南极海域外大陆架划界争端法律问题研究

杨俊敏　蒋　昕

（1.上海海事大学 法学院，上海 201306；2.美国杜兰大学 法学院，新奥尔良）

南极洲是迄今为止世界上唯一还没有人类定居的大洲，十八世纪至今，人类对它的探索与争夺已经延续数百年，历史上曾经出现过七个国家对南极提出领土主权要求。国家之间博弈的结果，导致了1961年《南极条约》的签订，条约的签订以及协商国以此通过的各项协议，形成了相应的南极条约法律体系。随着科学技术的发展，南极丰富的资源成为新的争夺焦点，国家之间针对南极的争夺方向由陆转海。1982年《联合国海洋法公约》创设了新的国际海洋规范，形成海洋法公约法律体系。但是公约制定的时间晚于《南极条约》，两者的诸多规定存在着冲突。其中最大的冲突在于外大陆架划界问题的规定。主要体现在：其一，《公约》对深入南纬60度以南地区的外大陆架权利规定，是否违背《条约》第四条“不得创立在南极的任何主权权利”其二，国家能否基于对次南极地区的主权主张延伸至南极地区内的外大陆架权利。国际条约的冲突是导致南极外海域大陆架划界争端的深层次原因，并以此引发南极资源勘探开采的问题。

文主要通过分析南极大陆架划界争端的历史原因以及两大法律体系冲突所在，力图在划界争端中为中国的南极利益寻求应对措施。

一、南极领土争端的由来以及由陆转海的发展趋势

南极领土及资源争端持续了几个世纪，争端的发展方向由陆转海，由主权要求转向资源要求，期间经历了《南极条约》签订之前、签订之后以及后《南极条约》时代三个阶段。

（一）前《南极条约》时代——各国争夺南极大陆主权

南极大陆被人类发现后，丰富的生物资源与矿产资源滋生了各国将其纳入领土版图的野心。英国政府首先在本国公文中提出对南极领土要求，随后新西兰、法国、挪威等六国分别提出了自己对南极大陆的领土主张。二十世纪初，挪威、德国等国家主要通过派遣南极探险队、进行探险飞行、投放国旗等方式宣告对南极大陆的主权。历史上，共出现过七个对南极提出主权要求的国家分别是：英国、法国、澳大利亚、新西兰、阿根廷、智利以及挪威。

（二）《南极条约》时代——和平利用和冻结主权要求

第二次世界大战后特别是“美苏争霸”开始后，南极重要的军事地位也成为各国争夺的焦点。在“国际地球物理年”前，苏联宣布将在南极建立三个科学考察站，而这一举动遭到美国及其盟国的强烈反对。而苏联试射成功世界上第一枚洲际导弹的事实，南半球各国的强烈担忧苏联在南极基地安装导弹发射装置，将威胁整个南半球国家的安全 。[1]随后，苏联又借1957-1958国际地理物理年的机会宣布将南极基地站转换为长期考察站，还宣布了所谓的“南极核计划”①。

苏联猛烈的南极攻势使得美国政府被迫放弃了原先的“南极托管计划”。考虑到南极80%的领土已被七个主权要求国瓜分，剩下的20%领土气候条件恶劣、难以进入，而对南极大陆提出新的主权会加剧冷战冲突继而影响西半球国家的安全，美国政府开始转变对南极地区的利益诉求，将维护南极地区的和平稳定作为战略目标。1961年6月23日，美国主导下的《南极条约》（以下简称《条约》）正式生效。《条约》的主要内容如下：(1)南极只用于和平目的,不应成为国际纷争的场所或目标，禁止在条约区从事任何带有军事性质的活动②；(2)本条约有效期间所发生的一切行为或活动,不得构成主张、支持或否定对南极领土主权要求的基础,也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间,对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求③；(3)鼓励南极科学考察的国际合作，各协商国都有权派人到其它协商国的南极考察站上视察。④而其中的第四条第二款被视为是《条约》的核心条款，也被称为“冻结条款”。明文规定条约有效期内任何国家的活动不能创设主权，不得成为要求、支持、否定主权的基础。由此，各国能暂时放下持续几个世纪的南极领土的争夺，专心致力于南极科考和环境保护事业。

对于南极主权要求国而言，《条约》防止了其他国家再对南极大陆地区提出新的主权要求，维护了其南极利益。对于非南极主权要求国而言，《条约》赋予了各国平等进入南极地区，和平使用南极大陆的权利且不受主权主张国家干预，保障了其在南极地区的利益。而《条约》开篇即指出“南极大陆仅用于和平目的使用”的核心原则，更成为维护南极地区和平乃至世界和平的保障。

（三）后《南极条约》时代——南极海域以及海底成为争夺的新焦点

在《条约》签署生效后，随着南极大陆新资源的发现和科学技术的发展，各国对南极地区的争夺正以新方式展开。在全球资源紧缺的背景下，资源储量丰富的南极始终是各国争夺的焦点。各国共同签署了《保护南极动植物议定措施》、《南极海豹保护公约》、《南极海洋生物资源保护公约》、《南极矿产资源活动管理公约》、《关于环境保护的南极条约议定书》等协议，这些协议构成了“南极条约体系”，旨在保护南极的资源与环境,减少人类活动对南极的影响或未来的潜在影响。[1]

在《条约》生效后的半个世纪，科学技术水平迅猛发展，人类开始认识到南极海域的资源不逊于陆地。首先，南极拥有丰富的生物资源，其中南极磷虾是南大洋中数量最大的生物资源，被喻为人类未来的“蛋白资源仓库”。同时，南极蕴藏有220多种矿产资源和能源，有供全世界开发利用200年的“世界铁山”和总蕴藏量约5000亿吨的巨大煤田资源，南极地区的石油储存量约500—1000亿桶,天然气储量约为30000—50000亿立方米 。[2]除此之外，南极洲还是世界上最大的淡水储存库，并有着丰富的地热能、潮汐能等新能源。

随着各国对海洋资源的重视和对海洋战略地位的认识深化，南极海域正成为各国进行资源勘探研究的焦点。比如，中国就在2017年初进行了南极海陆联合科考。重点放在了研究南极海域地质、地形地貌、海底地热流、海底沉积物取样等领域，并进行了对未来新能源和航空航天设备的重要原材料富钴结壳资源的调查。[3]

南极大陆排他性地受“南极条约体系”的调整，历史上由于对南极海域的认识不足，始终没有一部国际公约专门调整南极海域。同时，《条约》并不排斥其他国际公约在南极海域的适用，从而使得在国际海洋法发展的过程中，相关国家利用国际法上的矛盾和冲突，开始了对南极海域的争夺。近年来，南极海域以及海底已然成为了南极主权争端的新焦点。

二、南极海域争端的国际法冲突

（一）调整南极海域争端的国际条约

世界海洋面积达三亿六千多万平方公里，约占地球总面积的71%。由于各国海洋立法不一，对海洋的划界与认识不足但来了许多法律问题。联合国于1958年制定了《日内瓦海洋法公约》（包括《领海及毗连区公约》、《大陆架公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》）。初步规定了领海、大陆架等海洋区域的法律地位。这些国际公约在《南极条约》生效前制定，并赋予主权国领海、毗连区、大陆架等主权权利。而根据《南极条约》规定，条约并不否认在其生效前的各国已提出的南极主权权利。⑤虽然《日内瓦海洋法公约》对这些海域的具体范围及主权国的权利等事项并未达成一致，但这一规定却已经为未来的南极海域争端埋下了伏笔。

此后，各国在联合国框架下经过二十多年的磋商，最终通过了1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），这是迄今为止最全面、最重要的国际海洋公约。然而，正是这部“国际海洋大法典”的正式生效，不仅没有解决南极的问题，而且给“南极条约体系”带来前所未有的巨大挑战。

《条约》第六条规定，条约不得妨碍任何国家根据国际法对该地区内公海的权利。而南极海域在《条约》订立时的法律地位正是公海。虽然与1958年《日内瓦公海公约》相比，1982年《公约》界定的“公海”范围大幅缩小，但根据国际条约解释原理，《条约》中的“公海”范围应以《日内瓦公海公约》的范围为准，⑥因此《公约》适用于南极洲大洋。《公约》共分为十九个部分，分别对领海、专属经济区、毗连区、大陆架、公海、岛屿、国际海底区域等事项做出了规定，而这些新事项的规定在之后的几十年中，对“南极条约体系”中南极外海域大陆架划分等方面提出了巨大的挑战。

（二）《联合国海洋法公约》对《南极条约》的冲击分析

1.《公约》对领海及毗连区规定虽不违反《条约》规定但构成一定冲击

据不完全统计，目前已经对南极海域提出“领海”声明的国家有澳大利亚、新西兰、法国、英国、阿根廷以及智利等国，挪威保留做出声明的权利；而提出“毗连区”声明的国家包括澳大利亚、新西兰、法国、阿根廷以及智利。[4]各国对领海及毗连区的主张，是否违反了《南极条约》的相关规定？

国际法认为领海是国家领土的组成部分，各国的领海权利属于主权权利。毗连区虽然不属于一国领土，但主权国在毗连区权利既包含专属勘探权，又有对于特殊事项的管辖权，因此主权国在毗连区的权利应视为部分主权性权利，即对涉及海关、财政、移民和卫生方面的事项具有主权权利。⑦由于1958年《领海及毗连区公约》中就已提出“领海”和“毗连区”的概念以及主权国据此享有的权利,因此，该种权利在《南极条约》签订前就被相关国家所拥有。有学者指出《公约》的领海范围较之《领海及毗连区公约》的规定大幅增加，增加的范围是否构成对南极地区“新的或扩大的主权权利要求”。[5]根据习惯法，主权国享有领海和毗连区的权利无需通过明文公告，它们是“天然赋予”的权利。而其扩大的领海和毗连区范围则是随国际法发展的自然结果，不应视为对《南极条约》第四条的违反。

但是，不违反并非意味着没有冲击。《公约》对领海和毗连区范围的扩大，实际上缩小了公海的范围。国家对领海享有完全主权，在1958年《领海及毗连区公约》中，毗连区属于公海的范围，沿海国在毗连区享有一定的管制权。而《公约》中规定的毗连区不属于公海范畴。《条约》制定时间在《公约》之前，毗连区的变化对其虽不违反，但是由于两者法律性质的不同，产生了冲击。其结果是，扩大沿海国在毗连区部分的管制权成为主权的几种管辖权。南极周边国家毗连区的外扩，相当于移民、海关、财税等管辖权向南极海域的扩张。

2.《公约》对专属经济区规定对《条约》规定的有限冲击

专属经济区是《公约》对海洋下覆底土划界提出的新分类。《公约》第五十五条对“专属经济区”的定义规定，专属经济区是领海以外并邻接领海的一个区域。据此，沿海国可在这一区域行使自然资源的专属勘探开发权以及与此相关的管辖权。由此来看，沿海国对专属经济区的主张不应被视为主权主张，而应被视为对自然资源的专属开发权，因而不构成《条约》第六条规定的对主权权利“新的要求或扩大要求”。按照《公约》要求，沿海国对专属经济区享有的权利需要通过明文公告才能行使。澳大利亚是第一个声明其根据对南极大陆的主权享有200海里专属经济区权利的国家，紧随其后的是阿根廷、智利以及法国。[6]

而对于依据次南极大陆地区领土享有的专属经济区权利有挪威于1976年声明对所属布维岛的344海里专属经济；1978年，法国率先宣告其对凯尔盖朗与克洛泽群岛的专属经济区，这一声明获得南极海洋生物资源养护委员会(以下简称CCAMLR)会议主席声明通过的最终案文的承认与支持[4]。1979年南非、澳大利亚也分别提出各自在南极海域的专属经济区主张。而1991年阿根廷对南乔治亚岛和南桑德维奇群岛专属经济区的声明则直接促使英国通过国内立法，确定本国对这两个岛屿的专属经济区权利。

虽然《公约》对专属经济区规定的权利不构成对《条约》的违反，但主权国在专属经济区内享有专属资源勘探权利，这一点确实违背了“南极条约体系”中如《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《议定书》）等许多对南极资源的限制开采与保护规定。只不过各国都积极通过国内立法等方式防止其权利与“南极条约体系”发生冲突。比如澳大利亚政府不仅禁止在“南极领土”专属经济区的矿产开发，还禁止在由次南极地区领土深入《条约》管辖区域的专属经济区的矿产开发活动[6]。而在实践中，澳大利亚等国“专属经济区”声明规定不适用于外国人及外国船舶，事实上也从未损害或限制其他国家在该海域的权利与自由[4]。由此可见，专属经济区权利对《条约》的冲击是有限的。

3.《公约》国际海底区域制度对《条约》有冲突但可以调解

国际海底区域制度也是《公约》创设的全新制度。根据《公约》的规定，国际海底区域是指国家管辖范围以外的海床、洋底及底土，属于人类的共同财产，由国际海底管理局对在该区域内的活动进行管理。对这一地区的开发采取“平行开发原则”⑧。对于各国在南极海域公海部分的权利，国际海底区域制度与“南极条约体系”将产生两大冲突。其一，南极公海领域的管理角色将发生冲突。《条约》将参加国分为协商国和缔约国，而只有协商国才拥有表决权。[7]而《公约》缔约国则是国际海底管理局的当然成员，均有权参与“区域”内事务的决策。其二，《公约》赋予广泛主体在经管理局批准后，在国际海底区域勘探和开发资源的权利。而《议定书》中则明确确定“禁止除科学研究外一切矿产资源开发”。

事实上，这两种矛盾并非无法调解。首先，《条约》对协商国与缔约国赋予不同的权利，限制一些国家在南极事务中的参与，使得在南极事务的决定上产生了“集体霸权主义”。这种“集体霸权主义”的管理方式，在国际上一直被广为诟病。而海底管理局的管理模式也会成为建立新的南极地区管理方式的借鉴模式。[7]至于在矿产资源开发的问题上，受限于科技的发展，在南极地区开采矿产资源并无现实意义，同时，保护南极环境是国际社会达成的长期共识，不会被轻易突破。

4.《公约》对大陆架规定与《条约》有根本性冲突

与前面三种海洋下覆底土对“南极条约体系”造成的冲击不同，《公约》对于大陆架的规定，使得两者之间产生了根本冲突。而《公约》关于外大陆架划界需提交审议的规定，更使得两者无法调和的矛盾放大于国际社会前。

《公约》第七十六条明确说明，大陆架是沿海国陆地领土的全部自然延伸，对大陆架的权利主张构成了《条约》第六条中的“主权权利”。而大陆架的主权权利建立在陆地领土的主权上，因此，对于南极大陆的大陆架提出主张，其实质也是对南极陆地领土宣誓主权。[8]根据《公约》规定，大陆架的界限根据领海基线到大陆边缘的距离，一般在200海里到350海里之间。《公约》第七十六条规定，从基线量起超过200海里以外的大陆架被称为“外大陆架”。根据习惯法，沿海国对大陆架行使主权权利不决定于有效或象征的占领或任何公告声明。但对于外大陆架，主权国应向大陆架界限委员会（以下简称“委员会”）提请划界案申请，经委员会审议通过才可行使权利。

随着“10年提交划界案期限”的临近，截至2013年3 月1日，大陆架界限委员会已收到68个划界提交申请，包括59个正式划界案。[9]除智利只提供了初步信息外，其他六个南极主权要求国都提出了深入南极海域的外大陆架划界申请。而国际社会对于大陆架委员会对外大陆架划界案的审议最担心的问题在于，一旦南极外大陆架划界案被委员会通过，这个结果对其他国家而言将被视为是“最终的和受法律约束的”，由此，对作为外大陆架权利来源的南极领土权利的确认也将变成“最终的和受法律约束的”。[10]

因此本文将重点探讨各国取得南极海域外大陆架权利的合法性，划界案是否构成对“南极条约”体系的突破以及两者之间是否存在兼容的可能。

三、南极地区大陆架划界的法律冲突分析

（一）各国外大陆架划界案的申请情况

澳大利亚在2004年提交了包括根据对澳大利亚大陆、沿海岛屿（包括在次南极大陆地区的岛屿）和澳大利亚在南极主张的领土主权而产生的外大陆架权利的全部划界案。其法律依据是《公约》七十六条第八款，但同时，澳大利亚政府希望委员会暂时不审议澳大利亚根据南极领土主张的外大陆架权利[6]。在2006年，新西兰也向委员会提出了外大陆架审议的部分划界案，在申请中，新西兰也请求委员会暂不审议罗斯属地（Ross Dependency）的外大陆架议题。英国在2008年、2009年分别就阿森松岛（Ascension Island）等四个群岛向委员会提出的申请也做出了同样的说明，而这些岛屿均属于《条约》管辖区域。法国在2009年的部分划界案中主张其依据克尔格伦群岛（Kerguelen Islands）主权取得的外大陆架权利，但在申请中提到其不主张外大陆架深入南极洲的部分，希望这一部分留待未来讨论。[6]2009年4月，阿根廷向委员会提出申请，主张其依据对南极领土、马尔维纳斯群岛、南乔治亚岛和南桑德维奇群岛的主权取得的外大陆架权利。挪威于2009年5月4日向委员会提交有关南极大陆毛德皇后地地区的部分划界案，借鉴澳大利亚的做法，挪威政府也请求委员会不予以审议有关该地区的大陆架划界案。[8]

综上，我们可以看到，各国对南极地区外大陆架的主张分为两类，一类是根据其对南极大陆所主张的领土主权而主张对向南极海域自然延伸的大陆架享有主权权利；第二类是根据其对南极地区以外的岛屿或陆地的主权，主张大陆架延伸至南极地区的部分。无论是哪一种主张，看起来都构成了对“南极条约体系”的挑战。

（二）各国能否基于对南极大陆的主权而主张外大陆架权利

1.对“南极大陆架”的权利主张面临双重法律障碍

（1）第一重法律障碍：南极主权冻结原则产生的模糊与不确定性

《公约》第七十六条规定沿海国大陆架的地理位置。据法律规定大陆架产生的前提条件是有“沿海国”的存在。沿海国要满足两个条件，一是邻接海，二是具有海岸的陆地必须属于主权国家控制的领土。[4]因此，第一重障碍是“南极大陆架”的存在问题，即各国是否享有对南极大陆的主权。

历史上，共有七个国家依据“先占”“扇面论”“南极公民论”等理论对南极大陆提出主权要求，但这些都没有达到国际法领土主权的要求。虽然没有一个国家的主权要求得到国际社会的承认，但由于《条约》“冻结条款”的存在，为各国对南极大陆主权的主张留下了解释的空间。

在非主权主张国看来，虽然由于各方妥协产生了“主权冻结”的核心条款，但通过体系解释的方式，可以得出《条约》的宗旨在于赋予南极大陆以特殊地位从而排斥各国对南极大陆的主权主张。如条约第八条否定了缔约国存在属地管辖权的可能，只规定了国民的属人管辖[4]，这是《条约》旨在否认南极大陆存在主权的佐证之一。但在澳大利亚等主权主张国看来，《条约》的主要目的是搁置争议，共同开发南极，《公约》恰恰承认了其对南极大陆的主张。双方的分歧是“双焦点主义”带来的结果。“双焦点主义”原本是指一种条约谈判策略，表明对同一条款,蕴含不同含义以适应不同的制定者的要求，是一种故意制造的模糊规定。[4]具体到《南极条约》体系下，它是指以1959年《南极条约》第4条为核心的“主权冻结原则”产生的解释上的模糊性与不确定性。[11]各方出于切身利益各执一词，“既不承认也不否认”已成为了国际共识。“双焦点主义”的存在也使得不同立场方难以达成共识。由于难以界定南极大陆的主权存在与否，“南极大陆架”在法律意义上的存在与否也有一个大大的问号。

（2）第二重法律障碍：对外大陆架的划界申请是否构成对《条约》签订时享有的权利的扩大

1958年签订的《日内瓦海洋法公约》中《大陆架公约》第一条规定了大陆架的地理位置。《条约》第四条第一款（a）项规定，本条约中的任何规定不得解释为任何缔约国放弃它前已提出过的对在南极洲的领土主权的权利或要求。结合两个条约的内容和时间，各国依《日内瓦海洋法公约》在1961年《条约》生效前享有的对南极大陆架的权利不与《条约》相冲突。

但在《日内瓦海洋法公约》的签订过程中，各国对“领海”、“大陆架”的范围都未作明确规定。而《公约》明确规定《公约》优先于《日内瓦海洋法公约》适用。因此，应将《日内瓦海洋法公约》所称“大陆架”的范围视为200海里以内。虽然各国在当时未发表对大陆架的权利主张的声明，但依据《日内瓦海洋法公约》、《公约》的规定和习惯法，沿海国对大陆架的权利不以有效或象征的占领或明文公告为条件，各国仍可保留《条约》生效前所享有的大陆架权利。有研究者认为，据此，澳大利亚南极领地外大陆架并不构成“新的要求”或“扩大现有的要求”，仅仅是随海洋法的发展而对原大陆架区域的补充。[12]

笔者对这种说法存疑。《日内瓦海洋法公约》以“开采天然资源”的范围作为大陆架的范围，实际上是保障了掌握更发达科学技术的资本主义国家的利益，这样的划界毫无意义。而《公约》区分了内大陆架和外大陆架。根据《公约》第76条第8款有关外大陆架申请程序规定，外大陆架权利必须在提交联合国大陆架界限委员会审议通过并获得建议的基础上划定方可具有效力。《日内瓦海洋法公约》规定的大陆架取得方式和《公约》规定的内大陆架取得方式一致（即是自然权利，无需占领或声明），但外大陆架的产生必须经过申请审议的方式，据此我们有理由相信，对“外大陆架”的申请，应被视为“新要求或扩大的要求”，而《条约》第四条第二款规定的“ 在本条约有效期间，对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。”只针对“200海里”以内的大陆架。因此依据《条约》规定，各国以《公约》规定对南极领土主权而主张的外大陆架权利构成了对《南极条约》的违反。

2.对“南极大陆架”的主张面临委员会障碍

（1）委员会障碍一：大陆架划界主张属于不审议争议事项，不予审理

根据《大陆架界限委员会议事规则》规定，如果已存在陆地或海洋争端，委员会不应审议和认定争端任一当事国提出的划界案。但在争端所有当事国事前表示同意的情况下，委员会可以审议争端区域内的一项或多项划界案。因此，除非在所有争端当事国都允许委员会对争议区域进行审议的情况下，委员会将不解决争议事项。⑨事实上，在阿根廷提交划界案后，联合国秘书长共收到英国、美国、俄罗斯、印度、荷兰和日本六国的反应照会。六国均以《南极条约》第四条为依据，不承认阿根廷对南极大陆的领土主权，同时反对其以南极领土主权为由对南极大陆周边大陆架提出主张要求，并提请委员会对阿根廷划界案南极地区部分不予以审议。其中，荷兰明确提到，阿根廷南极大陆的领土主张存在争议，建议委员会根据《议事规则》附件一第5款(a)，对存在陆上或海上争端的任一当事国提出的划界案不审理。[8]

（2）委员会障碍二：无法确定领海基线，不予审理

根据《公约》附件二第三条之规定，沿海国需提交关于扩展到二百海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料。而领海基线是划分其他海域包括大陆架的起算线，提供南极基线是申请国的法律义务也是委员会审议的前提。

领海基线是一国领陆或内水与领海的分割线，而确定基线的第一步是要确定南极大陆的陆地边缘。

南极大陆面积达1400万平方千米，其中95%的面积被冰盖覆盖。要确定陆地边缘，首先要明确南极大陆“冰”的法律地位。冰川也就是冰盖,是雪和其他形式的固体沉淀物再结晶形成的，冰川的独有特点是浮在陆地表面。1933年海牙国际法庭将格陵兰冰川的主权判归丹麦，从而在国际法下达成将覆盖在陆地上的冰盖视为从属于陆地的存在的认识。冰架是指陆地冰延伸到海洋的那部分，冰架的周界是不稳定的，通过崩塌的过程部分冰架不断地破裂向海浮动成为冰山。有学者指出，冰架的法律地位应等同于陆地。有如下两个理由：（1）南极地区的冰架在冰盖中占据巨大比例，与海冰、冰山相比，冰架的固体形态和位置固定不变[13]；（2）《条约》第六条规定，本条约的规定应适用于南纬60°以南的地区,包括一切冰架。而由于《条约》在涉及管辖权划界中一般使用“陆地”或“大陆”的字眼,因此从第六条中似乎能得出将冰架法律地位等同于陆地主权的含义。[13]

但是随着全球气候变暖的影响，冰架受到自身和外在环境的影响,外移、崩裂、漂移，其边缘在冻结和消融之间反复[13]，我们无法以此来确定陆地外缘。而《条约》第六条的规定本意是在无法确定“南极冰”的法律地位的情况下，尽量扩大《条约》的调整范围，因此不应将这一条款的存在视为对冰架法律地位的确认。因此，无论在科学还是法律的层面上，我们都无法确定南极“冰架”的法律地位，也无法确定南极大陆的大陆边缘的范围。

《公约》规定，领海基线的划定可以分为三种，正常基线、直线基线和混合基线，即沿海国为适应不同情况，可交替使用以上各条规定的任何方法以确定基线。但这三种确定基线的方法都无法在南极大陆适用。

首先，南极大陆的低潮线无法确定。虽有学者主张低潮线可从冰架的外延算起，但冰毕竟不是陆地，有可能发生位移的自然特征增加了基线的不确定，而相当部分的冰架、冰盖下覆海域的法律地位也无法确定。[13]因此，正常基线无法在这一区域适用。而由于前述无法确定南极大陆最外缘基点的原因，“直线基线”的方式也无法适用于南极地区。

因此，由于南极“冰”的法律地位未能确定，以及全球变暖带来的影响，无一国家可以对此做出正式声明，委员会也不应对此审议。

（三）能否基于对次南极地区的主权主张延伸至南极地区内的外大陆架权利

1.澳大利亚划界案是在科学上的成功但法律上存疑

目前，次南极大陆不存在主权争议的岛屿包括:澳大利亚享有主权的赫德群岛(Heard)与麦克唐纳群岛(Mc Donald)、法国享有主权的凯尔盖朗群岛(Kerguelen)与克洛泽群岛(Crozet)、挪威享有主权的布维岛(Bouvetoya)，以及南非享有主权的爱德华王子岛(Edwards)等；存在主权争议的岛屿主要是英国与阿根廷均主张主权的南乔治亚群岛(South Georgia)与南桑德韦奇群岛(South Sandwich)；在七个主权要求国中，智利与新西兰在这一海域不存在享有主权的岛屿。[4]而在这些岛屿中，英国和阿根廷主张的两个群岛以及澳大利亚的赫德群岛(Heard)与麦克唐纳群岛(Mc Donald)，其外大陆架延伸至南纬60°以南，除此之外，澳大利亚还有两个地区的大陆架延伸至南纬60°以南，一是凯尔盖朗深海高原地区，二是麦夸里海岭地区。

委员会通过了澳大利亚所主张的第二类大陆架的申请。值得注意的是，对于澳大利亚两个延伸至南纬60°以南的大陆架主张，由于陆地领土主权不存在争议，委员会按照议事规则对此进行了审议。[8]虽然委员会提出划界案对南极条约体系构成了挑战，但基本同意了澳大利亚的主张。根据《公约》附件二的规定，委员会成员是地质学、地球物理学或水文学方面的专家。因此，委员会仅仅对外大陆架划界案进行科学和技术指导，而对于承认外大陆架的范围会否构成对《条约》的违反，委员会表明“其建议不妨害与其他条约有关的事项”的不作为态度。[8]

由于这部分延伸至南极海域的外大陆架权利源于各国对不受《条约》约束的次南极大陆地区的主权，因此国际社会对这部分外大陆架的权利的合法性并未提出过多质疑，唯一的担忧是，承认延伸至南极地区的外大陆架的权利会否构成对“南极条约体系”的违反，以及两者是否具有兼容性。

2.南极地区外海域主权要求与南极条约体系在主权上冲突但与资源开发勘探兼容

（1）外大陆架权利与南极条约体系的法律冲突

所有国家依据对次南极大陆的领土主权提出的外大陆架权利南极条约体系（除英国与阿根廷存在领土争端的岛屿外），由于不存在领土主权争议，领海基线划界明确，因而不存在交由委员会审议的技术障碍。

划界案最后遗留的法律障碍为：对于深入南纬60度以南地区的外大陆架权利是否违背《条约》第四条“不得创立在南极的任何主权权利”的规定。一种观点认为，海洋权利依附于陆地，其权利来源于不受《条约》管辖的次南极大陆地区，在国际法上完全合法。而这一点也可以从委员会最后同意澳大利亚大部分主张的实施中看出。但基于上文的分析，虽然国际社会对于澳大利亚在次南极大陆的领土主权给予充分尊重和承认，但这种合法权利，不可避免地构成在南极海域“新的主权权利要求”。两者之间的冲突被视为南极条约体系至今遇到的最大挑战，是从根本上无法解开的“死结”。[5]但既然委员会已经通过这一类划界申请，那么探讨的重点应放在大陆架权利和“南极条约体系”的兼容性。

撇开法律层面的矛盾，大陆架权利和“南极条约体系”最大的冲突在于能否勘探开采南极资源。如，《公约》肯定的大陆架权利中包含相关国家的专属开采权与《议定书》中确定的禁止除科学研究外一切矿产资源开发的原则无法调和。[5]又如《公约》规定沿海国享有对该海域生物资源的专属权利，而《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称《养护公约》）要求适用区域内的任何捕捞活动应遵循一定的养护原则，其重点在于限制成员国在其适用海域开发和利用海洋生物资源的权利。[4]

（2）在矿产资源开发方面的兼容

在未来很长一段时间内，各国在《条约》区域内外大陆架的矿产资源开发上不会产生太大分歧。由于南极地区特殊的地理情况，矿产资源用海域开发和利用尚无现实意义。与南极地区相比，世界上还有很多地方拥有成本更低、开发难度更低的矿产资源。以现在各国拥有的科学技术而论，南极地区大陆架的矿产开发还停留在设想阶段。其实，外大陆架的申请国家意在宣示主权而非形式权利。[4]同时，针对次南极大陆外大陆架提出主张的国家都是《议定书》的缔约国，这些国家为了维护南极地区的矿产开发方面的平衡以及自身利益，不会贸然违反《议定书》的规则。

当然，根据《议定书》第25款的规定，对《议定书》的审查会议在《议定书》生效50年后（也就是2048年），可应缔约国要求开展。到那时，会否由国家提出修改《议定书》的规定，会否有国家退出《议定书》都还是未知数。那时虽然两者的冲突可能会显现，但国际社会可以通过修订《公约》中关于南极海域的特殊规定，应对在未来可能出现的权利行使与资源保护的冲突。但当下，由于国际社会已对保护南极达成广泛共识，对于专属开采权可能危及南极条约体系对南极地区的资源保护的担忧可以消减。

（3）在生物资源勘探方面的兼容

生物资源勘探方面，《养护公约》与《公约》仍存在不少冲突。其中最大的冲突，一是非本国国民是否有权在相关海域从事生物勘探活动；二是岛屿国是否有权打击非“南极海洋生物资源养护委员会”(CCAMLR)缔约国在相关海域的非法捕捞行为。

根据《养护公约》南极地区的生物勘探、合理捕捞活动平等地对各国开放，但CCAMLR则在主席声明中赋予岛屿主权国更大的权利。该声明承认岛屿主权国履行《养护公约》义务的三项例外：1)在《养护公约》生效前岛屿主权国旨在保护该海域海洋生物资源的国内措施仍然有效；2)不经岛屿主权国同意，不得对重叠适用海域采取特殊养护措施；3)未经岛屿主权国同意，不得在其主权管辖海域从事科学考察与研究活动。三项例外的声明，承认了主权国依据《公约》获得的对相关海域的“优先权”。但依据声明，只要第三国行为符合沿海国规定的养护措施，就享有在这一海域捕捞海洋生物资源的权利。[4]这是《养护公约》与《公约》在相互妥协后的结果。并且该规定促进了相关海域的生物资源保护，一方面，第三国在相关海域的捕捞、勘探活动不仅要符合《养护公约》的规定，也要符合沿海国的国内法规定。另一方面，也促成《养护公约》在相关国家转化为国内法规定，对相关国家更加具有约束力。

根据《关于预防、制止与消除非法、未报告、未规制的捕捞活动的国际行动计划》（以下简称《国际行动计划》），非法捕捞主要是指外国船舶在沿海国管辖或区域渔业组织所管理的海域内未经许可以及违反国内法规保护与管理规定等国际条约义务的捕捞活动，以及未事先报告的与未受管制的捕捞活动。根据《养护公约》的规定，委员会只能对违反《养护公约》捕捞量规定的非CCAMLR缔约国的国民或船舶采取提请该国注意的措施。而根据《国际行动计划》规定，海域管辖国有权采取足以有效预防、制止和消除非法捕捞的严厉惩罚措施，剥夺违法者从此类捕捞活动所获得的利益。这可以包括采用以行政处罚制为基础的民事处罚制度⑩。

关于岛屿国是否可以突破《养护公约》对非CCAMLR缔约国采取处罚措施的问题，从澳大利亚在其南极地区的专属经济区内打击非法捕捞得到国际社会支持的实践来看，岛屿国对非CCAMLR国家非法捕捞行为采取措施不会引发过多争议。

四、中国应对南极海域外大陆架争端的措施

（一）中国的南极利益

1955年由于台湾当局的介入，中国失去了参与《条约》原始谈判的机会。此后，中国错过了《条约》的签订和第一届南极条约协商会议的召开。直到改革开放前夕，中国重燃对南极事务的热情，在1978年中国与智利开始探讨能否在南极地区进行合作研究。之后，中国科学家受邀参与了澳大利亚的南极科考活动，最终于1980年首次登上南极大陆。1983年6月，中国正式加入《条约》，并于1984年首次组织了南极科考。1985年，我国被接纳为南极条约协商国，从此对南极事务开始享有表决权。[14]迄今为止，中国共进行了三十三次南极科考活动，并创下了全球科考船在南极海域到达的最南记录。中国已当之无愧地成为南极事务大国。

基于南极大陆特殊的地理位置、气候条件和国际条约的规定，一国的极地事务参与能力主要取决与其极地活动能力，这种能力主要从科考和科研中获得。[15]目前，中国在南极地区共建有四个科考站，分别是长城站、中山站、昆仑站和泰山站，科考站总数位列全球第六。庞大的科研费用支出和频繁的科学考察活动，使得中国在南极享有政治、安全、经济等重要权益。中国作为非主权要求国，政治利益诉求主要在于支持南极领土主权冻结、南极地区非军事化等原则，维护南极地区和平和自由以进行科学考察权利。中国在南极的安全利益包括维护科考人员、南极旅游者、科考站和卫星地球站的传统安全利益，也包括增强“战略安全能力”的非传统安全利益，如在南极的大气物理研究可以使我们获得更大的气象安全。[15]中国在南极的经济利益主要体现在资源开发上，包括矿产资源、生物资源、旅游资源等。在矿产资源开发权利被暂时冻结的背景下，中国对南极资源的利用主要集中在捕捞南极磷虾上。目前，我国南极磷虾捕捞渔船数量保持在3～5艘，年捕捞量在3～5万吨。去年12月，中国首艘专业南极磷虾捕捞科考船的建成，填补了我国在高端渔船领域的空白，大大提升我国在南极磷虾科考、捕捞、加工等领域的技术水平。[16]在形成商业开发后，10年内有望形成年捕捞量100万吨、捕捞业年产值30亿元(原虾)的生产规模。[15]

（二）中国面临的挑战

虽然我国在南极地区的权益不断扩大，但面临的挑战也与日俱增。南极地区最敏感的两大问题，一是领土主权问题，二是矿产资源开发问题，而这两个问题又息息相关。

目前，由于《条约》的规定，各国对南极大陆的主权要求被冻结；《议定书》又全面禁止了各国在南极的矿产资源开发权利，使得各国暂时搁置对南极大陆的主权争夺，将重心放在对南极地区的科学考察和资源勘探上。

但《公约》的生效使得各国对这两个敏感问题的争端处于“解冻”边缘。在领土主权问题上，近年来各国根据《公约》不断提出对于南极海域的主权主张，实质上是不断宣告和加强本国在南极大陆的主权权利，这种企图在提交外大陆架划界案的实践中达到顶峰。虽然委员会没有对此进行审议，但划界案的提交正是各国对南极领土争夺的缩影，我国作为非主权要求国的政治利益受到挑战。若在未来，相关国家对相关海域主张“无害通过权”等权利，限制我国的南极科考活动，将对我国在南极的安全、科研权益造成损害。而相比领土主权问题，矿产资源的开发问题则显得更为紧迫，受制于相关国际条约和科学技术水平，现在对南极地区的矿产资源开发既无合法性又无可行性。但值得注意的是，自1991年《议定书》签订20多年来，南极条约体系没有再增加重要条约。在全球能源危机和人口持续增长的背景下，到2048年，《议定书》续签之日，南极海域主权主张国家有可能退出《议定书》，其势必会依据“专属勘探权”主张对南极地区矿产资源的权利。同时，依据《公约》规定，我国对生物资源的利用也可能受到相关国家的排斥，我国在南极地区的经济利益也面临挑战。

（三）中国的应对措施

对于《公约》与《条约》产生的冲突问题，其根本原因在于《条约》在制定之时，各国聚焦于南极大陆而南极海域的重要性并未被认识，使得《条约》对于南极海域的规定不明。同时，《公约》在制定之时也未考虑到南极海域的特殊性，从而造成两者的冲突。因此，目前最理想的方案是“南极条约体系”中增加关于南极海域的特殊规定或者通过临时协约的方式，就没有过多争议的问题达成共识，再层层推进。而中国作为南极事务大国，应在其中应发挥积极作用。

首先，中国应提高其南极事务的参与度，积极参与南极相关条约的协商和制定。事实上，中国虽然已经成为南极科考大国和《条约》协商国，但在30多年的实践中，始终缺乏清晰具体的南极政策目标。在南极事务方面的重心始终在极地科考方面。但“南极条约体系”面临的挑战使得中国不得不重视对南极事务法律层面的参与问题，提高在南极的“软存在”。所谓“软存在”指围绕本国在南极的国家利益，积极影响和引导南极条约体系向符合本国国家利益的方向演进。[14]这一点在美国的南极实践中展现的淋漓尽致。其一，美国政府充分利用条约赋予的权利，积极行使建议权和表决权，主导了“南极条约体系”下不少国际条约的制定，维护了本国利益。其二，作为非主权要求国，美国始终通过各种方式强调其在南极地区的“存在”。除了建立科考站，建立特别保护区等强调“实际”存在的方式，迄今为止，美国已成为在南极地区对其他国家科考站行使“视察权”最多的国家。[14]相比之下，我国在南极地区只行使过一次“视察权”，在相关法律的制定中发挥的作用也极为有限。

其次，中国在不断提升参与南极事务决策能力的基础上，应加强和相关国家的合作与交流。作为非主权要求国家，中国和美国、俄罗斯等南极“强国”存在广泛的共同利益。虽然美国不是《公约》的缔约国，但美国在南极地区外大陆架划界案中频频向委员会提出建议，可以看出美国对《公约》带来的挑战始终保持高度关注。因此在积极推动新条约的达成过程中，中国政府应加强和相关国家的合作，共同维护“南极条约体系”。

综上所述，以《南极条约》为中心的法律体系“冻结”了申请国对南极大陆的主权要求，有利于南极和平利用和勘探开采自然资源。后《南极条约》时代，《联合国海洋法公约》建立了新的海洋法体系。其中大陆架部分的规定对南极条约体系产生巨大冲击。一些国家据《联合国海洋法公约》提出对南极外海域大陆架划界面临两个法律障碍和委员会障碍。中国是南极条约体系协商国，在南极有重要的安全、科研和自然资源勘探开发权益，一方面应积极参加南极相关条约的制定修改，另一方面应联合美国、俄罗斯等非主权要求国家，维护本国的南极利益。

注释：

①即拟在南极使用原子能、发射人造卫星等。

②《南极条约》第一条。

③《南极条约》第四条，也被称为“冻结条款”。

④《南极条约》第七条。

⑤参见《南极条约》第四条第一款。

⑥参见《维也纳条约法公约》第31条、32条。

⑦参见《联合国海洋法公约》第33条。

⑧“平行开发原则指，在一区域被勘探后，开发申请者要向国际海底管理局提供两块具有同等价值的矿址，管理局选择其中一块作为“保留区”，留给管理局通过企业或以发展中国家协作的方式进行活动；另一块是“合同区”，可由缔约国或其企业通过与管理局签订合同进行开发。

⑨《议事规则》附件一第5款（a）。

⑩《关于预防、制止与消除非法、未报告、未规制的捕捞活动的国际行动计划》第21条。