改革开放40年干部问责制度改革

杨云成

干部问责制是党政机关通过特定程序对不履行或不正确履行职责的公职人员进行追责的规章制度的总称。改革开放以来，我国干部问责经历了初创、完善、成熟等阶段，问责制度不断健全，问责机制不断完善，问责工作整体上实现了提质与升级。

一、问责形式：从“权力问责”向“制度化问责”转变

问责是责任分解——监督检查——倒查追究完整链条中的关键一环，是保障领导干部落实相关责任的倒逼机制。尽管在改革开放初期就有部分党员干部因失职被罢免或给予党纪政纪处分，但是干部问责真正成为一种共识、逐步为人民群众所熟知，则始于2003年全国抗击“非典”斗争中。“非典”前后，全国近1000名党员干部因工作不力被免；第二年上半年，又有200多名干部因在重大安全事故中负有领导责任而被追责，一时间“问责风暴”席卷全国。在感叹问责力度之大、问责范围之广的同时，我们应认识到，该阶段的干部问责主要源于行政领导人尤其是最高领导人的批示或指示，属于典型的权力问责。

为推动干部问责走上规范化、制度化，2004年中央制定了《党政领导干部辞职暂行规定》，明确提出党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任不宜再担任现职的，本人应当引咎辞去现任领导职务；拒不辞职的，党委（党组）应当责令其辞职，并详细规定了引咎辞职和责令辞职的九种情形和具体程序，这是第一部系统规定引咎辞职的党内法规。2005年，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，领导干部引咎辞职制度被正式写入国家法律，干部问责的制度化、法制化水平进一步提高。十七大以来，问责制度化特征更加明显。2008年3月，温家宝在廉政工作会议上强调，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度，要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点，对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任”。同年5月，国务院制定《关于加强市县政府依法执政的决定》，将建立行政决策责任追究制度作为完善市县政府决策机制的重要内容。在依法行政的政治背景下，各地纷纷制定出台了针对不作为、乱作为的问责规定。为总结各地问责实践，推动干部问责进一步在全国范围内展开，2009年中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《干部问责暂行规定》），对问责对象、问责程序、问责方式、干部复出等予以明确规定。虽具有“暂行”性质，但这是改革开放以来我国第一部关于干部问责的专门法规制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持“动员千遍不如问责一次”的马克思主义工作方法，牢牢抓住问责这个“牛鼻子”，制定出台了《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），干部问责的法制化、规范化水平显著提高。

二、问责性质：从“过错问责”向“有错要问责，无为也要问责”转变

单就问责性质而言，过错问责是其核心内容。但是，党的性质以及全心全意为人民服务的宗旨决定了无为也应当被问责。所谓无为问责是指党员干部因不履行或不正确、及时、有效地履行工作职责导致工作延误、效率低下，或因主观努力不够致使工作效率低、工作质量差等而被追责的情形。在十六大之后“问责风暴”的影响下，湖南省岳阳市开创了无为问责的先河。2005年岳阳市出台了《领导干部与机关工作人员有错与无为问责办法（试行）》，按照“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，对全市机关和干部中“不作为、乱作为、慢作为”现象展开持续问责；为巩固无为问责取得的成效，中央出台《干部问责暂行规定》后，2010年岳阳市将“试行”的规范性文件改为正式文件；党的十八大之后，又制定了《“为官不为”“为官乱为”问责暂行办法》，使无为问责的制度体系更加完善，在全国引起较大反响，成为其他省份效仿的“样板”。2009年《干部问责暂行规定》颁布实施后，北京、吉林、湖北等地在制定的问责办法中，均明确规定了对不作为、慢作为等无为行为的问责规定和具体程序，无为问责在全国范围内逐步推广。

十八大以来，无为问责进一步推进，最显著的表现是为解决不作为问题，十九大党章对各级纪委监督职能作出调整，除监督对象从之前的“党员领导干部”扩展到“党的组织和党员领导干部”外，监督内容也有重大调整。十九大前，纪委主要负责监督党员领导干部的权力使用情况，主动对没有实权部门或窗口服务单位的监督较少，而十九大党章增加了监督党员领导干部履行职责情况的内容，这显然是与部分党员干部的不作为问题相对应的。

“过错问责”是推动决策科学化、民主化、法治化的有力保障，“无为问责”则有效推动了党员干部从“官本位”观念向“民本位”思想转变，反映了我们党对问责规律的认识逐步深化，这也是有权必有责、有责要担当、失责必追究的管党治党理念的集中体现。

三、问责范围：从“行政工作领域”向“党政工作领域”转变

无论是改革开放初期国务院在处理“渤海2号”沉船事故中解除原石油部部长职务、主管工作的副总理给予记大过，还是“非典”期间对一些工作不力干部的追责，都发生在行政工作领域，党的建设或党的工作领域中的问责较少。

2009年《干部问责暂行规定》实施后，干部问责格局发生重大变化，呈现党内事务和行政事务并轨问责特征。例如在《干部问责暂行条例》中，一方面，问责对象既包括党委（党组）及其工作部门的领导班子，也包括政府及其职能部门的领导成员；另一方面，问责的事项比较宽泛，既有党内事务，比如“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响”的规定，也有行政事务，比如“在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为”。这种党内事务和行政事务并轨的问责，符合党政齐抓共管、各部门各负其责的领导体制和工作机制，有利于调动一切可以调动的力量，解决党和政府在某一阶段面临的突出问题并取得理想成效。

随后，党的工作领域中的问责加速推进，开始围绕党的建设某一方面内容展开。在这方面最典型的是2010年3月中央办公厅下发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（以下简称《责任追究办法》），它的最大贡献是与《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》和《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》三个试行办法紧密配合，共同构成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系。该阶段的党内问责制度与之前相比最大的特点是从与行政事项的并轨中脱离出来，围绕党的建设某一方面内容开展问责。

2016年6月中共中央制定《问责条例》后，党内问责从关注某一方面转变为围绕党的建设，聚焦全面从严治党。与其他问责制度相比，《问责条例》具有以下三个突出特点。首先，问责事项聚焦全面从严治党，涉及党的建设的各个方面，尤其是坚持党的领导、维护党的纪律等。这与关注党的建设某一方面内容的《责任追究办法》和关注党风廉政建设的《党风廉政建设责任制》有着显著不同。其次，问责对象既实现党组织层面的全覆盖，又紧紧抓住这个“关键少数”。《问责条例》规定问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。之前的问责制度大多只针对县级以上的党政领导班子成员，较少有对党组织的问责，有的甚至未将纪律检查机关纳入问责对象。再次，问责的方式坚持预防和惩处相结合。问责要体现“惩”，也要体现“治”；既要治标，也要治本，最根本的是唤醒责任意识，激发担当精神，这就要求问责的方式应作出调整。《问责条例》规定的问责方式既包括诫勉、谈话，也包括组织调整和纪律处分，且将诫勉谈话、通报等方式放在组织、纪律处分前面。这是全面从严治党的应有之义，体现了抓早抓小、从日常抓起、把纪律和规矩挺在前面的管党治党精神。

四、问责事项：从突发事件向全方位、常态化转变

山西临汾溃坝事件、河北三鹿“毒奶粉”案、河南登封矿难、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾、贵州瓮安事件、云南孟连事件等，都属于突发性的重大安全事故或群体性事件。重大安全事故或群体性事件发生后，对相关负责人予以问责，从本质上看属于事后处罚。事后问责或处罚，一方面能够减轻对经济、社会以及他人财产造成的损失，其所带来的高昂政治成本也可以对潜在的不作为、乱作为行为形成震慑，在一定程度上能够抑制类似情况的发生；另一方面，严肃问责还可彰显我们党致力于建设廉洁政府、高效政府的决心和失职必追究的政治清醒。同时，重大安全事故发生后进行的问责虽是对民心的被动回应，但也充分反映出我们对干部的问责与封建社会对官员问责的本质区别：问责不再是基于皇帝或上级的意志，而是出于党的全心全意为人民服务的意识形态规范和对群众意见的直接回应。

问责制建立之初，事后处罚、被动回应具有一定的合理性，也是干部问责的一种形式。但是如果只关注事后处罚，常常会使问责陷入低水平的重复状态。所以，问责不能仅仅发生在事后，也不应当仅仅是对民意的被动回应，我们不能忽视它本应具有的预防、激发和带动功能。

党的十八届三中全会提出要“完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系”。为贯彻落实这一战略部署，干部问责在力度、广度、深度等方面实现转折和突破，针对不履行或者不正确履行管党治党主体责任和监督责任的，工作中存在滥用职权行为、庸懒散不作为的，任期内出现重大事故、决策造成重大损失的、破坏生态环境等行为的问责规定相继出台。这表明，当前的干部问责不单单是发生重大事故后，而是与所有行使公共权力的行为相关；问责也不再仅仅是对民意的被动回应，开始更多地发挥其预防和激励功能，全方位的、常态化的问责格局正在逐步形成。

五、问责目的：从追究责任向调动党员干部积极性、主动性和创造性转变

党的十八大以来，干部问责工作在明确划分责任、严肃追究责任的同时，开始强调党员干部要充满信心、敢于担当、积极作为，即在问责中坚持追责与激励并重、问责与容错相结合，形成既有统一意志又生动活泼的政治局面。问责强调约束，容错强调激励，实现二者有机结合是从权力问责转向制度化问责的必然要求，也是调动广大党员干部干事创业积极性、主动性和创造性的有效举措。十八大以来，习近平总书记多次强调，在全面从严治党中要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”，这就为制定完善容错纠错机制提供了根本指导，也为完善干部问责机制拓宽了发展空间。

哪些错该容、怎么去容、由谁容、容错和纠错怎么有机统一起来，这是广大党员干部关注的问题，也是开展容错纠错工作的重点和难点。容错不是搞“保护伞”，纠错也不是搞“下不为例”。2018年5月，中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确提出容错纠错必须把握好“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。此外，在容错纠错中坚持事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等“四个原则”，并结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等“六个要件”对相关过失进行实事求是的分析。这就为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部放下包袱、轻装上阵解除了“后顾之忧”。

问责是为了保障党员干部正确履行职责，容错纠错是为了保障党员干部创造性地、积极性地干事创业，二者在本质上是相通的，统一于对干部的教育管理中。从单纯追责问责到强调容错纠错，是我们党对干部问责规律认识深化的最鲜明的实践体现，是改革开放40年干部问责发展演变的最显著特点。