突发事件档案的特征、类型及其开发意义

2018-01-13胡康林

档案管理 2018年1期

胡康林

摘要：突发事件档案是突发事件应急管理活动过程的原始记录和一手资料，具有产生的突然性、来源的复杂性、内容的成套性、载体的多样性、收集的不确定性、保管的分散性和利用的限制性等特征。按不同领域、主体、载体和时间段可分为不同的突发事件档案类型。开发突发事件档案具有可以为应急决策提供信息保障、为突发事件保存历史记忆、为突发事件宣传教育提供素材、为科学研究提供基础材料和为档案事业发展注入活力等重要意义。

关键词：突发事件；档案；特征；类型；开发

1 引言

突发事件与人类社会的发展相生相伴，对社会进步与发展产生着重大影响。我国幅员辽阔，地跨多个气候带与多种地形，气候复杂多变、地质条件复杂，加之目前我国正处于经济社会发展与转型的关键时期，各种社会矛盾相对集中。这些因素使得我国在自然灾害、社会安全、公共卫生和事故灾难等领域的突发事件总量居高不下，种种迹象和形势表明突发事件在较大范围内、较长时间内，严重威胁到公民生命、健康和财产安全，给国家造成巨大的经济损失，对社会稳定与发展影响甚巨。加强各类日渐频发的突发事件应急管理，做好突发事件的应对与处置，是世界各国、各区域当前面临的共同话题。

在突发事件应对和处置过程中，档案工作者在积极参与突发事件应对和处置的同时，更应该发挥专业职能，做好突发事件档案的管理与研究工作，为应急管理部门和应急决策者提供档案信息服务。具体而言，突发事件档案是指在突发事件产生、演变与发展过程，及其应对与处置的过程中所形成、收集的各种类型和载体形式的原始记录。突发事件档案是突发事件应急管理活动过程的原始记录和一手资料，在重现突发事件历史、资政应急决策、启迪突发事件预防和应对等方面发挥着重要作用，是其他公开性的图书、报刊、网络等文献信息资源无可比拟的，系统分析和研究突发事件档案对于加强突发事件应急管理具有重要意义。

2 突发事件档案的特征

突发事件档案的特征是由突发事件、应急管理和档案特征共同决定的，突发事件具有突发性、复杂性、危害性、关联性和不确定性等特征[1]，应急管理具有非常规性、紧迫性和信息不对称性等特征，档案具有原始性、真实性和价值性等特征。综合研究者及访谈调研内容而言，突发事件档案的主要特征如下：

2.1 产生的突然性。即突发事件发生及其应对和处置所产生的档案具有突然性。相较于常规档案的产生具有规律性、周期性等特点，突发事件及其应急决策过程中产生的档案则具有突发性。具体而言，一是突发事件爆发、演变与发展过程中所形成的档案具有突然性，伴随着突发事件的演变发展，随时会有新的档案形成，这些新产生的档案需及时收集整理，否则突发事件的演变极可能破坏原有的档案；二是围绕突发事件应对处置过程中面临的新的决策组织（如抗震救灾指挥部等）、新的应急机构（如抗震指挥部应急物资调配中心等）、新的救援任务和措施，常规的档案信息收集、整理、鉴定和归档等工作面临突然变化，需要适应突发事件及其应对和处置而进行快速调整，避免应急过程中重要档案流失。

2.2 来源的复杂性。即突发事件本身及其应对和处置过程的复杂性导致其形成档案的复杂性。从突发事件本身而言，涉及自然灾害（地震、洪灾、海啸、雪灾、泥石流）、社会安全事件（恐怖袭击、打砸抢烧、重大刑事案件等）、事故灾难（矿难、空难、爆炸等）及公共卫生事件（非典、禽流感、鼠疫等）等各级各类突发事件，不同级别、不同类型的突发事件所产生的档案复杂多样，涵盖整个社会的政治、经济、文化、科技和军事等多元复杂领域；从突发事件应对与处置过程中所形成的档案而言，是一个涉及从中央到地方、从部门到部门、从部门到个人等不同层级全员参与的复杂工程，又是一个事前监测预警、事发应急响应、事中应对处置和事后恢复的复杂过程。

2.3 内容的成套性。即档案内容形成前后相继、档案内容构成相互关联。某种程度上而言，突发事件的应对和处置过程可以看成一个完整的“项目”，其间所形成的档案跨时空、多领域和全方位地记录着整个突发事件及其应对和处置的整体脉络。围绕突发事件应对和处置“项目”的进行，在突发事件监测预警、应急响应、应对处置和善后处置过程中形成一系列相关的档案，这些档案之间既以不同的内容性质、不同的“项目”阶段相区别，又以突发事件应对和处置的全过程紧密相衔，共同构成突发事件应对和处置的完整原始记录。

2.4 载体的多样性。即档案源自不同领域、不同采集手段所造成的档案载体形式多种多样。突发事件的应对和处置是一个复杂的系统工程，档案来源既有突发事件应急指挥部、应急处置机构及相关政府部门等官方所形成的应急预案、应急请示报告、应急处置批复、应急处置函、公告和通知等文书类档案，又包括来自档案部门、新闻界、社会公众等形成的照片、影像、实物（锦旗、勋章、纪念物等）以及口述类载体形式的档案，多样性的载体形式是档案信息全面完整、生动形象记录和反映整个突发事件监测预警、应急响应、应对处置和善后处置的重要保障条件。

2.5 收集的不确定性。即在突发事件及其应对和处置过程中，受到突发事件不确定性、收集者档案意识等要素的影响，突发事件档案中关键性、代表性和价值性的档案获得具有随机性。具体而言，一是突发事件事发前难以预测，事发时的时间、地点、人物、类型及损失程度等具有不确定性，事发中及事发后的发展与演变又瞬息万变，相关职能部门及档案部门难以按常规形式进行档案收集。二是突发事件的亲历者、目击者、应对和处理者往往是突发事件档案第一时间记录者和形成者，但这些一手档案资料的记录与形成者多非档案专业人士，其收集方式、收集目的和保管方法各不相同，但不可否认这些一手档案资料的价值弥足珍贵，若不能及时收集、保存到档案部门或专业人士手中，则极易造成一手档案资料的散遗。

2.6 保管的分散性。即由我國当前突发事件应急管理模式、档案管理模式所决定的突发事件相关档案分散保存于不同的机构部门、不同的档案全宗。具体而言，一是从我国现行的突发事件应急管理“一案三制”体系而言，尚无突发事件应急管理的常设职能机构，主要按照统一指挥、综合协调、分级负责、属地管理等原则应对和处置突发事件。围绕突发事件应对和处置而成立突发事件应急指挥机构具有临时性、行业性和地域性等特点，而参与主体既有政府及其职能部门，也有企事业单位、社会组织、基层组织、国际组织及社会公众等，由此而形成的突发事件档案则分散保存在不同地域、不同领域和不同部门中。二是我国的档案管理模式遵循全宗理论，全宗是以一定的社会单位为基础（各独立机关、组织或个人）在社会活动中形成的档案有机整体。我国突发事件种类不一、级别不同，突发事件档案的形成、收集和管理延续着传统的全宗模式，尚未形成类似会计档案、司法档案等专门档案或全宗，以各个社会单位（职能机构）为依托相对集中地实现档案管理，所以突发事件档案则分散保存在不同的档案全宗。

2.7 利用的限制性。即突发事件档案保密期限和档案利用范围等因素决定的在一定时间范围内拒绝向部分档案利用者提供利用。具体而言，一是由于突发事件档案既是突发事件发生、演变及发展的原始记录，又是突发事件应对和处置中各种应急预案、应对决策和处置方案措施等方面的原始记录，特别是涉及国家安全、社会秩序、政治问题、战争威胁、恐怖袭击、私人秘密等方面的突发事件档案，具有长久保密性，其利用范围自然要予以限制。二是突发事件档案的利用者范围也有一定限制，傅西路（2002年）指出“任何国家所规定的利用限制，都不是针对国家的统治者、领导人和直接产生文件的机关和个人，都是针对社会上的普通利用者”[2]。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》及相关规章制度中提倡及时公开公布突发事件信息，但突发事件档案同时也包含有不能轻易公开的机密、隐私和安全内容，因此要对利用者的利用范围、利用程度等方面加以限制，以确保突发事件档案安全及社会整体和谐稳定[3]。

此外，突发事件档案还具有政治性、非常规性、公共性、探索性[4]、共享性[5]等，亦是突发事件档案收集、整理和开发利用需要关注的特点。

3 突发事件档案的类型

对于突发事件檔案的类型研究者尚无明确界定，根据突发事件类型、应急决策流程及其过程中的特点，可以将突发事件档案类型划分为不同的类型。

3.1 不同领域的突发事件档案。即依据突发事件档案来源的突发事件类型、领域而划分的档案类型。宏观而言，突发事件档案包括“自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件、社会安全事件”等档案类型[6]。细化而言，自然灾害事件档案包括地震地质灾害档案、气象灾害档案、洪涝灾害档案等；事故灾难事件档案包括煤矿事故档案、铁路事故档案、海上事故档案、核泄漏事故档案等；公共卫生事件档案包括传染病疫（非典、鼠疫、禽流感等）档案、公众健康事件档案等；社会安全事件档案包括军事冲突事件档案、恐怖袭击事件档案、重大刑事案件档案、经济安全事件档案、涉外事件档案、群体事件档案等。

3.2 不同主体的突发事件档案。即依据突发事件的应对和处置参与主体而划分的不同参与主体档案。突发事件的应急决策往往非某一政府部门或地方政府能够有效完成，需要整合突发事件涉及的所有地区和部门力量共同参与，包括政府组织、民间组织、企事业单位、志愿者、社会公众、媒体与国际组织等要素，各主体共同构成突发事件应急决策的档案需求用户主体[7]。其中，以“政府组织”为中心的领导机构、办事机构、指挥协调机构、专家和救援队伍等是突发事件应急决策档案产生的核心主体；民间组织、志愿者、社会公众以及国际组织在突发事件应对和处置中作为“多主体”参与应急救援会产生系列档案；新闻媒体作为政府对外收集、传递和公布信息的重要渠道，在突发事件的报道、传递中形成有电视新闻、网络专栏、社交媒体和报纸杂志等多种类型的具有保存价值的原始记录。

3.3 不同载体的突发事件档案。即依据突发事件档案的载体形态、载体种类划分的突发事件档案类型。突发事件及其应对和处置是一个复杂多变的过程，某一种形态档案（如文书档案）是难以全面、多角度地反映整个突发事件及其应对和处置的情况，只有通过文字、照片、音频、实物和口述等多种形态和类型的档案才能全方位、生动形象地记录和反映突发事件。文书档案如突发事件应对和处置中党和国家领导人的重要批示、指示、会议纪要、简报、公告和通知类档案；科技档案如突发事件后期恢复重建项目管理档案；照片档案如突发事件现场照片、前后对比照片、救援过程照片等；音频档案如突发事件现场的录像、重要领导人采访录像、重要活动过程录像等；实物档案如救援期间特定的公章、悬挂的锦旗、标语、领导人实物签名等材料；口述档案如突发事件当事人经历讲述、见证会议录等。

3.4 不同时间阶段的突发事件档案。即依据突发事件档案所形成的时间、突发事件应对和处置的不同阶段而划分的档案类型。从大的突发事件发生时间而言，可以分为“存量突发事件档案、增量突发事件档案”两大类[8]。一是存量突发事件档案，是指在突发事件应急决策的过程中利用过去同类型、同区域、同级别的突发事件处置和应对中形成和保存的档案资源，为当前突发事件的应对和处置提供参考借鉴；二是增量突发事件档案，是指在突发事件应对和处置过程中所形成的各种原始决策记录，即在突发事件发生后及其演变过程中新产生的相关档案（包括监测预警档案、应急响应档案、应对处置档案、善后恢复档案等），可为应急决策快速响应提供直接的信息支撑，当该事件应对和处置完毕后，所形成与产生的档案又可转化为前者供未来该类型突发事件的应急决策所使用。

综合来说，依据不同的标准可将突发事件档案划分为不同的类型，从上述突发事件领域、突发事件应对主体、突发事件档案载体及不同时间阶段等不同角度划分突发事件档案，有助于多角度全面地研究和认识突发事件档案。

4 加强突发事件档案开发的意义

加强突发事件档案的开发，在为突发事件应急决策提供信息参考、促进档案价值的发挥和推动档案事业的发展等方面具有重要意义。

4.1 为应急决策过程提供信息保障。信息是决策的基础和依据，犹如“水之源、木之本”，在应急决策中，真实可靠、完整系统、精确实时和安全的信息保障是决策的重要保障。档案作为突发事件应急决策获取知识、信息和历史经验的重要源泉，在应急决策过程中发挥着重要的决策信息参考作用，是应急决策信息支撑和保障不可或缺的重要组成部分。突发事件应急决策所面临的问题具有非常规性、非程序性，对信息的不重视、信息渠道不畅或信息不完整是导致应急决策困境的重要原因之一。具体而言，在突发事件事发前，开发同类突发事件应对和处置所形成的历史档案，将档案信息资源服务工作主动做在应急决策前，有助于预防新的突发事件；在突发事件过程中，针对应急决策过程中面临的新问题、新情况快速提供相关档案信息资源服务，有助于提高应急决策效率和质量，减少应急决策的失误；在突发事件恢复后，针对突发事件应急决策过程中形成相关档案信息资源的开发，有助于总结突发事件应急决策工作经验教训，为后续的工作或同类突发事件提供决策参考。

4.2 为突发事件保存历史记忆。原始记录是档案的本质属性，突发事件档案是突发事件及其应急管理全过程最为真实可靠的原始记录，相较于其他公开的新闻、网络资料、报纸杂志等，突发事件档案是突发事件中形成和产生的一手资料。突发事件档案完整系统地记录着突发事件发生的时间、地点、人物、性质、损失和演变等情况，以及事件监测预警、应急响应、应对处置和善后恢复等阶段中不同地域、不同行业、不同部门等多主体全员参与的历史过程，是还原突发事件历史原貌和应急管理经验教训真实的凭证。所谓“昨日之事为今日之史、今日之事为明日之史”，开发突发事件档案信息资源，实际上也起到了史料整理、历史记忆保存的作用，档案信息资源的开发为今后突发事件、应急管理的历史记忆和经验回顾提供了保障。

4.3 为突发事件宣传教育提供素材。档案以其独特的历史性、直观性和原始性，成为宣传教育的重要材料[9]。在突发事件应对教育的众多形式和素材之中，突发事件档案完整系统地记录着突发事件造成的损失与危害，形象直观地反映着人们在与突发事件斗争的过程中精诚团结、众志成城、百折不挠的精神，揭示了突发事件应急管理中的经验教训，具有不可抗拒的说服力和感染力。可通过档案的展览、编研出版、档案节目和档案公布利用等途径加强突发事件的宣传教育，促进突发事件应急管理者、决策者和广大社会公众全面认识突发事件，了解突发事件应对和处置过程，增强突发事件预防意识、提高突发事件应对和处置能力；还可以通过突发事件档案的开发利用，加强突发事件期间社会公众的行为引导和心理辅导，帮助社会公众从档案中寻找经验和信息，提高突发事件应对和处置能力[10]。

4.4 为科学研究提供基础材料。科学研究需要有详尽的文献资料作为支撑，档案作为其中的重要组成部分，档案也可“补史之缺、参史之错、详史之略、续史之无”[11]，只有将档案同其他资料一起深入分析、研究，才能全面客观地认识事物的本质和规律。突发事件档案的学术价值主要体现在两方面：一是针对突发事件本身的研究价值，通过突发事件档案资料的查证、分析和研究，有助于分析突发事件的发生预兆、突发事件发生与周围环境的关系，研究突发事件过程中的危害损失情况、应对、处置和善后恢复等所采取的举措，发现突发事件应对和处置的方法、规律等，为突发事件进一步的预案修订、危机控制和防范应对提供科学依据；二是对突发事件档案工作本身的价值，通过突发事件档案研究突发事件过程中档案的收集、整理、分类、编目、归档和开发利用的现状、问题和规律，为进一步科学规范化地开展突发事件档案工作提供理论支持。

4.5 为档案事业发展注入活力。面向应急决策的档案信息资源开发，也是一项档案业务建设和智力活动，因此对档案事业的健康、持续发展也具有重要意义。首先，从档案工作业务而言，应急决策的档案信息资源开发是一项涉及突发事件相关档案收集、整理、分析和加工等环节的档案工作，在这个过程中起到对相关馆藏档案的“排查”作用，对于不齐全、不规范和不准确的地方可以及时改进，进而推动档案业务规范化。其次，从档案信息化而言，应急决策的档案信息资源开发有助于加速信息化进程，提高档案数字化程度、档案专题数据库建设，推动“存量数字化、增量信息化”战略的落实。最后，应急决策的档案信息资源开发，是一项面向专题领域的档案实践活动，有利于推动档案人员系统掌握本单位情况和档案内容、提高业务水平和资政服务能力，也有利于提高档案部门、档案机构和档案人员社会影响和地位。

此外，加强突发事件档案的开发还有一些功能和意义，如推动突发事件档案信息资源的文化、精神等价值的实现，推动突发事件档案信息资源的传播和共享等。

*基金项目：四川省社科规划项目（SC15C023）：面向应急决策的档案信息资源开发。

参考文献：

[1]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].北京：光明日报出版社， 2009：15-18.

[2]傅西路.新时期中国档案建设与管理（下）[M].北京：人民日报出版社，2002：1236.

[3]張锐.重大突发事件档案的特点与完善措施[J].中国档案，2006（2）：12-13.

[4]高莉，沈耀东.突发事件档案工作的特点和要求——从非典档案工作谈起[J].中国档案，2003（10）： 40-41.

[5]顾莺.突发性公共卫生事件档案的建设与管理[J].医院管理论坛，2008（9）：57-60.

[6]国家突发公共事件总体应急预案：http：//www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content_21048.htm.

[7]刘霞，向良云.公共危机治理[M].上海：上海交通大学出版社，2010： 82.

[8]薛匡勇.重大突发事件档案应急管理研究[M].上海：上海世界图书出版公司，2017：72.

[9]冯惠玲，张辑哲.档案学概论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006：57.