供给侧改革下财政政策支持张家界旅游业发展研究

一、供给侧改革下张家界旅游业发展的现状分析

(一)去杠杆和降成本效果初显。张家界旅游业供给侧改革“三去一降一补”的具体情况。根据调查样本旅游企业数据，2016年旅游企业去杠杆和降成本效果显现，调查旅游企业的资产负债率平均为48.9%，较去年同期下降3%。旅游企业每百元主营业务收入中成本为22元，较去年同期下降10%。2016年，旅游业投资同比较快增长23%。

(二)旅游经济地位不断提高。2014-2016年张家界旅游经济占地方GDP的比重分别为42.2%、46%、47%，保持较快增长趋势。2014-2016年旅游经济同比增长5%、5.3%、5.5%。2014-2016年GDP增速7.9%、8%、8.1%，虽然旅游经济增速慢于GDP增速，但旅游经济呈明显上升趋势。

(三)旅游经济质量明显提升。从旅游经济指标来看，2014-2016年张家界旅游收入和接待人数实现同步较快增长。2014-2016年旅游收入同比增长35%、37%、40%，2014-2016年旅游接待人数同比增长28.9%、30.6%、33%。2014-2016年人均现金消费额同比增长21%、23%、25%。旅游人数和人均现金消费额的快速增长带动了旅游总收入的高速增长，呈现量质同升的良好态势。从旅游业税收指标来看，2014-2016年张家界市旅游业税收同比增长37.4%、50%、71.9%，呈现较快增长态势。

(四)旅游税收同比增长快，对总税收的贡献度大，对地方GDP贡献度高。2016年张家界市旅游业税收15.08亿元，同比增长71.9%，旅游业税收占总税收的41.5%，较上年同期提高14个百分点。张家界市旅游业增加值对地方GDP贡献率51.9%，提高10.3个百分点，远高于全省9.7%水平。从旅游产业链分析，第三产业税收贡献最大，第一、二产业亟待发展。

表1 2013-2015年张家界旅游业税收情况(单位：亿元、%)

二、供给侧下支持张家界旅游业发展的财政政策

(一)供给侧改革下旅游业的税收政策。在以凯恩斯需求侧管理中，扩张财政政策主要是增加财政支出尤其是政府投资支出。而供给侧改革则更注重减税既是世界普遍经验更是中国当前降低企业成本、激发市场活力的必然选择。在以商品税为主体税制结构下，应利用全面“营改增”机会降低企业总体税负。

1.从供给侧改革下营改增政策效果看，旅游业减税效果明显。由于旅游业税收无法具体获得，以餐饮住宿业为切入点分析营改增对旅游业影响。住宿餐饮业营改增减税效果明显。2016年住宿餐饮业流转税收同比下降53.7%。测算餐饮住宿业16年税收减幅35.3%，市县级财政收入减收456万元。住宿餐饮业因小规模纳税人占比较高、进项抵扣充分减税效果最为明显。调查样本旅游企业情况：企业税负下降。2016年，大城山水酒店税负3.2%，同比下降2%；天门狐仙演艺税负3.1%，同比下降0.1%；天门山旅游税负4.2%，同比下降0.7%。

2.从供给侧改革免税、税收优惠、退税看，力度不断加大。一是免税，凡新注册登记的旅游企业前三年免缴企业所得税。对旅游企业广告、宣传、商品研发费在企业所得税中进行抵扣，2016年度减免旅游企业所得税同比增长15%。二是税收优惠。对节能环保项目进行企业所得税优惠。2014-2016年累计减税同比增长11%、12.5%、16%；对旅游基础设施承建中的税费给予优惠。三是其他税收返还。为鼓励旅游企业发展，政府按一定比例直接或间接返还税收。

(二)供给侧改革下旅游业降费政策。供给侧改革下，为降低企业总体负担，降低制度性交易成本以激发企业活力。近年来中央、地方相继出台系列降费政策。由于旅游业为张家界经济的支柱行业，地方政府进一步加大旅游企业降费力度。例如，旅游区饭店免缴排污费，而只需缴纳污水处理费等。

1.旅游业降费总体情况：降费取得一定成效。由于近年简政放权和政府职能转变，以旅游业非税收入占旅游业GDP比重来衡量，2015、2016年为3.6%、3.2%，呈下降趋势。但地方财政对非税收入的依赖加强。旅游业地方非税占旅游业地方公共财政收入比重为18%、21%，呈上升趋势。

2.调查样本旅游企业降费效果不明显。调查样本企业数据显示，2016年，大城山水酒店缴费额同比下降4.8%；天门狐仙演艺公司年缴费额同比增长3.2%；天门山旅游公司缴费额同比增长10.4%。

(三)供给侧改革下旅游业财政支出政策

1.供给侧改革下重点加大预算中旅游奖励、促销、扶贫专项资金的力度，促进旅游业结构优化。2014-2016年旅游奖励基金呈较快增长趋势，有效支持了旅游重点领域：市场维护、交通、提质升级改造、平安满意张家界等重大活动。2014-2016年旅游宣传促销资金1300、1500、1500万元，保障各种宣传促销，有效提升旅游知名度。

表2 2012-2016年财政旅游奖励基金及旅游促销基金情况表 (单位：万元)

2.供给侧改革下财政补贴力度不断加大，结构不断优化，以提高旅游供给质量。一是本级财政增加中高端供给补贴，提高旅游供给质量。2015-2017年，支持航空建设，补贴支线运营、荷花机场航站楼扩建近5000万元。加大核心景区基础设施建设近6500万元。二是上级财政补贴保障旅游重点领域。2012-2015年旅游特色县2亿元(3年)，支持基础设施建设。2016共争取上级资金1500余万元。其中：旅游发展基金300万元，用于核心景区改扩建；旅游文化专项750万元，支持基础设施建设；争取旅游项目贷款贴息、旅游统计平台、游客中心及其他500余万元，助推旅游发展。

表3 上级财政专项基金情况 (单位：万元)

三、供给侧下支持张家界旅游业发展的财政政策存在问题

(一)旅游业相关财政政策不协调。现阶段我市旅游财政政策多单独存在，单项政策之间不协调。例如财政预算支出、税收、缴费、地方债等财政政策未协调配合用于支持旅游业供给侧发展。一是单项财政政策本身间关联度不深，统筹规划不够，二是各项支持张家界旅游业发展的财政政策未统筹用于提高旅游供给侧效率和质量，优化旅游供给侧结构。

(二)供给侧改革下旅游业减税降费中存在的问题

1.营改增”政策减税效果显现，但政策红利尚未完全释放。

部分旅游企业因进项抵扣不足，未能充分享受政策红利。主要原因：一是部分可抵扣项目难以获取增值税专票。本市经济不发达，符合开具增值税专票的企业较少同时小规模纳税人开票意愿低导。二是部分企业处于弱势，难以取得上游强势企业的增值税专票，如大额水电费发票。三是抵扣项目占比较低。如购进的旅客运输、餐饮、娱乐服务进项税不得从销项税中抵扣，增加企业隐形负担。

2.“营改增”等减税行为对财政收入形成挤压。随着“营改增”逐步推进，据政府数据，截止2017年9月全国累计减轻企业税负1.7万亿元。2016年，本市税收收入同比下降7.9%，公共财政收入同比增长12.33%。数据表明税收收入增速慢于财政收入且呈负增长，表明营改增政策效果已显现。据测算旅游业中住宿餐饮业16年减税1216万元，未考虑税收返还下市县级财政收入将减收456万元。营改增减税将给地方财税带来一定挑战。

3.减税对旅游产业供给结构的优化作用欠缺。旅游业减税重点应旨在优化旅游业供给结构，提升旅游业供给质量。但减税政策现状：一是本市针对旅游企业税收优惠措施比较有限，不能满足旅游企业减税需求。二是可享受税收优惠旅游企业和项目十分有限，多适用于大型企业实施的政府支持的重点项目。三是旅游减税政策的设置基本未从优化旅游供给结构，如优化旅游要素(吃、住、行)结构、产业结构、区域结构的旅游业供给侧改革目标出发。

4.部分旅游企业非税负担仍较重，政府降费存在挑战。据调查，3家样本企业中2家非税同比下降幅度较小，非税负担仍较重。张家界天门山旅游公司2016年缴费同比增加10.4%。主要由于：虽然近年简政放权和转变政府职能，降费效果取得一定成效，但减税后地方税收难以高增长及承担较多经济发展职能，财政支出不降反增。在财力与事权不匹配下地方财政收支矛盾加剧，政府降费存在挑战。

(三)供给侧改革下旅游业财政支出存在问题

1.供给侧改革下财政收支不平衡加剧，旅游财政支出不足。 一是营改增减税措施等影响，财政收支不平衡加剧。2016年地方税收收入同比下降7.9%，较上年同期大幅回落13个百分点。二是旅游财政支出不足。2016年地方预算支出同比增长69.4%，较上年同期大幅提高50.5个百分点，供给侧改革下财政收支紧张加剧，旅游支出不足是困扰旅游业发展核心问题，尤其与旅游业战略性支柱产业地位相比不相协调。据测算，2016年旅游财政支出占总支出28%，但旅游业总收入占GDP的78%，与旅游业对国民经济贡献相比，旅游业财政支出显得过少。

2.旅游财政支出结构不合理，对旅游供给结构的优化，提高旅游供给质量作用欠缺。一是对旅游供给优化的重点领域保障不足。针对旅游相关的现代农业和新兴服务业的专项支出严重不足，无法满足改革需求。二是重旅游基础设施建设等硬件完善，轻宣传促销和信息建设等软件提升。据调查测算，每年旅游财政支出62%在基础设施建设上，但旅游宣传、信息建设未达预期。据测算，2016年旅游宣传仅占旅游总支出的9%。三是财政杠杆性投入占比低。财政补贴、贴息、奖励等占比低，杠杆作用未能发挥。据测算，2016年旅游业财政贴息仅占旅游财政支出的7%。

3.旅游财政支出绩效评价、监督体系不完善影响供给侧改革下财政支出的效果。一是绩效评价体系不完善：一方面是评估指标不完善，现阶段主要以旅游收入绝对量为主，缺乏全面反映旅游投入效益的指标。另一方面缺乏评估标准化步骤，现主要针对投入项目落地评估，对最终效果评估较少。二是旅游支出难以评估绩效。由于预算支出中没有具体统计旅游业支出，绩效评估指标中缺乏针对旅游的专门指标。三是缺乏旅游支出财政绩效监督。现阶段缺乏有效、标准化的审计、披露监督。

四、支持张家界旅游业供给侧改革的财政政策建议

(一)完善张家界旅游业供给侧改革的财政支出政策。

1.创新财政支持方式。遵循“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”原则，充分发挥旅游产业促进基金作用，吸引更多社会资本。拓宽资金投融资方式：旅游产业基金、资产证券化、PPP模式等手段。同时将资金与旅游企业业绩、旅游项目建设实绩挂钩，实行“以奖代补”，推动全市旅游产业跨越式发展。

2.优化财政预算支出结构。以旅游供给侧结构性改革为切入点，在预算支出中设立高层级的旅游业科目，设立和增加旅游业专项资金；不断完善、创新旅游业发展规划，明确重点支持领域和范围；优化旅游财政支出结构，需进一步调整投入比例不当问题。

(二)完善张家界旅游业供给侧改革的税收政策。

1.合理运用税收政策，促进旅游资源的可持续利用。在旅游资源开发中坚持开发与保护并重原则，通过税收政策引导资金流向，强化产业布局，促进资源合理开发，形成开发促进保护并带来经济效益、社会效益和生态效益的良性循环，避免重复建设和无序开发，推动旅游资源的可持续发展。

2.落实税收优惠政策，实现旅游企业的减负。着力降低旅游企业税费负担，落实国家各项涉企税收优惠政策，全面实施“营改增”、降低小微企业税负等结构性减税措施，共同推动形成良好的旅游业经营环境，使得广大企业共同从结构性减税政策中切实获得改革红利，最终平稳实现旅游企业的减负。

(三)明确张家界旅游业供给侧改革的财政政策支持重点

1.加大旅游专项投入。整合财政资金进行基础性、配套性、先导性投入，通过政府引导基金、先建后补、业绩奖励、贷款贴息等方式，加大对旅游宣传促销、重点旅游景区基础设施及配套服务设施建设、旅游新业态开发、旅游与相关产业融合发展、乡村旅游扶贫等项目支持力度。

2.加大对旅游企业扶持力度，培育和完善市场主体。从省级财政预算、景区收入及旅游税收地方所得中安排一定额度设立旅游专项资金，加大精准扶持旅游重点企业力度，培育有竞争力的品牌企业，形成一批具有较强国际竞争力的旅游品牌产品。

(四)强化财政政策执行的督促检查，提高财政支出的绩效水平。财政政策执行情况列为政府部门重点督查和绩效考核内容，建立考评制度开展评估，对政策执行欠到位的严肃问责。通过检查，促进政府财政将投资用于改革所需，促进旅游业的快速发展。

(中国人民银行张家界市中心支行，湖南 张家界 427000)