政务服务：从“一站式服务”到“参与式治理”

顾丽梅

复旦大学国际关系与公共事务学院教授、MPA教育中心主任，上海MPA教育指导委员会秘书长

政府网络化治理中社会组织的参与和监督有助于创造一个利益共享、责任共担的机制

6月11日起，国务院办公厅在中国政府网开通“政务服务举报投诉平台”信箱（liuyan.www.gov.cn/zwfwjbts/），统一接受社会各界对涉企乱收费、涉企政策不落实、未实现政务服务“一网通办”、群众和企业办事不便利，以及其他政务服务不到位等问题的投诉。国务院办公厅启动的“政务服务举报投诉平台”体现了以下重要意义。

一是打造网络时代的“协同政府”与协同治理成为可能。随着信息技术的发展，今天的治理变得越来越复杂。网络的发展，使得通过协调政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的服务成为可能，并在多国的政府改革中已经得到检验。如英国前首相布莱尔签发的《现代化改革计划》中的一部分就提到，“我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战”。

二是反映了整体性治理的必然趋势。首先，国务院的“政务服务举报投诉平台”提供了政府与公民、企业之间互动的信息交流与沟通平台，这对于形成企业公民以需要政府服务与政策支撑为基础的整体主义治理因素来说是最基本的。其次，这一平台也提供了中央政府在整体性治理中最需要了解的信息。政府信息系统的一个重要任务就是让这些具有参与能力的公民和企业去发现如何在政府的网络平台中进行表达、报告和参与。政府则可以根据企业与公民的需要，用科学的管理规则和规章来作出最恰当的决定，这也确保了在服务型政府建设中通过整体性治理真正推动“放管服”改革的深入。

三是信息技术带来网络治理的扁平化。国务院办公厅可以直接统一接受企业乃至社会各界对涉企乱收费、涉企政策不落实、未实现政务服务“一网通办”及政务服务不到位等问题的投诉，这足以说明传统的层级制管理已经受到挑战，政府治理的扁平化已经成为不可逆转的趋势，信息无法再被垄断。马科斯·韦伯的科层制理论中所阐述的诉求信息自下而上层层上传，行政命令再自上而下层层下达逐步成为历史，信息可以瞬间传递到世界的各个角落，甚至不再受时空的限制。网络技术的发展使得政府的治理创新能力已成为其核心能力，正如马云在“2017世界物联网无锡峰会”上所言：底层的创新是产品创新；中层的创新是技术创新；最高层的创新是体制创新；从IT时代发展到DT时代，数字革命打破信息垄断，大数据时代数据必须共享才有可能共惠共赢。数据在共享中利益才能最大化，智慧在共创中提升，文化在交流中传承发展。互联网没有边界，大数据时代信息不应该也无法被垄断。

四是打造无缝隙治理与无缝隙服务的必然趋势。国务院办公厅在中国政府网开通“政务服务举报投诉平台”的举措，打造了为顾客提供无缝隙的产品和服务方式的无缝隙对接，这是无缝隙政府的核心理念。正如美国管理学家拉塞尔·林登认为，无缝隙政府是为了解决官僚制的弊端，以公民为导向，努力提升公共产品与公共服务的质量，追求服务对象的零成本：政务公开、电子政务、一站式服务以及通过网络整合公共服务的提供，便捷公民。对政府机构来说，一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能集中起来，解决一些重复性的问题，减少政府治理中企业与公民信息获取的负担以及公民与企业遵从治理的成本，强化“公民、社会与企业”也是上帝的理念。加强政府与企业和公民之间的沟通，强调以竞争为导向和结果为导向的政府，建立扁平化的组织结构。无缝隙政府的治理理念更加强调工作的实际效果，在管理中强调预算和绩效并重；打造无缝隙政府是以满足公民与企业无缝隙需要为目标的一种政府组织结构的变革，使企业和公民能够在“任何时间”和“任何地方”得到全方位的服务。

五是再造了新时期参与式治理的理念。这一举措在无形中减少了中间层，强化了社会组织的参与，加强了社会监督，建构了参与式治理的理念，这种以网络为基础的参与式治理过程让公民、企业以及社会的其他部门直接接触政府相关部门，而不像以前那样需要经过诸多的障碍和冗长的过程才能与政府管理部门沟通，且无法真正参与到治理中来。网络技术减少了管理的层次，使得管理更加扁平化。这一变革最大的意义是：具有参与能力的公民可以自动地过滤和选择他们能从政府那里得到的服务。只有当公民或公共服务的消费者能够根据政府和机构的转变来改变他们自身的行为，减少政府层级才算大功告成。公共利益和公共服务的提供是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己生产。政府网络化治理中社会组织的参与和监督有助于创造一个利益共享、责任共担的机制。

通过社会监督、企业和公民的参与有助于培养和建立社会的远见和洞察力，而不仅仅需要政府官员和管理者具有远见。代替它的是，通过普遍的公共话语体系和核心层的深思熟虑，建立积极的社会洞察力或方向。特别是就政府作为改革与创新的推动者角色而言，这一公开接受“社会投诉”本身传达的信息是政府对于自身管理能力的自信，也再次证明政府还有一个重要的道德责任就是确保和证实类似“放管服”等所有决策产生的过程充分考虑了公平和正义。政府通过一系列的行为来推动这些“放管服”改革的深入和诸多相关公共问题的解决，这也是国务院作为中央政府为了确保这些解决方案充分考虑到了对公共利益的公平支配。诚然，不论是决策或方案本身还是制定决策与方案的过程都是和民主规范中的正义、公平与平等紧密相连。简言之，政府需要扮演积极的角色，为公民参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。政府应当把公民和企业组织起来使他们可以更好地相互理解，从更广泛的领域和范围认识国家与社会的公共利益。

通过这种监督投诉平台，公民和企业更加积极地参与政府治理，有助于形成公民对公共事务的认知和归属感，有助于形成集体意识，有助于培养和产生企业与政府协同治理的理念，以及危机时刻将自己的命运与社会命运相结合的认识。通过积极参与监督政府政策的有效实施，有助于形成积极的协作治理的理念。政府管理者应当追求更高的责任心，增加对公民的信任。毕竟今天的政府治理是建立在通过对话、讨价还价、公民授权和基于广泛的民意基础上，来解决存在的问题、制定更为科学有效的决策的。