重构利用外资的“双驱”格局

桑百川+张彩云

中国需要两条腿走路：既要提升加工型外资吸引力，又要释放经济结构升级、消费市场扩大的市场机会，吸引内需型外商投资

改革开放以来，加工型外資和内需型外资构成中国吸收外资的两个主要组成部分，不同时期各有侧重。然而，近年来，由于要素成本上升、优惠政策变动以及思想认识上的原因，大量加工型外资撤离，加剧了实体经济困境。应重新认识加工型外资在中国经济中的重要地位，坚持加工型和内需型外资两手抓、两手都要硬，构建“加工型+内需型”双轮驱动的外资格局。

中国利用外资格局变迁

中国吸引外商直接投资（FDI）传统优势已经变迁。经济增速放缓替代了高速增长，高企的要素成本替代了廉价生产要素，选择性引资取代“超国民待遇”，产业结构升级替代了工业化加速扩张，逆全球化暗流涌动替代了经济全球化加速发展。在此背景下，中国传统加工型外资企业经营困难、利润微薄，遂逐步撤离或将产业转移至海外。同时，越来越多的外资瞄准中国市场，逐步将高附加值、高技术含量的产品技术与生产基地转移到中国，直接服务于庞大的中国市场，使得在华外资向内需型倾斜。中国利用外资格局总体呈现出一些新特点：投资结构由制造业向服务业转变，投资区域由东部沿海向内销比例高的中部地区和西南地区转变，产业分布由纤维纺织、服装玩具加工等传统劳动密集型产业向食品、化学、医疗、运输机械等内需型产业转变，国内市场开拓型外资企业绩效好于出口导向型企业绩效等。

中国“世界工厂”吸引力大幅降低。近年来，中国制造业利用外资呈现总体下降、增速放缓甚至负增长、占比持续下降的趋势。加入世界贸易组织（WTO）以后的15年间，制造业外商投资所占比重由60%以上下降到30%以下，骤降30多个百分点。2017年1-11月，制造业实际利用外资2077.6亿元，占全国外资总量比重仅为25.9%。根据美欧日商会的调查数据，2012年，来中国投资的80%的日本企业、80%的美国企业和86%的欧洲企业表示有意扩大在中国的运营规模，而3年后其比例分别下降为60%、60%和47%。其中，25%的受访美国企业已经或准备将产能移出中国，其中一半表示将迁移到“亚洲发展中国家”，40%表示移往美国、加拿大或墨西哥；受访的欧洲企业中，11%的企业计划将投资转移至其他市场，41%的企业计划削减在华项目成本。短短几年，美国回流企业达到300多家，德国的倍适登、蒂森克虏伯等公司也陆续回流本土，日本的西铁城、松下、夏普等企业纷纷计划将制造基地回迁。优衣库、耐克、富士康、船井电机、三星等世界知名企业则纷纷在东南亚和印度开设新厂。从撤离或转移的企业行业特征来看，以制造业为主，涵盖了汽车工业、重工业、高科技企业、传统制造业等制造业的多个行业。

内需型外资成为中国利用外资的“压舱石”。在中国吸收FDI传统优势弱化的同时，潜在的引资新优势正在积聚，新的引资竞争优势正在形成：新一轮改革开放的制度红利释放、庞大的消费市场不断升级扩张、产业配套能力明显增强、基础设施趋于完善、劳动力资源优势正在转化为人力资源优势、经济结构转型升级伴生新的投资机遇。从跨国公司全球生产布局来看，中国庞大的国内消费市场将成为跨国公司的重要目标市场。外商投资于服务业的比重从2009年的40.57%逐年攀升至2017年1-11月的72.5%。高技术产业也逐渐成为外资的关注点，2017年1-11月高技术制造业同比增长9.9%，高技术服务业同比增长100.9%。2016年，新增在华投资中80%的韩国企业和60%的日本企业都直接针对中国市场；三分之一的美国企业有超过半数的在华收入来自本地设计、开发或定制的产品和服务，计划扩大在华投资的美国企业中36%针对中国市场；71%的欧盟在华企业表示继续留在中国的目的是“在华为华”，三分之二的欧盟企业表示，“中产阶层规模扩大并且收入水平提高”是最大机会。调研显示，韩国新增在华企业主要集中于食品、医疗、教育、美容、金融等行业，在华新增日资企业聚焦食品、化学、医药和运输机械设备等内销型产业，马来西亚企业在华投资优势产业为酒店、金融、保险、清真食品行业等。总体上，“国内消费增长”成为企业制定战略的关键因素。

加工型外资对于中国经济仍有重要意义

加工型外资作为中国加工型产业的推动力，不仅过去为中国带来了经济从弱到强、技术从无到有、国际竞争力从小到大的积极效应，更能够为中国当前和未来稳增长、调结构提供战略支点。与此同时，由于拥有庞大的人口规模、高效的加工制造体系，以及由于中国工业化进程远未结束，就业压力始终存在，在未来较长时期，加工制造在中国的存续和拓展既有必然性也有必要性，加工型产业仍存在巨大的发展空间。

其一，中国的资源禀赋决定了加工型制造业在相当长时期内将保持比较优势。劳动力成本并非是制造业企业的唯一考虑因素，与一般的发展中国家相比，中国仍然在人力资源、基础设施、零部件配套、物流商业环境等方面保持综合竞争优势，为中国发展加工型制造业、吸引加工型外资创造了优越的基础条件。

其二，许多地区仍然具有发展加工型制造业的条件。中国作为发展中大国，存在着双重二元经济结构，传统产业部门与现代产业部门并存，发达地区与中西部和沿边落后地区并存，工业化和城镇化的双重任务远未完成。当沿海发达地区和中心城市要素成本优势明显弱化的同时，中西部和沿边地区要素成本虽然也已明显上涨，但与周边国家和地区相比，综合成本仍具有竞争力，其拥有发展加工型制造业的强烈愿望和条件。随着“一带一路”建设的推进，沿线国家高铁网络形成，内陆地区发展加工贸易的条件也将逐渐改善。

其三，加工型制造业是创造就业的基本保障，对于像中国这样的人口大国不可或缺。加工型制造业产业链条长、人力资本要求低、吸纳劳动力多，有利于解决中低层就业问题，尤其是解决大量农村劳动力的就业问题，正好可以与高技术、高附加值产业实现优势互补。

其四，加工型制造业是中国产业结构的重要组成部分，对防止产业空心化，促进产业协调发展意义重大。当前，中国经济虚拟化程度加深，总体呈现产业重心向服务业转移、传统制造业向海外转移、高技术产业培育尚不完善的特征，产业空心化趋势日益显现。因此，在没有足够强大的核心科技作支撑、足够充实的高端人才作储备、同步的产业结构作基础的条件下，应放缓产业外移的脚步，尤其是减少政策引导下的产业外移。

总体来看，“世界制造基地”是中国参与国际分工、推进工业化进程的有效途径，也是中国建立国际竞争力的基础。未来，发展的关键并不在于要不要加工型制造业，而在于该如何保持国际竞争力。

重塑“加工型+内需型”双驱动外资格局的对策

中国需要两条腿走路：既要提升加工型外资吸引力，又要释放经济结构升级、消费市场扩大的市场机会，吸引内需型外商投资。

1.推动加工型外资提高国际竞争力。其一，塑造重视加工型外资的社会舆论氛围。有必要加大吸收加工型外资的宣传力度，充分认识到加工外资在吸收就业、扩大出口、推动工业化进程、巩固中国世界制造中心地位等方面的作用，引导舆论，扭转轻视加工型外资的观念。

其二，采取实质性减税措施。虽然政府先后出台减税政策，但企业仍然感到税负较重。在美国强减税背景下，中国有必要出台更大幅度的减税措施，以保证中国招商引资的国际竞争力。

其三，减轻社保负担，降低企业劳动力成本。中国企业承担的社保占工资总额比重早已超过40%，在全球125个国家和地区中仅11个超40%。加工型企业劳动力主要来源于村镇，人员流动性强，工作连续性差，社保中断或社保缴费达不到提取年限的问题十分普遍，钱交了，当期收入少了，最终仍没有享受到政策红利。尽管2015年中央经济会议提出要降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”，人力资源和社会保障部2016年也发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》等一系列政策及措施，但社保制度模式固化、费率降幅小、基层落实难仍是破解社保难题的障碍。调研发现，部分地区为创建全国文明城市，甚至逆势提高社保费率，当地企业叫苦不堪，更不敢为员工涨工资。因此，国家有必要精简归并社会保险，进一步降低企业职工基本养老保险单位缴费比率，加大国家财政对于社保的补贴力度，加强对商业养老和医疗保险的政策支持和宣传力度，从根本上减轻个人和企业的社保负担，降低企业成本，激发企业活力。

其四，改革出口退税制度。出口退税本是符合国际规则的制度，体现了增值税中性原则、间接税属地原则和WTO规则，也是国际上应用较为广泛以提高一国外贸竞争力的税收措施，中国需进一步弱化行政层面对出口退税的主导，放宽退税对象范围，简化退税率档次，统一征收率与退税率。

其五，最大程度地减少行政审批成本。要提高行政审批效率，集中审批权利，精简审批环节，压缩审批时间，降低行政收费。强化市场在资源配置中的决定性作用，加强质量、环保等方面的法律约束，让企业按照市场原则决定投资生产，消除行政手段控制加工型外资企业投资和发展命运的现象。

2.抓住内需型外资新契机，推动消费升级和产业升级。其一，进一步放开市场准入限制。现行负面清单在金融、保险、教育、医疗、养老、培训等服务领域还存在较多限制，部分投资者认为，负面清单还不够解渴。因此，中国应从顶层设计开始，制定主动开放时间表和路线图，在内外开放上推出更大举措。

其二，降低进口产品综合税费，推动中国消费升级。中国现行税收制度下，进口设备、进口日用品以及高档消费品等进口产品不仅要征收高额的关税，还需要缴纳多个税种。以化妆品为例，需要征收30%的消费税、10%的关税和17%的增值税，即使实行降低关税政策，综合税费仍然高昂，国内销售价格与国外售价差距依旧很大。因此，需要在降低进口关税的同时，打造与国际接轨的税制结构，以此扩大内需市场，满足国内消费升级需求。

其三，以市场开放倒逼、引导国内产业升级。从制造业开放的经验来看，利用外资，通过技术溢出效应、市场竞争效应，可推动国内产业升级。这一经验可以复制到新的产业开放领域，应鼓励推动相关产业国内企业学习、吸收、创新，逐步实现价值链升级。

3.把优化营商环境置于利用外资政策的优先地位。一些外资企业认为，中国存在法律缺乏透明度，竞争缺乏公平性，政策变化快、落实难等问题。为了更好地吸引外商投资，要进一步改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

其一，重新审查和设计中国的外资管理制度。目前，中国外商投资行政管理资源在一定程度上是分散的，统筹协调不够，容易引发部门间政策的差异或矛盾，使需要决策的事务进展缓慢，影响投资环境。未来有必要整合现有外商投资准入审批、监管的职能，做到一个窗口对外。

其二，完善外商投资法律体系。系统收集和梳理与外资相关的法律法规，通过人大立法修订和统一制定新的外資基础型法律。凡是同国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款，要先期废止或修订。外资企业准入后按照公司法依法经营，要在法律上平等对待。

其三，营造各市场主体公平竞争的环境。吸引外资、留住外资并不是说还要给外商企业超国民待遇，而是要做到公平对待，包括营造公平的法治环境、创建公平的政策环境、提供公平的竞争机会、构建规范的市场监管体系等。与此同时，中国要完善知识产权保护相关法律法规，提高知识产权审查质量和审查效率，加快新兴领域和业态的知识产权保护制度建设，加大对违法侵犯知识产权行为的惩治力度。

（作者单位为对外经济贸易大学国际经济研究院）