河北省草原生态补偿机制探讨

胡海川+冯丽丽

[提要] 生态补偿制度在草原生态治理环节发挥着重要作用。本文从草原生态补偿的主体与客体、补偿标准的确定以及补偿实施路径的选择等层面，分析河北省草原生态补偿机制，针对存在的问题，提出要拓宽草原生态补偿主体和客体的范围，补偿标准的确定要重视“软损失”的影响，草原生态补偿路径的选择坚持以人为本的理念和可持续性的战略眼光。

关键词：草原生态补偿；补偿主体；补偿客体；补偿标准

本文为河北省社科基金项目：“河北省草原生态补偿标准确定与实施路径研究”（项目编号：HB15YJ021）

中图分类号：F205 文献标识码：A

收录日期：2017年12月4日

一、引言

草原生态与生态文明建设以及国家的可持续发展密切相关，在我国经济社会发展中的战略地位不言而喻。生态补偿制度在草原生态保护环节发挥着重要作用。2016年，国家开展新一轮的针对草原生态系统的补偿活动，所涉及的省份包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等。河北省的草原生态系统主要位于张家口和承德地区，尽管所占面积比重较低，但在京津冀地区生态环境调节方面发挥着不可替代的作用，被视为首都重要的“生态屏障”。“十二五”期间，国家针对河北省坝上草原9个县区实施生态补偿政策，草原植被平均覆盖率达到66%，植被质量稳步优化，草原畜牧业开始由粗放式向集约式生产转变，农民人均收入得以提升。草原生態补偿制度的推行能够促进河北省草原生态恢复、推进农牧业经济发展以及实现农牧民生活水平的改善，该项制度的推行与实施提升了农牧民生产经营的自觉性，过去超载过牧和开发无序的行为得以有效抑制。

二、草原生态补偿主体与客体

（一）草原生态补偿主体与客体的确定。草原生态补偿的主体与客体，分别指的是在草原生态补偿实施过程中补偿获得方和补偿提供方。生态补偿制度成功推行的重要前提就是明确“谁来补偿谁”的问题，即明确补偿主体与客体的过程，是草原生态补偿体系根基牢固与否的基本保障。对草原生态补偿主体与客体的合理区分，明确补偿方和受偿方才能确保生态补偿制度的长期有效。合理划分生态补偿的主体与客体，应当能够重新配置不同的区域、流域、产业以及城乡的生态资源和经济利益，促使利益主体之间开展切实有效的成本分摊和利益共享的合作活动。明确界定草原生态补偿主体与合体的范围界限，才能够合理划分生态补偿的区域范围和责任范围，厘清受偿主体的层级结构，这是关乎生态治理效率与公平的关键支撑点。

草原生态补偿政策的基本指导思想为“谁受益，谁补偿”，能够从生态系统中获益的个人和主体，以及潜在获利的群体，都应当积极承担补偿责任。事实上，实际受益主体范围的划定有着很大的难度，即便根据相关理论确定出生态效益的受益方，但在实际操作过程并不能保证这些受益主体能够完全按照规定履行应有的环保和支付责任。因此，生态补偿主体的确定，应充分结合行政区域划分和生态产权的认定，最终筛选出能够切实履行环境责任的利益相关主体。根据该原则，草原生态补偿的主体应当是承担补偿义务的政府、企事业单位以及目标明确的受益群体和个人；客体应当是享有补偿权利的政府、企事业单位以及目标明确的收益群体和个人。由于政府是生态补偿制度最主要的推动者，能够对资源的优化配置发挥不可替代的作用，而草原生态系统中从事农牧业生产的主体是农牧民，积极有效的补偿方案对于农牧民降低过度放牧与开发能够起到积极的引导作用。因此，补偿主体与客体的基本层面就是政府和农牧民。

（二）河北省具体实施情况。根据河北省草原生态功能区域的环境治理的基本现状，生态补偿主体应当包括：与该区域草原生态功能息息相关的京津冀地区人民政府，对草原生态系统有着较强依赖或者产生负面影响的生产经营单位；张家口和承德地方各级政府，受坝上草原生态环境高度影响的下游和下风向受益主体；中央政府和京津冀地区政府是承担补偿责任的重要角色。生态补偿主体应当包括：张家口和承德地方各级政府，积极响应政府要求履行禁牧和限牧责任的农牧民，由于草原环境治理以及配合政府开展草原生态环境建设而付出成本或遭受损失的企业和相关组织。近年来，河北省草原生态补偿主体过于单一，中央和政府拨款是补偿费用的主要来源，补偿客体的范围划定也过于狭窄，真正为草原生态治理付出代价的相关企业和单位并没有获得应有的补偿。

三、草原生态补偿标准确定

（一）草原生态补偿标准的确定方法。在对草原生态系统进行补偿时，生态补偿标准的确定关乎生态补偿机制的公平与效率，是推进外部性内部化的一种有效手段，生态补偿机制建立成功与否很大程度上取决于生态补偿标准的确定。巩芳研究指出，在草原生态补偿研究领域，生态补偿标准的确定是一个非常核心的问题，不仅直接关系到农牧民的生计、草原牧区生态平衡和经济发展，也与生态补偿制度的成败、草原生态建设效果以及社会公平有着密切的关系。草原生态补偿标准的确定需要权衡多方面的因素，是一项复杂的系统工程，补偿不足或者补偿过度，都有可能影响草原生态治理的效率。张志民等指出，建立草原生态补偿机制的最终目的是为了保护草原，维护农牧民的切身利益，同时，生态补偿标准能够在很大程度上反映草地生态服务价值、牧民的损失及其发展机会受到的限制。目前，我国草原生态服务定价机制尚未形成统一的标准，理论研究领域的生态服务价值确定方法更是多种多样，没有形成普遍认同的方法和公理。生态补偿标准的确定更侧重于行政定价，不同区域的补偿标准也是参差不齐，补偿过度和补偿不足问题均有发生，但是从补偿收益和草原生态价值角度来看，近几年生态补偿标准设立的额度是偏低的，这就在很大程度上弱化了生态补偿制度所发挥的激励作用，农牧民从事畜牧业生产和草原生态保护的积极性受到打击。总而言之，草原生态补偿标准的确定能够推进草原生态补偿机制的有效建立，在整个补偿体系中处于最为核心的地位。

生态补偿标准的确定在很大程度上取决于对生态资产和生态服务的合理定价，草原生态系统的复杂性是定价环节最大的阻碍。通常应当从生态服务和生产能力两个层面分析草原生态系统的价值构成：草原生态服务主要包括水土保持、水源涵养、空气净化、释氧固碳、生物多样性的维持、生态旅游文化、营养物质循环以及废弃物的分解这几个方面；草原生产能力的评价主要包括可食牧草法、植物营养物质能力指标法、草原载畜量指标法以及可用畜产品指标法。在明确草原生态系统价值的基础上，结合草原生态系统的特征、畜牧业生产经营模式以及已经出台的草原生态保护政策，以机会成本法、生态服务功能法以及意愿调查法明确草原生态补偿标准。这三种方法能够作为草原生态价值补偿标准确定的重要依据，根据不同草原生态系统的属性，所在地区的经济发展水平，合理权衡不同方法的主次与优劣，使得生态补偿标准的确定更为合理与科学。草原生态系统会受全球气候周期性变化的影响，草原畜牧业的生产经营模式也会受到宏观政策以及经济环境的影响，因此草原生态补偿标准的确定并不是一成不变的，而是应该随着外部因素的变化而进行动态调整的一个过程，发展阶段系数可以作为补偿标准的调整参数。另外，在推进草原生态补偿过程中，不能忽略“软损失”的影响。“软损失”并不能够在短时间内进行评价，并且测算难度较大，通常体现为一个逐渐积累、逐渐负面化的过程。草原生态补偿过程所制定的一系列政策和规则，在一定程度上会破坏当地的传统习俗和文化，进而会对当地居民所形成的既有的草原保护理念产生消极的作用。因此，草原生态补偿标准的确定除了进行经济层面成本收益量化之外，还要进行必要的政治分析、社会分析、心理分析以及博弈分析，这样才能使生态补偿标准的确定更为全面和准确。endprint

（二）河北省具体实施情况。结合对河北省坝上草原地区生态补偿受偿客体的意愿所进行的调查，考虑当地经济发展情况，该地区生态补偿标准的确定应当以当地农牧民的生产生活成本和實施限牧和禁牧政策所带来的机会成本来确定，主要包括：受偿者开展生态建设的直接投入、限牧和禁牧所带来的直接收入损失、舍饲圈养基础设施建设的成本、宏观政策推动下的产业结构调整和生产方式转变所带来的机会成本，这些成本和经济损失都是可以直接进行统计和估算的。草原生态补偿制度在2011年开始正式在全国推行，并且已于2016年开始推行新一轮的草原生态奖补机制，在第一轮基础上提高了补偿标准，相对于重点农牧区，河北省草原面积比重较低，并且相关区域草原的生态价值大于其生产价值，受国家政策“一刀切”的影响，有限的地方财力并不能有效弥补该地区补偿标准偏低这一现状。“软损失”方面，舍饲圈养和禁牧限牧也会对当地既有的草原文化带来一定的冲击，既有补偿标准的确定并未深入考虑该问题，事实上，该地区草原生态补偿标准的确定不能忽略“软损失”的影响。

四、草原生态补偿实施路径

（一）草原生态补偿实施路径的选择。生态补偿的实施路径指的是通过何种途径或手段使受偿方享受到应有的补偿。尽管国家已经制定了较为全面的草原生态补偿总体框架，但是不同地区要根据自身实际情况予以消化应用，补偿内容要符合当地利益相关者的诉求，补偿实现路径的选择要有助于草原生态环境治理目标的落地。草原生态补偿最主要的两种途径就是货币补偿和实物补偿，这两种补偿方式也较易实现。补偿实施路径的确定不仅要考虑实现的难易程度，同时也不能忽略补偿路径和手段的有效性。草原生态补偿的初衷在于纠正和转变目标区域不当的、干扰生态环境健康发展的生产生活方式，采用货币或实物激励的方法来缓解草原生态区域的环境恶化的现状。生态环境治理与生态补偿政策的推行必须要考虑受偿对象的生产与生活方式，与此同时，牧民教育、医疗保障、新生活方式与经济文化背景的接纳与适应，以及未来草原生态系统实现良性发展的问题，都应当是新经济常态下生态补偿体系构建所必须考虑的问题。货币与实物补偿在其中必然要发挥主导作用，但也不能忽视文化传播以及理念渗透的作用。例如，针对农牧民的继续教育，就是使农牧民从个人理念层面体会到草原生态治理与经济文化和谐发展的必要性，并更深地体会到“授之以渔”的重要性。草原生态补偿实施路径的选择直接影响最终的补偿效果，也能够在很大程度上反映出补偿政策的实施是一项复杂的系统工程，可持续性是整个政策框架的内核，生态补偿的过程具有很强的针对性和灵活性。因此，应尽可能地避免补偿的单一化，多途径的补偿方式才更有利于实现草原生态系统的优化与区域的可持续发展。

（二）河北省具体实施情况。当前，河北省坝上草原地区主要以货币补偿和实物补偿为主，在坝上草原各县区，由于限牧和禁牧政策的推行，农牧民得到了数量不等的补偿金，部分草原生态移民还获得了政府所提供的住房和蔬菜大棚补贴，相关金融部门还提供了一定数量的生产性低利息贷款，用于满足生态移民后牧民的生产经营。受偿主体所获得的货币和实物补贴用于保证农牧民的基本生产和生活，但对于长远生产生活的保证有一定的欠缺。生态环境治理会使农牧民生产生活方式发生较大的转变，生产经营所必需的知识和技能、基础配套设施以及产业规划布局存在一定的滞后性，农牧民观念的转变以及谋生方式并未及时跟进。因此，补偿途径的拓展是一个长期积累和深化的过程，由于生态治理的推行与生态补偿机制不能很好地进行耦合，张家口和承德草原地区的部分牧民开始出现返贫，并违反规定重新进入尚未完全恢复的禁牧区放牧，使得过去积累的草原治理成果功亏一篑。生态环境保护与治理依赖于人的作用，而忽视人的作用草原生态则会失去最为基础的保障。由于资源的稀缺性，货币和实物资产的补偿对于受偿者而言永远都是稀缺的，不断满足利益相关者的实物资产补偿永远是第一位的，但有效的制度、教育以及文化供给也能成为有效的补偿途径，随着生态文明建设的深入和农牧民生产方式的转变，只有不断拓展补偿途径，才能尽可能减少各类“软损失”，使草原生态补偿效果得以不断地优化。

五、总结

草原生态补偿制度是积极响应“生态文明建设”和“绿水青山就是金山银山”的重要举措之一。河北省草原生态补偿政策的实施，使得草原生态得以明显改善，畜牧业生产方式得以转型升级，农牧民的政策性收入也有了一定提高。本文从生态补偿主体与客体、补偿标准的确定以及补偿实施路径的选择这三个层面分析河北省草原生态补偿机制和实现路径，河北省能够较好地执行国家出台的生态补偿政策，在后续政策制定和执行中要做到以下几点：第一，要进一步认识到国家实施草原生态补偿政策的重要意义，拓宽草原生态补偿主体和客体的范围；第二，认真做好草原确权登记工作，明确草原质量类别，加快基本草原的划定速度，补偿标准的确定要重视“软损失”的影响；第三，因地制宜制定好实施方案，草原生态补偿路径的选择坚持以人为本的理念和可持续性的战略眼光。

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