西藏城市社区“三社联动”的创新发展路径

2018-01-12来帅

社会工作与管理 2018年1期

来帅

社区、社会组织、社会工作人才队伍成为和谐社区建设的主要角色。“三社”发挥着服务社会、满足社区居民需求、维护社区稳定的积极功能。我国各地如火如荼地推进“三社联动”工作，形成了不同的发展模式。因此，结合西藏的特殊区情，探索建立“三社”的有效联动，理清社区、社会组织、社会工作人才队伍三者的关系，提出适合西藏城市社区的“三社联动”创新发展路径具有重要意义。

一、“三社联动”的概念及运作机制

2015年10月22日，我国民政部组织的全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆市召开。会议总结交流了全国各地社区社会工作和“三社联动”的经验，明确了加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”的思路与任务，提出要依托资源、项目、平台、信息化实现联动，加快发展专业社会工作，深入推进“三社联动”。[1]此后，“三社联动”工作在全国各地迅速发展，各地结合本地实际情况提出具有不同侧重点的“三社联动”发展模式。不同模式对于“三社”的“联”和“动”亦有不用的看法。

王思斌认为，“三社联动”是指社区居委会、社会组织和社会工作机构围绕社区建设、社区治理、社区服务协商、合作与协同的联合活动。[2]徐永祥和曹国慧则认为，“三社联动”是指在社区这个场域中，居委会、社会组织、社会工作者以一种双向互动的关系，围绕社区居民开展的旨在提高居民福祉、实现基层民主和促进社区内生性发展的社区治理活动。[3]徐选国和徐国祥指出，“三社联动”的核心是坚持“社区本位”特征，根基是“社区”，最终目标是迈向一种新的社区共同体建设，推动社区建设。[4]叶南客和陈金城是国内较早研究“三社联动”的学者，他们认为社区、社区社会组织和社工队伍是和谐社区建设的重要载体和动力之源；“三社联动”是指通过社区建设、对社会组织的培育和社会工作现代化体制的建立，形成“三社”之间的资源共享、优势互补和相互促进，以及政府与社会之间的互联、互动和互补格局；最终目标是从根本上将社会矛盾和冲突有效预防和化解在基层，实现社会的和谐发展。[5]李精华和赵珊珊认为，“三社联动”的内涵包含五个内容: “三社联动”是一个过程；其行动主体是社区居委会、社会组织、社会工作者；其行动场域在社区；其工作对象是社区居民；其目标是提高居民福祉、实现基层民主和促进社区发展。[6]

结合李精华和赵珊珊的观点，笔者提出西藏城市社区的“三社联动”应把社区建设、社会组织发展和社工人才队伍建设三者有机结合起来，而不是单独开展某方面工作。引进专业社会工作者进入社区，通过专业化服务手法服务于社会组织，培养社会组织骨干，探索社会组织发展方向，让社会组织从自娱自乐活动转化为提供专业化服务。社区居委会做业务指导，将一些公共服务职能交由社会组织承担，让渡空间为社区减负，同时提升社会组织服务功能。社会工作者对社区工作人员进行培训指导，促使本土社区工作者向专业社工转变，提升社区管理服务专业化水平，促进社会工作专业人才队伍建设。通过社区、社会组织、社会工作者有效参与，实现“三社”之间的联动发展，推进社区建设，实现社区管理创新。“三社联动”模式既能够厘清社区、社会组织和社工在社区建设中的权责及其承担的不同功能与角色，又让三者充分整合资源，从而形成协同的社区建设模式，促进西藏城市社区的和谐发展。

结合相关文献，笔者对西藏“三社联动”的运行机制进行梳理，认为在“三社联动”模式中，社区、社会组织与社工既是资源共享者，也是资源提供者。社区为社会组织开展服务提供资源，也为社工开展服务提供平台；社会组织为社区服务与管理提供重要补充并拓宽居民社区参与的途径，同时社会工作者开展服务离不开社会组织这个载体；社工通过专业的工作手法提升社会组织服务能力和社区服务的专业化水平，以期形成以社区为平台、社会组织为载体、社工为抓手的“三社联动”模式。“三社联动”的核心理念如图1所示。

图.三社联动的核心理念

二、西藏城市社区“三社联动”发展面临的挑战

(一) 社区自治有待进一步拓宽

社区的概念是由滕尼斯提出并加以发展的。随着工业化的出现，与建立在理性意志之上的社会相比，社区是建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体。[7]基于社区作为共同体的概念，中央政府希望基层政府职能部门有完整的行政系统，以管理维护社会秩序。但行政管理任务的压力使得基层政府职能部门根本无法在各类社区组织之间实现角色、职能和责任的结构分化。居委会承担着大量政府事务，并在体制和资源上依赖于国家。[8]目前，西藏地区社区居委会依然更多地依附于街道办事处。政府部门将很多任务下放给社区，导致“上面千条线，底下一根针”的局面，社区事务任务繁重。笔者走访了拉萨市的几个社区，社区工作人员反映：“拉萨市CG区这一块有32个部门，如果每个部门每月下发一次文件，到社区这个层级一个月就有32个工作任务，工作压力就有点大了。”西藏城市社区是社会稳定的基础，在实地走访中，笔者也可以感受到社区工作人员承担的压力。“咱们老城区这一块是以维稳为重，所以说咱们想搞一些文艺会啊，搞是可以搞，但说实话就是没时间。”当询问到社区工作有无压力时，工作员普遍表示：“压力那肯定必须有嘛(笑)，再说咱们这边人流量也比较多，人员比较复杂，内地各个地方的都有，新疆籍的也有，各个少数民族都有。”社区繁重的行政事务及维稳压力在一定程度上制约了社区自治。

另外，西藏城市社区专职干部的文化程度普遍偏低也是制约社区创新发展的一大因素。“有些工作上面要求特别高，可是我们文化达不到上面的要求。一下来文件，除了两委班子，其他工作人员中可能只有两三个人能够理解文件最主要的内容。不光是我们社区，其他社区都存在这个问题。文化不一样，小学文化程度的人做一个简报绝对不能像刚(大学)毕业的人那么快。”很多社区都存在类似的情况。经过走访调查发现，部分社区工作人员达50多人，但拥有大专及以上学历的往往只有3—4人，因此社区工作多停留在上传下达层面，缺乏创新。

笔者认为，要实现社区自治，应首先为社区减负，减少社区行政事务的束缚，让社区工作人员有时间、有精力去开展社区自治事务及为社区居民服务的工作；另外，应提升社区工作人员的文化程度及专业性，在社区工作人员招录上进行严格把关，增强社区工作人员的整体能力，创新社区发展。

(二) 社会组织发展有待进一步提升

由于西藏地区长期处于经济社会发展落后的状态，西藏社会组织的发展也落后于全国其他地区。截至2015年，西藏自治区共登记注册社会组织599家，包含社会团体549家、民办非企业单位37家、基金会13家，其中自治区级社会组织246家，地(市)级社会组织137家，县(市、区)级社会组织216家。每万人社会组织拥有量为1.99个；年末职工人数12 542个，其中女性4 398个；社会组织中受过普通高等教育的人数占总职工人数的少部分，无专业社会工作师和志愿服务。而沿海发达地区广东省，截至2016年底共登记社会组织59 520个。[9]由此可知，西藏自治区社会组织数量太少。以社会工作行业协会为例，西藏自治区截至目前没有一家社会工作协会，亦没有一家专业的社会工作服务机构。另据统计，西藏社团组织年均增长速度相比其他省市较慢，2004—2011年的年均增长率为2.54%。西藏的民办非企业单位数量少、组织密度很低，2001年为0，2011年为0.05个/万人(2001年全国民非组织密度平均水平为0.64个/万人，2011年全国民非组织密度平均水平为1.52个/万人)。[10]从西藏社会组织的名单可知，西藏自治区登记注册的社会组织总体数量偏少，与其他省区相比，无论是社会组织总量，还是平均每十万人社会组织拥有量，都相当少。这使得专业社会工作的发展缺乏组织载体和平台。

另外，笔者通过走访调研得知，西藏的一些城市社区已有一定数量的社会组织，如阿佳之家等。但这些社会组织功能比较单一，组织较为涣散，主要开展居民自娱自乐的兴趣爱好活动，并未能很好地发挥社会管理和公共服务的功能。而社区居民参与活动的积极性也有待提高。以发展比较好的俄杰塘社区为例，目前该社区备案的社会组织有阿佳之家、党员志愿者、青年志愿者和红十字博爱家园等。但只有阿佳之家活动较多，主要组织社区妇女开展文娱活动。其他社区的社会组织多流于形式，并没有开展实质性的活动。当笔者问起社区对这些社会组织有无经费支持时，受访者回答道：“没有资金支持的，社区本来就没有那种资金嘛，社区的支持主要体现在提供场地上。”所走访的其他社区，虽然名义上有备案的社区社会组织，但这些社会组织依附于社区居委会，没有独立性可言，开展的工作也多是承担上面压下来的行政事务等。以下是受访者的回复：“有，比如说党员维稳先锋队、学雷锋志愿先锋队、团员志愿者和党员志愿者。党员有两个(队伍)，一个是党员维稳先锋队，一个是党员志愿者。这些队伍的成员大部分都是我们社区的工作人员或者联户代表，主要开展的工作大部分都跟维稳挂钩。”

(三) 社会工作人才队伍有待进一步发展

社会工作人才是社会工作发展的前提和基础。截至2016年底，西藏社会工作人才队伍从无到有不断发展，全区取得社会工作者职业资格水平证书的有26人，其中社会工作师6人，助理社会工作师20人。在西藏自治区人力资源和社会保障等部门的大力支持下，各级民政部门坚持从实际出发，紧紧抓住事业单位改革时机，在民政部门管理的事业单位中设置了2个适宜社会工作人才展示才华的专业岗位。按照发达国家每1 000人配备2—3名专业社会工作者的一般标准来看，西藏自治区共有317万人左右，社会工作者与居民人数的实际配比与此标准相距甚远。截至2014年底，我国社会工作专业人才占全国总人口数的0.29‰，而西藏社会工作专业人才占比还远远低于此标准。[11]西藏社会工作人才严重短缺。

另外，西藏社会工作人才教育培养工作严重滞后。据中国社会工作教育协会统计，截至2017年3月，我国共有339所高等院校设置社会工作本科专业。其中，北京大学、南开大学、中国人民大学等学校，在1999年以前就设置了社会工作本科专业；同时，我国共有社会工作专业硕士MSW(Master Of Social Work)的办学院校105所。[12]而西藏首个获批的社会工作本科专业2005年落户西藏民族大学，成为西藏自治区第一个也是唯一的社会工作专业。每一年的毕业生只有近30人。社会工作人才教育培养工作滞后，严重阻碍西藏社会工作发展。

在笔者走访的拉萨市8个社区中，当问到“我们社区有没有社工”时，有7个社区均回答“没有”。另外一个社区，接受笔者访谈的是华东理工大学社会工作系毕业生，他比较懂社会工作。但他是由上级政府派驻到社区兼职，属公务员编制，其本人并不是社区的工作人员。社区严重缺乏社会工作专业人才，社区治理中专业人才参与和支撑不足，导致社区服务水平显著偏低。

三、西藏城市社区“三社联动”创新发展路径

“三社联动”在全国各地有不同的实践模式，但最终都是落实在社区服务上。通过专业化的工作方法推进社区居民的参与，调解社区出现的矛盾，实现社区居民的自治。借鉴全国各地发展经验，结合西藏区情，提出西藏城市社区“三社联动”创新发展路径。

(一) 落实“三社联动”的机制保障

“三社联动”让社会力量广泛参与到社区建设中来，促进社区居民自治并积极参与到社区服务中，实现社区自治管理并与政府行政管理进行呼应与衔接。为了保障“三社联动”的工作开展，应该采取如下措施。

一是理顺职能部门的关系，确保督查落实。建立市级相关部门和单位为成员的“三社联动”工作领导小组，在镇(街)层面成立相对应的推进“三社联动”工作小组，由市级领导小组统一部署规划，各镇(街)工作小组结合镇(街)实际情况具体落实，将社会组织的培育发展及社会工作人才队伍建设与各镇(街)的社区建设有效结合起来，统一进行规划。市级领导小组同时负责统筹协调及督查落实。比如，成都市温江区在区一级成立“三社联动”领导小组负责全区“三社联动”项目的推进，各镇(街)建立起由分管民政工作副镇长担任组长、各相关科室担任组员的“三社联动”工作小组负责具体落实；聘请第三方专业机构年末对各镇(街)“三社联动”工作进行评估，由民政局通过以奖代补形式对各镇(街)“三社联动”工作进行奖励，从而保障了“三社联动”工作的顺利推进，使得温江区成为全国“三社联动”工作典范。

二是社区、社会组织、社工要权责分明，各行其责。社区、社会组织、社工有各自的特点，在基层社区管理创新中分别有不同的优势和不足。在“三社联动”工作中，需充分考虑社区、社会组织、社工的不同角色和作用，发挥各自优势，才能保障“三社联动”工作有效推进。三者之间应该互为支援，但互不干涉；互为补充，但互不交叉。社区政府是资源的提供者、协调者、指导者与监督者，为项目开展提供充分的硬件资源及政策指导；社区则承担着资源提供者、协同者、需求及服务效果评估者等角色，是社工、社会组织与社区居民之间的枢纽。社会组织是项目的培育对象、实施者、协调者，协同社工推动项目的具体落实。社工是项目的策划者、实施者、枢纽者、培育者，负责项目的整体实施和推进。

三是尝试政府购买，确保资金保障。各地的“三社联动”大多是采用政府购买服务的形式进行。政府购买服务，将政府不擅长的事务交由专业社会组织来做，保证了专业化的项目管理与运作。专项资金是项目开展的有力保障。社会工作服务是一项“对人”的服务，资金保障是维持社会工作站发展的基本保证。如成都市温江区开展的“三社联动”工作，由温江区民政局出资向成都市注册的社会工作组织购买服务。温江区政府制定相关以政策保障资金落实，政府每年投入专项资金用于社会工作的发展，购买社会组织服务，从而解决了“三社联动”项目推进的后顾之忧。在宁波市海曙区，政府投入资金 200万元，吸引到社会资金150万元，支持社区服务项目100余个，构建起政府指导下的社会多元主体共同参与模式。[13]政府的资金投入、社会力量的协同参与、社区服务项目的蓬勃开展以及专业社会组织、社区社会组织和社会工作者专业服务的有效介入为“三社联动”提供了有效的机制保障。

(二) 以推动社区参与为重点扎实推进社区建设

社区是社会稳定的基础，社区建设发展情况能够影响整个西藏的社会稳定。西藏自治区先后制定下发了《关于开展城市社区建设工作的意见》《西藏自治区城市社区建设试点工作方案》《城市社区建设工作方案》等一系列重要文件，指导西藏社区建设工作。[14]笔者认为，推动社区建设，要充分发挥社会组织和社工的作用，积极推动各种形式的社区参与。如成都市温江区实施“三社联动”项目，通过社会组织以及社工的引导，鼓励社区居民参与社区的文体娱乐活动、城乡环境综合治理相关活动、社区关爱互助活动等。参与途径主要有通过建立公益银行、微公益积分平台等类型的志愿服务机制，做好社区居民参与服务登记工作；并实施相应的参与激励机制，实行参加公益活动积分等形式，以“公益银行”“微公益积分平台”等志愿服务机制的建设，激发社区群众参与社区服务、社区建设的热情；同时作为社会组织资源整合的平台，推动不同志愿者团队之间的互动，让社区社会组织能在开展各类志愿服务的同时充分发挥自己的优势，提高社区社会管理功能。目前，西藏多数城市社区存在多民族共居的情况，正切合习近平总书记在中央民族工作会议上强调的“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”[15]。通过社工引领开展专业化的社区活动，促进了社区居民参与，实现了各民族同胞在特定的空间手足相亲、守望相助和交往交融。

(三) 培育并充分发挥社会组织在社区建设中的作用

根据社区需求和实际情况，培育和孵化社会组织，通过社工的专业手法提升社会组织的专业性，增强社会组织的服务能力，扩大社会组织在社区的影响力，通过社会组织的互动来促进社区之间的联动。[16]社会组织凝聚社区内的个人参与社区建设，为社区建设贡献智慧。西藏城市社区各镇(街)应成立社会组织服务中心，搭建社会组织成长发展服务平台。如建立社会组织服务中心，由社区、社会组织和社工等相关人员组成领导小组，负责中心社会组织的管理、项目招投标、社会组织培训等工作，依托社会资源，拓展中心的孵化、辐射、带动功能；通过专家指导、宣传推介、政策优先、能力培训、项目发布等有效措施，为社会组织的发展创造条件；对于与居民生产生活密切相关的服务类、公益类、慈善类组织要优先着重发展，不具备注册条件的可先进行备案管理；培育发展社会组织，完善社会组织相关政策支持，为西藏城市社区“三社联动”工作的开展奠定基础。

(四) 加强社工专业人才队伍和志愿者队伍建设

社会工作者是社区凝聚力的建造师，是调节居民之间、居民与居委会、居民与政府之间关系的润滑剂，是促进社区居民积极参与到社区建设和社区自治中的催化剂，是提供社区服务的主体之一，是连接社会资源的连接者；同时也是赋能者，即帮助社区居民恢复受损的生活能力和培养生存能力。[17]在加强社工队伍建设上，社工应密切结合西藏自治区的实际区情，分析当下西藏自治区社会工作发展面临的困难与问题。民政部门应牵头研究制定符合西藏自治区实情的社会工作人才队伍建设的政策措施，积极开发社会工作岗位，加大社会工作人才引入，建设一支思想政治坚定、素质优良、作风过硬、结构合理且具有民族敏感性、切合西藏实际需求的社会工作专业人才队伍。人才培养要走专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，并推广“一社区一名专业社工师”。[18]鼓励镇(街)负责民政事务的工作人员、社区专职工作者参加全国统一的社会工作职业水平考试，对于考取社会工作职业资格证书的人员，政府应制定相关政策给予专项奖励，不断提升社区工作者的积极性，提升社区人员的职业化和专业化程度。民政部门应拔出专门经费支持社区工作者的培训，每年至少举办两期针对社区专职工作人员的社会工作专题培训班，由每个社区选派代表参与，切实提升本土社区工作者的专业化服务水平；开发社会工作岗位，引进专业社会工作人才在全区福利机构及基层社区开展服务，并加强社区群众骨干、志愿者培养；建立完善的专业培训机制，做好志愿服务记录工作，激励引导形成专业社工带动志愿者、志愿者服务社区群众的格局；通过专业社会工作者及志愿者的引领，强化西藏各族人民的中华民族共同体意识，为各民族相互嵌入式社区建设搭建情感交流和沟通的桥梁。

西藏自治区应选择具有代表性的社区以政府购买形式开展“三社联动”项目，并通过政策落实，保障项目经费；以项目的开展为契机，带动全区社会工作人才队伍的成长。一是引入专业化的社工人才。面向全国招聘具有社会工作本科学历及社工经验的专职人员，参照西藏专业技术人员管理办法满足其薪酬待遇，保障工作人员对项目的充分投入；二是建立健全督导机制，保障项目开展的专业性。笔者建议在项目推进过程中邀请社会工作专业教师作为督导，全程跟进项目，采用具备社工实务经验的专职督导与具有理论造诣的兼职督导相结合的方式，对项目进行全程督导，指导一线社工开展工作。

(五) 试点先行，稳步推进

以拉萨市为例，笔者建议可将已经有一定基础的拉萨市城关区嘎玛贡桑街道俄杰塘社区作为试点社区，坚持以项目为纽带推动“三社联动”，通过“三社联动”项目的开展，引入专业社会工作者；通过项目运作、资金保障等措施以期孵化出本土的专业社工组织；通过社工引导提升社区已有的社会组织专业化程度，发掘社会组织的特点，打造优质特色的服务项目，满足社区居民的不同需求，推进基层社区建设。项目设计者应深入评估居民的需求，尊重少数民族的文化习惯，从居民日常工作生活抓起，帮助社区树立社区规范，促进社区共建、人人参与的格局。拉萨市政府应建立政府购买服务的机制，鼓励政府向公益性社会组织购买服务；对政府在社会福利、卫生、维权、治安维稳、教育、文化等方面的服务项目，鼓励尝试社会化、市场化运作；应面向全国社工机构、社会组织进行公开招标，通过公开竞标形式引入优秀社会组织和社工机构进入拉萨，促进西藏社会发展；积极摸索和总结规律，树立样板典型，适时推广先进工作经验。试点先行，以点带面，逐步全面推进“三社联动”工作。