中央银行预算矩阵式管理模式研究

预算管理是中央银行财务管理工作的重要组成部分，也是中央银行履行自身职能的重要保障。新常态下，随着财税体制改革持续推进，中央银行财务预算管理工作环境也发生深刻变化，促使中央银行预算管理模式由被动核算型向主动管理型转变，预算管理的规范化、科学化、精细化更受重视。

在此政策背景下，中国人民银行湘潭市中心支行(以下简称湘潭市中支)结合调研结果及工作实际，积极推动财务预算管理工作转型，深入探索财务预算管理新模式，财务预算管理工作取得了显著成效。

一、中央银行现行预算管理存在的不足

2016年5月，湘潭市中支对辖内2013-2015年财务预算管理工作进行摸底调查，重点关注了预算编制、预算执行以及预算绩效评价的实施落实情况。调查结果表明，中央银行现行预算管理制度存在一些不足，主要表现在以下几个方面：

(一)预算管理目标和依据不明确

调查发现，辖内自上而下未建立长期的部门业务规划，导致预算编制依据不充分。业务部门只能依据下一年工作计划和以前年度的财务预算执行情况估算未来三年的业务规划及相关预算，以致突发性、临时性预算需求难以预测，整体预算编制的准确性不高，缺少相应的预算管理标准和依据。

(二)业务部门预算管理程度较低

湘潭市中支辖内尚未建立有序的财务预算组织机构，存在财务预算责任不明确、考核监督机制不健全等问题，导致财务部门承担了大部分财务预算管理的风险和责任。如湘潭市中支2015年预算编制时，要求各业务部门报送三年业务规划至会计财务部门，以便预算编制时统筹安排，但17个部门仅有4个部门报送了业务规划。

(三)预算主体责任意识缺失

在现行预算管理制度下，尽管财权与事权相互分离，由会计财务部门负责所有经费核算、审批的统一归口管理，但经过本次调查发现，会计财务部门难以有效地全面控制和监督业务部门财务预算活动。这导致一些业务部门预算责任主体意识缺少，成本控制观念单薄，在履职过程中，全局观念和资金使用效益意识比较薄弱。

二、湘潭市中支预算矩阵式管理模式的应用

为进一步提高中央银行对财务预算资金的管控能力和使用效益，湘潭市中支成立了预算管理委员会，统筹推进中央银行预算管理转型工作，多措并举，创新性的将矩阵式管理模式引进中央银行预算管理工作当中。

(一)矩阵式管理的内涵

矩阵式管理是建立在原有的线性职能组织结构的基础之上，通过一套横向的组织机制来实现业务部门之间的协作，最终形成横向和纵向的矩阵结构，从而促进上下、平行部门间的信息交流和充分沟通，提高各部门间协作效率和资源配置效率。

(二)湘潭市中支建立预算矩阵式管理模式思路

结合前期预算管理工作调查成果，湘潭市中支创新性的将矩阵式管理模式引进预算管理工作中，主要从预算编制、预算管理组织体系以及预算管理过程三个方面进行顶层设计，进一步规范湘潭市中支的预算管理工作。湘潭市中支建立财务预算矩阵式管理模式思路具体如下：

一是结合履职特点，合理构建预算管理的组织体系。湘潭市中支结合当前宏观经济形势和自身履职特点，从顶层出发，初步构建了中央银行预算矩阵式管理框架(见图1)。设立由预算管理委员会、财务部门、预算责任中心组成的三级预算组织体系，明确各级机构和业务部门的财务预算责任。其中，由预算管理委员会制定预算目标和管理重大决策，并负责组织协调财权、事权部门之间的权责关系，督导预算管理责任的具体落实；财务部门负责各业务部门及所属各行年度预算审核、汇总、调整、上报、下达及考核评价等日常工作，同时还要发挥引领、支持和指导作用，做好定额标准的制定、评价方法的优化、预算模型的设计等基础性工作，为预算责任中心提供支持和保障；预算责任中心主要负责部门业务规划、预算编制、执行和评价等事项。

图1 中央银行预算矩阵式管理框架构建图

二是优化预算管理组织体系的协同分工。湘潭市中支从纵横两条线上优化设计了预算管理组织架构，进一步强化预算管理组织体系的协同分工。一方面，在纵向条线的管理上，明确上级行对下级对口部门的指导、管理和监督作用(见图1)。另一方面，在横向条线的管理上，要求本级预算管理委员会、财务部门、预算责任中心严格履行财务预算管理职责，加强跨部门沟通、协调和配合。形成以财务部门为主、预算责任中心参与、预算管理委员会督导的模式，完善预算内部控制机制，合理防控预算风险(见图2)。

图2 中央银行预算矩阵式管理组织内部架构图

三是全过程预算管理流程的建立完善。湘潭市中支以财务预算管理改革为契机，修订完善了《财务管理制度》、《预算管理暂行办法》、《预算管理考核评价办法》，进一步设计规范中央银行预算管理流程(见图3)。湘潭市中支制定中长期战略发展规划，为预算管理的各个环节提供指导和依据。在此基础上，要求各业务部门要根据该规划制定中长期业务规划，以便于各级业务部门以此为依据量化和细化未来三到五年的预算资金需求，科学规范地管理日常财务支出。同时，持续强化对预算项目的绩效监控，构建预算分配与绩效考核评价结果有机集合的机制。

图3 中央银行全过程预算矩阵式管理流程图

三、湘潭市中支预算矩阵式管理应用成效

一是预算管理观念进一步增强。湘潭市中支在实施预算矩阵式管理过程中，组建了包含预算管理委员会、财务部门、预算责任中心的三级预算管理组织体系，建立各部门沟通协调机制，优化业务流程，明确部门之间责任分工，转变了“重分配，轻管理”的传统预算管理思维，牢固树立了“无预算不立项，先预算后花钱”的理念。

二是财务开支进一步合规。湘潭市中支通过在现行财务预算中引入矩阵式管理模式，进一步强化了预算约束，树立了成本控制意识，健全了预算法制观念，不断规范资金运行，提高了预算资金的使用效益。

三是预算管理制度进一步完善。湘潭市中支在实施预算矩阵式管理的过程中，财务部门不断修订完善了《预算管理暂行办法》、《财务管理制度》及相关内部控制制度，增强了预算管理的可执行性和可操作性。

四是监督考核机制进一步优化。湘潭市中支通过实施预算矩阵式管理，进一步增加了预算绩效评价环节，制定了《预算管理考核评价办法》，加强预算执行质量控制，积极开展预算执行动态分析工作。

五是预算公开进一步推进。预算矩阵式管理模式的应用，使湘潭市中支财务预算开支不断规范，进一步提高了湘潭市中支预算信息公开透明度。目前湘潭市中支预算公开方式已经由原来单一的职工代表大会公开发展为重大事项公开、公告栏公开、内部网站公开，预算公开逐渐趋于常态化。

四、湘潭市中支预算矩阵式管理经验建议

预算矩阵式管理模式的应用，促进了湘潭市中支辖内各部门之间的信息充分沟通，提升了内部协作效率，优化了预算资源配置效率和使用效率。但在矩阵式管理模式的应用与推广过程中，预算管理模式与现行管理观念、管理结构和管理文化不相匹配等问题也是湘潭市中支面临着的难题。现结合相关问题，提出以下建议，以期为进一步改进中央银行预算管理体制提供有益参考和借鉴。

(一)加强宣传推广工作，转变财务预算观念

中央银行预算管理从传统的垂直直线职能型管理向矩阵式管理转型，需要各级行党委牵头推广以及各业务部门的共同参与。各级行要以国家财政预算体制改革推进和内外部审计监督形势为契机，积极深入开展预算管理转型工作相关内容的宣传培训，引导各级行领导干部及职工关注和重视财务预算工作，强化对加强横向协作、提高工作效率、实现资源共享等矩阵式管理目标的认同，增强全局观、责任观和主动意识。

(二)健全预算管理体系，明确各级职责权限

从预算矩阵式管理框架来看，中央银行应不断理顺组织结构、业务规划、运行流程等，系统修订现有财务管理制度、预算管理办法，不断完善当前预算科目账户体系、预算管理体系，形成业务规划、编制审批、执行监督和绩效考核评价“四位一体”的体系保障。同时，要从制度层面明确组织内部权责关系，明晰的权责关系是成功推行预算矩阵式管理的关键一环。

(三)规范预算编制工作，严控预算执行过程

根据中央银行预算矩阵式管理和上级行最新制度文件要求，各级行要提升预算编制的有效性、针对性。中央银行财务部门要持续强化横向沟通，发挥业务部门主体作用，杜绝预算编制与业务实际脱节。同时，预算管理委员会要积极发挥督导效能，有效降低预算编制风险。在预算执行过程中，各级行要加强经费开支的动态把控，及时掌握各预算责任中心经费使用情况以及总体预算支出情况，合理控制经费使用进度。另外，在监督预算执行的过程中，要做到突出重点，有的放矢，如加强对各级行“三公经费”使用情况的动态跟踪。

(四)优化预算考核机制，加强评价结果运用

中央银行各级机构应该在实行预算矩阵式管理基础之上，建立科学的预算绩效考核机制，强化预算监督和考核，积极开展预算绩效管理。各级机构行应根据自身实际情况制定详细的《预算管理考核评价办法》，建立健全预算考核的评价指标、工作程序、结果应用等内容，以预算考核评价结果作为预算编制和预算分配的重要依据，增强责任观念，强化绩效理念，持续提高预算管理透明度。

(中国人民银行湘潭市中心支行，湖南 湘潭 411100)

[1] 昌丽颖.中央银行财务预算“矩阵式”管理研究[J].海南金融，2016(12)：81-84.

[2] 李寿龙，罗燕.中央银行会计财务矩阵式管理研究[J].金融发展评论，2016(12).

[3] 中央银行财务研究小组.中央银行财务治理[M].北京：中国金融出版社，2016.