮助农民打开销路。

③公司+基地+农户。日照市黄敦镇大朱洲设施农业项目采用政府、企业、村集体三方合作的模式，由财政扶贫资金及政府整合的财政资金建成日光温室形成生产基地，由山东菜滴子商务有限公司承租，村集体通过租金收入对贫困人口分配，同时，承租企业可吸纳有劳动能力的贫困人口30人到基地打工。

④公司+合作社+农户（贫困户）。东平县鼓励支持农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等主动承担扶贫责任，尤其是充分发挥海亮集团、泰禾农业、水泊食品等龙头企业的示范引领作用，通过“公司+合作社+农户”方式，把更多贫困户纳入产业化经营链条，使每个有劳动能力并适宜在当地发展的贫困户至少加入1个专业合作组织，带动贫困群众发展特色种植、养殖、小型加工等产业项目，增加贫困人口收入。目前，全县已认定农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型扶贫经济组织118家，覆盖42个省市级贫困村，力争在2018年实现贫困村全覆盖。

⑤龙头企业+专业合作社+家庭农场+农户。临沂市费县崔家沟村易地搬迁扶贫中，坚持新型农村社区、高效农业示范区、生态旅游示范区“三区同建”模式，对项目村搬迁后的1万余亩土地实施区域整体产业开发。目前已规划发展了“一带五区”，“一带”即环山生态景观带，“五区”为林牧绿色循环种养区、有机茶叶生产示范区、林果高效种植区、滨水休闲农业体验区和特色中药材生产区。在产业开发上采取“龙头企业+专业合作社+家庭农场+农户”、“龙头企业+科技+基地+农户”等模式，吸纳贫困户优先进入家庭农场和龙头企业，使贫困户既获得土地流转收入，又能参加创业或获得工资性收入，实现产业脱贫。在其已招引到的客商中，山东龙盛集团是一家拥有山东省禽用饲料工程技术研究中心等创新平台的现代农牧高新技术企业。其崔家沟农业循环经济产业脱贫项目占地3，000余亩，包括种植业占地2，200余亩，养殖业占地800余亩，项目全部建成后，可解决当地就业近千人，通过就业、土地流转、经营分红、产业带动等方式，帮助农户彻底脱贫。

2、农村扶贫资产经营权归属现状

（1）归属承包、租赁经营者。发包、出租的经营性农村扶贫资产的经营权归承包、租赁经营者。

（2）归属村集体。村集体自营项目的经营性农村扶贫资产的经营权归村集体；所有权归属村集体、乡镇政府的公益性资产经营权都归村集体。如幸福院、乡村道路。

（三）农村扶贫资产收益权归属现状

1、收益权归属的主体

（1）乡镇政府及贫困人口。临沂市沂南县通过开展光伏项目助增收，鼓励贫困村利用贫困地区荒山荒坡，建立集中式光伏发电站；对光伏扶贫收益实行分类分配，除40%用于村集体运转外，其余60%按照差异化分配的原则，优先用于补助无劳动能力贫困户；对有劳动能力贫困户，设立公益工作岗位，鼓励从事力所能及的工作，由村集体从光伏收益中拿出一部分进行补助。东营市垦利区与胜通集团合作，发展光伏项目（利用余电政策）形成扶贫基金。将太阳能板直接安装在胜通集团的厂房上，发电直接供应给胜通集团，以0.65元/度的价格卖给胜通，胜通节省电费，区里可将光伏电销售出去又可获得国家补贴0.42元/度。当地政府将扶贫基金的70%分配给贫困人口，30%留作基金用于后续的扶贫项目。

（2）村集体及贫困人口。在所调查的县市中，各地市的村集体所有的经营性扶贫资产获得的收益，大部分由村集体留存30%，70%用于贫困人口的分配。但泰安市东平县的村集体所有的经营性扶贫资产获得的收益，是由村集体留存20%用于村集体收入增收和村集体经济发展壮大，其余80%用于村民与贫困户增收脱贫。

2、收益分配的方式

（1）现金分配。绝大多数地区，由于贫困人口的收入还没有达到贫困线，采取现金分配可以让贫困人口根据自身生产、生活需要安排资金的使用，因此绝大多数地区采用的是现金分配形式。

（2）实物分配。有一些地区已经实现了绝对贫困的脱贫，进入相对贫困扶贫阶段，为避免相对贫困人口与相对贫困边缘人口间的矛盾，采取了实物分配的方式。青岛市黄岛区采用的是实物分配方式，根据贫困户的基本生活需求进行实物分配，即贫困人口缺少什么生活必需品就为其购买什么。

（3）平均分配。现金分配方式下，由于很难界定贫困人口贫困程度的差异，一般都按人口平均分配的方式进行。

（4）差异分配。为了能更精准地满足贫困人口的脱贫需求，有些地区创新地采用差异分配方式。日照市采用了差异分配，分配的差异化体现在：按贫困程度确定现金发放、实物发放的差异；根据自理能力确定提供服务的差异，自理能力弱的就多提供一些服务。差异分配的标准由村两委、村内年长、位尊的人成立的监事会来监督确定。

3、分配的比例。本着壮大集体经济、保证贫困户脱贫的原则，扶贫资产产生的收益在大部分地区都是村集体留存30%，分配给贫困人口70%。泰安市东平县是村集体留存20%，分配给贫困人口80%。这个比例的确定，主要是优先保证贫困人口的收入能达到贫困线标准。从所调查的各地市扶贫资产权属的基本情况来看，大都是以合同、文件的形式进行的约定，只有临沂市兰山区汪沟镇进行了确权、颁证。扶贫资产的所有权归村集体，经营权归承包户，收益权归贫困户（只是颁给每个贫困户一个证书，明确其可以从扶贫资产收益中获得的分配份额，而不是证明贫困户是唯一的收益权人，因为村集体也享有一定比例的收益权），监督权归镇政府。

三、农村扶贫资产权属存在的问题

（一）农村扶贫资产权属明确措施的法律效力不强。要使农村扶贫资产能持续有效地带来收益既要保证其所有权的归属明确又要保证其经营管理权的合理，还要明确处置权及处置程序。但从目前来看，农村扶贫资产的所有权虽然归属于村集体和乡镇政府是合理的，但都是以合同、协议的方式确定，法律效力不强。例如有些乡镇虽然对农村扶贫资产进行了确权、颁证，但各类权证的颁证机关都是镇政府，其法律效力如何还值得商榷。

（二）农村扶贫资产收益分配管理混乱。扶贫资产的收益分配包括两部分：一是对村集体分配；二是对贫困人口分配。目前来看，一方面对农村扶贫资产获得的收益进行分配时，主要对贫困户进行分配而村集体获得的比例较小；另一方面对于脱贫人口的退出分配，多数地方尚未制定明确的脱贫退出标准。同时，农村扶贫资产未来是否还能一直存在，农村扶贫资产是否能持续带来收益形成脱贫长效机制的依托尚无定论，从长期来看存在能否可持续发展的风险。

（三）农村扶贫资产监督管理机制有待完善。为了保证扶贫资产的保值增值为贫困人口带来可持续收益实现脱贫，监督管理是重要的手段。但现行扶贫资产的监督管理基本是乡镇经管站具体承担农村扶贫资产的监督管理工作，市县农业部门进行业务指导服务，市县扶贫、农业、审计、纪检监察等部门对乡镇的监督有监督的职责。乡镇实施的扶贫项目缺乏上级的监管，乡镇对扶贫资产的监督管理职责赋予农业经管部门，其执行效力是否能满足需要，有待检验。

四、针对农村扶贫资产权属方面问题的建议

（一）农村扶贫资产权属要明晰，法律效力要增强。明晰权属包括明晰农村扶贫资产的权属以及农村扶贫资产带来收益形成的村集体资产的权属。农村扶贫资产包括经营性的资产及公共基础设施和公益性的非经营性的资产。其确权要在坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位的原则下，以具有法律效力的形式进行确权、颁证，颁发具有法律效力的权证，以维护农村集体经济组织成员权利。

经营性农村扶贫资产所有权的确权通过股份制形式。农村一般的集体资产确权时，应确权给贫困户，按贫困户的数量与扶贫资产的数量确定股份数量。对这个股份的数量实行动态管理，根据贫困户数量的变动进行股份数量的变动，同时，根据贫困户主体的变更，确权给不同的贫困户；确权形成的股份数量只是作为扶贫资产收益分配的依据而不具有对扶贫资产的决策权，决策权归属于村决策机构。经营性农村扶贫资产的经营权归经营者，农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。收益权归村集体和贫困户，监督权归村、乡、县三级监督主体，处置权归代表所有者决策权的村决策机构，为保障扶贫资产安全的理念制定扶贫资产处置程序及监督制度。

非经营性农村扶贫资产所有权仍归村集体不进行对贫困户个人确权、经营权归村集体，贫困户和村民都享有使用权，贫困户优先。处置权归村决策机构，监督权归村、乡、县三级监督主体。

（二）农村扶贫资产收益的分配管理要静态与动态相结合。从分配的方式来看，在以前解决绝对贫困阶段，直接给予贫困人口现金实物帮扶且贫困人口在收益分配中占绝大比例的传统固定分配方式是合理的，它有助于在短期内发挥扶贫资产的经济效益，帮助绝对贫困人口实现脱贫，但存在不可持续的风险。现在进入解决相对贫困阶段后，应逐步加大村集体在收益分配中所占的比例，以壮大集体经济为农村扶贫资产的更新积累资金，保障农村扶贫资产的可持续利用。

从分配对象的管理来看，为了保证扶贫资产的扶贫效果相关部门必须要制定明确的脱贫退出标准。以前固定地根据低保对象和建档立卡扶贫对象人为划线，虽然帮扶了贫困人口，但缺乏数据更新和动态管理，造成了贫困人口的识别与退出不精准、资源浪费等问题。现在相关部门应建立相关扶贫信息管理平台，严格贫困户信息的采集程序，并对贫困人口信息进行动态管理，及时更新数据。既及时跟踪录入贫困人口的需求信息，又录入帮扶的政策信息，实现了供需信息的对接。

在农村扶贫资产收益的分配管理过程中，一方面要注重其短期经济效益的产生，以解决目前对贫困人口的帮扶；另一方面更要注重其可持续发展，长期经济效益的产生，以便保障贫困人口可持续脱贫。

（三）进一步加强对农村扶贫资产监管。对农村扶贫资产应进行从形成、使用到处置的全过程监督。建立起村、乡、县三级责任监督、市级检查监督的体系，通过监督、检查监督保障扶贫资产的保值、增值。乡镇对村形成的扶贫资产进行全过程监督；县对乡镇形成的扶贫资产进行全过程监督；村民组织对村扶贫资产进行全过程监督。村民组织对村扶贫资产负有监督责任，也允许群众自行监督，发现问题可以向乡镇或县反映也可以直接向市里反映。乡镇对村扶贫资产负有监督责任。县对乡镇扶贫资产负有监督责任。市级负有对村及乡镇扶贫资产的检查监督责任。

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