民办学校分类管理改革的关键：合理处置举办者产权

李文章

(广东省教育研究院，广东 广州 510035)

民办学校财产所有权归属不清、权益关系不明确等产权问题，是我国民办教育领域长期以来争议较多、久悬未决的核心问题之一。在不少研究者看来，对民办学校进行营利性与非营利性分类管理，是解决民办学校产权问题的重要突破口。2016年，国务院制定《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，在产权问题上给予积极的回应，对分类后新设立的营利性与非营利性民办学校产权的界定比较明晰。但是，《若干意见》对2016年11月7日以前设立的尤其是继续选择登记为非营利性民办学校的产权问题的规定仍存在较大的模糊空间和不确定性，对如何补偿或者奖励选择非营利性办学的出资者等也未作明确规定。因此，现实中不少举办者对分类管理改革持疑虑态度，担心个人财产得不到保护，甚至错误地认为选择非营利性办学意味着个人财产“公共化”，亟须政府给予明确的解释。产权是否明晰不仅影响个人和社会投资、兴办民办学校的积极性，而且影响民办学校资源配置效率和校本收益*方铭琳：《民办高校产权明晰的法律保护》，《高等教育研究》2005年第8期，第57-61页。。因此，准确把握我国民办学校举办者的财产诉求特征、依法明晰产权归属和保护现有民办学校举办者的办学动力，对平稳推进现有民办学校向非营利性与营利性办学转型，具有重要的现实意义。

一、举办者：“经济人”的角色追求

行动是个人针对某些目的而对外部条件所作出的有意义的反应。在人性假设理论中，“经济人”理论认为，经济利益目的是人们决策行为中不可忽视的主要依据。“经济人”作为经济理论大厦的根基和逻辑起点，其思想源于古典经济学创始人亚当·斯密《国富论》的有关论述。受法国启蒙哲学家爱尔维修“利己主义是人的自然特性”思想的影响，亚当·斯密指出：“屠夫、酿酒家或烙面师供给我们每天所需的食物和饮料，不是出自恩惠，而是因为他们自利的打算。我们不说唤起别人利他心的话，而改说唤起利己心的话。就算我们自己有需要，也要说这样做对他们有利。”[注]亚当·斯密著，张海峰、富强译：《国富论》，安徽人民出版社2012年版，第7页。在他的经济理论体系中，个人对自我利益的渴求是人们从事交易、推动社会进步发展的最原始动力，这为经济学的发展奠定了基本的范式。经后人的提炼与发展，帕累托在“边际革命”后第一次把追求自身利益最大化的人概括为“经济人”。

作为一个理论体系，“经济人”命题主要包括以下三方面的具体内涵：第一，人性是自私自利的，利己是行动的主要动机，追求个人利益是人们从事某一活动的核心价值目标；第二，人是理性的动物，一般会根据所处的市场环境和个人价值等综合信息，选择成本相对较低、效益相对较高的方法；第三，人具有自我约束的规则意识，在追求个人目标的过程中，要遵循既定的社会法规体系，尽可能不损害他人的合法权益。经济学理论的“经济人”假设，满足了对人的普遍行为的分析和解释。“思想”一旦离开“利益”，就一定会使自己出丑。对正常人来说，经济利益是隐藏在多数行为背后的深层驱动要素，实现个人经济利益最大化是人的根本目的。

不同于西方以捐资办学为基础的私立教育发展历史，改革开放以来我国民办教育的恢复、兴起与繁荣，从根本上讲是社会资本自发寻求经济利益、举办者自利性驱动的结果。全国人大教科文卫组织在调研中发现，全国90%以上的民办学校是投资办学的；根据浙江省民办教育协会对省内近8 000所民办学校的调研，仅1所学校是捐资办学，其余都是投资办学[注]沈剑光、钟海：《民办学校法人财产权与民办教育分类管理》，《教育研究》2011年第12期，第37-40页。。潘懋元等(2012)的研究同样表明：“从总体来看，无论是以较少资金投入还是一次性资金投入举办的民办学校，都属于投资办学。”[注]潘懋元、邬大光、别敦荣：《我国民办高等教育发展的第三条道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8页。换言之，我国民办学校举办者之所以投身于教育事业，初始目标更多的是为谋取潜在的市场利益。

从经济利益角度来看，在分类管理改革中，现有民办学校举办者必然对其产权提出主张和要求，因为产权是经济关系与商业利益的核心所在。在所有民办学校产权主体中，举办者占据核心位置，这是由民办学校办学经费来源结构及运行特征决定的。民办学校举办者之所以对分类管理改革表示不理解、不积极参与，重要原因在于担忧既有利益的丧失，或者说看不到制度改革的预期利益。

二、现有民办学校产权制度：权利与义务失衡

产权制度是由于产权的界定、拆分、组合、交易和转让等导致发生的责权利关系及其变化的制度规范[注]吴易风、关学凌等：《产权理论与实践》，中国人民大学出版社2010年版，第192页。。尽管我国政府对民办学校的产权制定了相关政策法规，但与现代产权制度的要求相比，仍不同程度存在问题和缺陷。目前，我国民办学校产权制度存在的最突出问题是产权主体的权利与义务不相适应，制约了民间资金进入教育领域的积极性和创造性。

《民办教育促进法实施条例》第八条规定：“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校。”可见，法律对民办学校举办者出资责任的要求是明确的，是出资的第一责任人。根据资本市场“谁投资谁担风险，谁投资谁受益”的基本逻辑，出资人应该享有法定的财产权利，同时承担与其权利相对应的法定义务。有权利即有义务，两者并存且相互制约，这是立法公平的基本要求。

然而，从我国民办学校产权制度安排来看，财产权利与义务存在着不对称的情况，即举办者作为民办学校办学资源的主要责任人，享有的财产权益极为有限。2002年出台的《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”即民办学校的财产属于学校法人财产，而投资人(不论是自然人还是其他法人)一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。又如第五十九条规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用；(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”可见，法律并没有明确返还出资人的投入，没有规定清算后“剩余财产”的归属。

根据我国现有民办教育政策法规，举办者在学校存续期间不享有学校财产所有权。唯一试图平衡举办者财产权益的政策安排是“合理回报”。原《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本等费用后，出资人可以从办学节余中取得合理回报。”“合理回报”似乎给了举办者获取财产权益的选择空间，但就法律意义上说，这与产权的法定收益权存在本质性区别。“合理回报”事实上仅仅是政府扶持与奖励民办学校举办者的一个手段，并非是产权的内在权益获得，具有很强的主观不确定性。如果是法定的产权收益，只需拷问回报“是否合法”，而不存在回报“是否合理”这一带有道德性的词语判断。而且从实际情况看，这一制度的执行效果也不尽如人意。在实际的法人登记中，大多数举办者并没有公开选择“合理回报”，其原因是多方面的：从主观方面来讲，担心选择“合理回报”后可能存在招生、道德等办学风险；从客观方面来讲，“合理回报”制度本身存在缺陷。尽管原《民办教育促进法》规定取得“合理回报”的具体办法由国务院制定，但国务院至今未出台相关政策。可见，“合理回报”这一剩余索取权是有较大限制性的。

一方面，举办者承担民办学校的出资义务及相关连带责任；另一方面，举办者既不拥有学校原始财产的所有权，也不享有学校增值财产的收益权，对举办者来说，权利少、责任多的制度设计，显然有违产权设计的公平和正义原则。产权制度的设计缺陷导致一些举办者采取机会主义的短期行为，通过各种隐匿途径如关联交易、虚报办学成本等转移资产或获取额外办学收益，这在我国民办教育发展中并不少见。

三、保障民办学校举办者合法产权的三大着力点

产权保护和促进私人缔约是市场机制发挥作用、促进经济增长的关键。不同产权制度安排的绩效是不同的，要充分发挥产权的功能，前提是产权制度要有清晰、合理的界定。分类管理改革归根结底是举办者经济利益关系的重构和调整，举办者作为民办学校的核心利益相关者，是学校的最大资本投入者和最高管理决策者，其立场对分类管理改革的推动起着决定性作用。

2016年11月，全国人民代表大会常务委员会在《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》中对该决定公布前设立的选择登记为非营利性民办学校和营利性民办学校举办者的合法权益分别作了规定，并明确“国务院及其教育行政等有关部门和各省、自治区、直辖市在依照本决定实施民办学校分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障民办学校受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。”可见，要想积极稳妥地推进现有民办学校向营利性与非营利性稳步分流，关键是要保护举办者应有的财产权益。

(一)坚守基本底线，确立举办者对原始投入的所有权

所有权作为产权的下位概念，是物权制度的核心和基础，是最完全、最充分的物权。对于现存非捐资办学的民办学校来说，确立举办者的原始投入所有权，是稳定社会力量兴办教育、消除举办者思想包袱的底线。在确立举办者对原始投入的所有权时，需考虑去投入构成属性，并根据不同属性分别给予处理。

1.举办者在申请筹建和民办学校正式登记前的各种实物性出资。这包括金钱、物资、土地和设备等个人投入。在程序上，这些实物性资金出资核算相对简单和直接。需要注意的是，对过去举办者原始投入资产的核算，应坚持相对动态发展的原则。有一类民办学校在创办初期只有很少的资金投入，全靠举办者和教师们白手起家、艰苦创业发展起来，被称为“滚动发展”的学校[注]文东茅：《走向公共教育：教育民营化的超越》，北京大学出版社2008年版，第64页。，如1984年创立的黄河科技学院举办者胡大白30元起家，如今学校资产规模总量已达近10亿元。如果仅以初始投入资本的绝对值为衡量标准，有些举办者现在所能拥有的原始财产可能仅为几千元甚至几百元，这显然有失公平。在对该类民办学校举办者进行原始实物性投入产权核算时，可考虑将学校历年来的部分滚动投入以一定比例计入举办者原始产权范畴。

2.将人力资本投入等无形资产纳入举办者原始产权构成。无形的资本付出，包括信用、专利权、知识产权、著作权和人力资本等其他财产权利。对大部分举办者来说，有形的资产投入估价相对简单，更为复杂且繁重的任务是在办学过程中投入的巨大人力资本和面临的各种办学压力。许多举办者长期拿着低工资，他们的人力资本所创造的价值中很大一部分转换成了学校的办学积累，这部分积累相当于举办者的投资[注]张宏博：《中国私立大学有效经营的制度研究》，人民出版社2009年版，第72页。。“没有这样一批主要是‘人力资本投入’创办和发展起来的学校，就没有中国民办教育的今天。”[注]文东茅：《走向公共教育：教育民营化的超越》，北京大学出版社2008年版，第65页。为此，在对举办者原始出资财产进行清算时，应酌情将人力资本视作财产出资进行估价。

(二)坚持增量原则，对举办者给予适当的财产增值激励

实现财产增值是资本的自然天性，也是我国绝大多数民办学校举办者的基本目的所在。目前，我国民办学校的办学累积已具有一定规模，由于相关法律滞后，这部分财产关系成为历史遗留难题，至今未有法律法规对此作出明确规定。明晰增值部分的产权，是政府理解、尊重举办者的重要方面，也是体现解决历史问题的一种姿态[注]徐绪卿：《我国民办高校内部管理体制改革和创新研究》，中国社会科学出版社2012年版，第247页。。因此，对继续选择非营利性办学的现有举办者，应充分尊重其财产诉求。

1.在办学盈余中给予举办者直接性奖励。简单来说，办学盈余是指学校在总体收入上大于总体开支成本还有结余的经济状况。从实践上看，我国民办学校普遍存在不同程度的办学盈余。对举办者从未获取合理回报且教育教学质量较好、具有一定社会效益和社会声誉的民办学校，政府可根据办学累积及资产增值的具体情况，参考学校出资人的实际出资比例及金融贷款基准利率等因素，在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，分阶段或一次性给予物质奖励。当前，我国部分地区已出台的相关政策值得其他地区学习和借鉴。如《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》提出，对办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据其对学校发展的贡献，经学校理事会或者董事会同意和审批机关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产(扣除国有资产和社会捐赠部分)15%的奖励，作为举办者的初始出资额。

2.通过税收减免给予举办者间接补偿。税收是许多国家激励教育捐赠的重要财政工具。在2017年9月1日新《民办教育促进法》生效之前，我国民办学校作为民办非企业单位法人并不在《公益事业捐赠法》涵盖对象中，举办者无法享受税收捐赠优惠，这也是我国民办学校社会捐赠匮乏的重要因素之一；新法实施后，对于继续选择非营利性办学且不要求原始产权的举办者，政府应依照我国《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》《慈善法》等法律规定，在税收减免上给予补偿。

(三)优化产权功能，完善产权运行保障机制

产权作为一种复数概念，内部包括多种权能要素。这些权能要素是可以分割和拆分的，能以不同的方式组合和运行，一个人可以拥有同一产权的所有权能，不同人也可以拥有同一产权的不同权能。现代经济社会的发展显示，所有产权权能归属于同一个主体并不能达到最高效率，而是要分配给不同的主体，这是产权历史发展的基本规律。换句话说，不同的权能配置决定了产权功能的差异。因此，针对我国民办学校举办者产权保护不足、整体运行效能不高等问题，需重新配置民办学校产权权能要素，优化产权运行机制。

1.完善学校内部治理机制。按照效率和激励导向，将学校产权在学校内部进行再认定和再分配，通过设置不同的权能配置，规定不同机构和个人的权利、责任、义务，实现产权结构的再优化。民办学校目前存在的突出问题是举办者所有权与学校经营权混为一体，举办者既是董事长又是校长，权力高度集中，容易造成决策独断。因此，应根据产权可分离性的特征，将民办学校的所有权与经营权分离。按照新《民办教育促进法》第二十条“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”的规定，保留举办者对过户到民办学校法人下的财产所有权及相应的收益权和监督权。

2.完善产权流转机制。作为产权的基本属性之一，可交易性意味着所有者有权按照市场契约关系进行财产交易，包括转让、出售、继承和赠予等。产权流动性是衡量市场活力、激发产权主体创造性的重要标准，可为资源流向具有更高生产力的所有者提供激励，有利于优化组织资本结构和资源配置效率。目前，我国民办学校产权流动仍存在较多问题，表现在：产权流动客体单一、产权交易成本高以及流动程序不规范等。针对这些问题，政府应尽快完善产权流转体系，扩大非实物权利形态的产权交易，如股权、债权等，建立健全民办学校产权交易平台；完善民办学校产权交易相关法律体系，如建立学校财产权利救济制度，规范产权交易的程序、规则，又如完善产权监督机制，明确举办者变更、退出机制；积极培育专业中介服务机构，建立专业的评估组织，规范对举办者投入民办学校的资产评估程序；完善相关税法，降低民办学校产权交易成本等。