市民化进程中新生代农民工终身职业能力提升体系构建研究

唐羚　郑爱翔

【摘要】在新型城镇化建设阶段，切实推进新生代农民工终身职业能力提升体系构建对于促进农村转移劳动力市民化意义重大。当前，我国的新生代农民工终身职业能力提升体系建设中存在社会化培训机制不完善、法律保障不全面、资金保障不充分、培训激励不到位等问题。鉴于此，从构建多主体协作机制、健全法律法规保障机制、建立多渠道筹措机制、完善培训激励政策等四个方面提出了构建新生代农民工终身职业能力提升体系的建议。

【关键词】新生代农民工；终身职业能力提升体系；市民化

【中图分类号】G715【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）09006305

【收稿日期】20171128

【基金项目】2017年度国家社科基金“新生代农民工市民化进程中职业能力动态演进及支持政策研究”，课题编号为17BGL153；2014年度江苏省社科基金青年项目“新型城镇化进程中江苏省农村转移劳动力职业能力提升研究”，课题编号为14ZHC003；江苏省第五期“333高层次人才培养工程”项目（郑爱翔）；2017年江苏高校“青蓝工程”资助（郑爱翔）

【作者简介】唐羚（1979—），女，江苏无锡人，硕士，讲师，研究方向为农村人力资源开发；郑爱翔（1979—），男，江苏东台人，博士研究生，副教授，研究方向为农村人力资源开发。一、背景

新生代农民工是指1980年及以后出生的农民工，户籍登记在农村，但是在城镇生活或者就业的青年人群。与第一代农民工相比，他们有更强烈的融入城市的意愿。“十三五”规划纲要提出“要坚持以人的城镇化为核心”，推进新型城镇化建设，要实现这一目标就必须加快新生代农民工的市民化。在推进农村转移劳动力市民化进程中，积极构建新生代农民工终身职业能力提升体系，提升新生代农民工的职业能力，促使新生代农民工在职业迁移中实现职业成长与社会融入，最终实现农民工的市民化。

二、新生代农民工终身职业能力内涵界定

1新生代农民工职业能力的内涵

能力本位思想逐渐受到职业教育界的关注和认可，提高新生代农民工的职业能力已成为农村转移劳动力职业教育的出发点。职业能力是建构新生代农民工终身职业能力提升体系的基础。我国学者蒋乃平（2001）认为“职业能力是一个能胜任职业活动的主观条件，具体可分解为专业能力、方法能力和社会能力”[1]；徐国庆（2007）把职业能力解释为“工作任务的胜任力”[2]； 赵志群（2010）认为“职业能力是与职业相关的认知能力特征，要综合考虑教育、经济、政策、职业传统以及劳动市场状况等方面的因素，并指出职业能力与技能的不同”[3]。

综上所述，职业能力的内涵是劳动者从事职业的多种能力的综合，该能力不仅需要通过学习获得，而且受社会环境、经济政策等因素影响。新生代农民工的职业能力包含了从事职业的专业知识和技能的核心能力，职业规划、职业获取、工作方法等方法能力以及人际交往、职业道德、环境适应等社会能力。

2市民化进程中新生代农民工终身职业能力的内涵

所谓终身职业能力，是为了适应社会发展和实现个体发展的需要，贯穿于人的一生的，从事其职业的多种能力的综合。和其他性质的劳动者相比，新生代农民工的职业能力内涵有其特殊性。一方面，新生代农民工的职业能力具有稳定性，因为其依附于特定主体之上；另一方面，新生代農民工职业能力的内涵又是动态的，是与市民化进程相匹配的，必须不断更新与变化。新生代农民工在由农民到农民工阶段，再从农村转移劳动力到新市民阶段，职业能力需求是不同的，分别体现在：

一是由农民到农民工阶段，是农村剩余劳动力向城镇转移的初级阶段。该阶段他们以就业为目标，需要掌握地域迁移带来职业迁移后的就业技能。他们主要从事建筑业、家政服务业、零售服务业等一线技术性和事务性的工作，而就业层次集中在基层岗位。该阶段新生代农民工的职业能力具备明显的就业导向性质，转移与就业是他们面临的基本目标。

二是由农村转移劳动力到新市民阶段，是城镇化建设的攻坚阶段。该阶段农民工以融入城市和职业发展为目标。为了融入城市，新生代农民工要进行个人职业能力的发展，既有职业的提升，又有职业的转型，甚至是职业的超越。从普通工人转变到技术工人，甚至向技师、高级技师发展。这一过程由职业黏着驱动身份转换，从而实现其市民化成长目标。从职业角度看，多样化的职业发展需求对新生代农民工的职业能力提出了新的要求。这一阶段新生代农民工的职业能力具有多样化和动态性特征。

基于上述分析，笔者提出了“新生代农民工终身职业能力”的概念：由于在市民化进程中，新生代农民工为了职业迁移和职业提升，贯穿于终身的，在不同行业和不同工种中所需要的各种专业知识和技能、自我认识和定位、职业规划、适应环境等能力。

农村转移劳动力市民化进程中终身职业能力提升体系是为掌握和持续提升这种能力，有计划、有步骤地、持续地进行农民工人才培养的体系。

三、市民化进程中新生代农民工终身职业能力提升体系建设中存在的问题在当前我国推进的农村转移劳动力市民化的大背景下，加强新生代农民工终身职业能力提升体系建设是促进新生代农民工就业与创业、改善生活水平的最实际路径。

根据《2016年农民工监测调查报告》显示，“截止到2016年我国共有农民工28 171万人，外出农民工接受过农业和非农职业技能培训的占35.6%”。在以相应工种的国家职业标准为依据，提高农民工岗位技能为目的的非农职业技能培训中，主要涉及的内容有建筑、装修、机械维修、餐饮计算机、家政、美容美发、经营管理以及市场营销等。培训的类型主要以外出就业技能培训和技能提升培训为主。由此可见，我国目前的农民工职业教育与培训主要培训内容产业覆盖面广，农民工有选择性大，以技能岗位和基层岗位为主，具有明显的区域特色，培训形式也是因地制宜，根据地方产业经济发展的特色展开各种培训项目的设计，形式也较为丰富。但是，现有农民工职业能力体系主要以就业培训为主要内容，而更高一级的储备性专业技能培训和创业能力提升培训很少涉及，缺乏终身职业能力提升机制。

以就业为导向的农村转移劳动力职业能力体系通常只能在职业导入期解决其就业问题，不能适应新生代农民工不断增强的职业融入和市民化融入需求。在市民化进程中，要建立起贯穿农民工职业生涯的职业能力提升体系，促进新生代农民工持续的、动态的职业成长。当前，我国的新生代农民工终身职业能力提升体系具体而言存在以下问题：

1社会化培训机制还不完善

政府在农村转移劳动力培训中应该扮演重要的角色并发挥主导作用。政府要统筹全局、科学规划，弱化行政指令，对农民工教育与培训市场进行合理的规范和引导，为农民工培训创造良好的环境。鉴于政府的特殊地位，政府应该有效地吸引社会化培训主体参与到农民工的职业教育与培训中来。现有的农民工职业教育与培训主要是由政府主导的，由国家和各级人力资源与社会保障局牵头，联合教育局、农业局、科技局、财政局、工会、共青团和妇联等机关，在全国各地建成了不少培训基地，每年都开展了接近上千万人次的农民工职业培训。

但是随着市民化进程的推进，新生代农民工在城市安家落户的愿望越来越强烈，他们不断提升的职业能力培训需求超过了政府传统行政治理的边界。其结果是部分培训与社会需求脱节，部分培训需要不能得到有效满足。根据《2016年农民工监测调查报告》的数据，有38.1%新生代农民工的有效培训需求尚未得到满足。从根源上看，这与社会化培训机制尚不完善具有一定联系。从对当前新生代农民工的终身职业能力提升体系的调查来看，发现很多社会化培训主体还没有纳入到该体系中，或者虽然参与但是参与度不高，还停留在比较低层次的参与层面。以社区主体为例，社区是终身教育的重要参与者，无论是丹麦的“民众学校”，美国的“社区学院”，还是日本遍布全国的“公民馆” 、图书馆都在提升公民素质和文明程度、构建终身教育体系和提升国家软实力方面发挥了不可代替的作用。而在我国，社区尚不能有效地吸引农民工参与，在职业能力的日常化教育、终身化教育方面贡献相对较弱，与新生代农民工的职业黏着度较低。博物馆、图书馆等公共设施不能有效地发挥作用，也未能赋予社区教育如同基础教育、高等教育一样正式的地位。

2法律保障不全面

接受教育是公民的基本权利，任何权利只有通过具有强制性的法律形式予以确立下来。1996年颁布的《职业教育法》是现有的唯一的管辖职业教育的法律，且有关条款已经不能适应现代社会的经济发展需要，法律中有关终身教育的内容也很少提及。

从国家层面上看，目前我国有关农民工职业能力提升相关领域主要有以下法律文件：

从表1可以看出，中央政府陆续制定和颁布了有关农民工职业能力提升的相关政策，这些政策表明从中央到各级政府一直在鼓励、支持与强化农民工参与职业教育。但是，绝大多数都是针对农民工职业导入阶段的政策和法规，缺乏对农民工职业成长、职业转换等阶段所需要职业能力提升的有关政策。

3资金保障不充分

经费投入是新生代农民工职业能力提升的重要保障。投入资金不足的问题制约农民终身职业教育工作。由于资金分配在各个部门，各自为政，使培训形不成合力，导致农民工职业教育培训的覆盖面不广泛。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的有关规定：“农民工的培训费用由政府、企业和农民工共同负担。”现实中农民工的职业能力培训费用是由各级地方政府承担，企业由于缺乏有效的监管而缺乏主动承担农民工教育与培训的积极性，而农民工个人也由于经济收入较少、思想上没有认识到终身学习的重要性而不愿意主动参与终身职业能力提升。

根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2016年全国农民工总量28 171万人，比上年增加424万人。在2016年各类职业培训中农民工培训913万人次，占农民工总量的3.24%；2015年全国农民工总量27 747万人，比上年增加352万人。在2015年各类职业培训中农民工培训967万人次，占农民工总量的3.49%。每年参与职业培训的人占农民工总量的比例相当少，且参与职业培训的农民工也是以就业技能培训为主，参与岗位技能提升和创业培训的农民工就更寥寥无几。

4培训激励不到位

近年来，在农民工培训激励政策上还不到位，导致农民工参与积极性不高。造成农民工参与积极性不高的原因，从他们自身来看，鉴于他们主要从事劳动密集型或者服务性行业工作，此类企业对从业人员的知识水平和技能水平要求不高，且缺乏有效激励措施和培训补贴政策，新生代农民工普遍收入也不高，能用于参加终身教育的费用也很少，因此导致新生代农民工参与终身教育与培训的积极性不高；另一方面也是由于外在原因造成这种局面。由于现有的培训机构参差不齐，新生代农民工在选择时很难区分，往往会产生浪费时间和金钱的想法，对终身职业能力提升教育产生了负面的认识，参与培训的积极性也不高。

四、市民化进程中构建新生代农民工终身职业能力提升体系的策略农村转移劳动力市民化进程中终身职业能力提升体系是一种革新，它不是时间上的简单延长，也不是不同种类的职业教育培训的简单叠加，而是以农民工市民化为目标的，明确每项工作所要求的职业能力目标以及阶段性目标，有计划有系統地进行职业能力开发，涵盖了体系设计的目标、体系设计的内容等方面。新生代农民工的终身职业能力提升体系是以转移劳动力的市民化为目标，具有持续性、长期性和市民化导向的特征。而传统的农民工职业教育与培训以转移劳动力的就业为目标，具有短期性、阶段性和明显的就业导向的特点。新生代农民工的终身职业能力提升体系在内容设计上，是以转移劳动力市民化的目标为指引，根据在市民化进程中各类职业能力的要求，制定教育与培训的模块，有计划有步骤地实施，贯穿了新生代农民工职业导入、职业成长和职业提升等阶段。而传统的转移劳动力的职业教育与培训内容只是在职业迁移后的工作技能知识培训。

1构建多主体协作机制

新型城镇化建设中，为了适应新生代农民工不断提升的职业能力培训的需求，终身职业能力提升体系的主体在设计上应该是多元化的、广泛的。教育主体，除了占主导地位的政府以外，还应该吸收教育机构、企业和行业协会、社区等其他社会培训主体共同参与，以弥补超出政府行政治理范围的培训空缺。在未来的新生代农民工终身职业能力提升体系网络的构建中，政府一方面要根据农民工不断变化的职业提升需求去开发职业能力提升教育的体系；另一方面需要联合教育培训机构、企业、社区职教主体共同对农村转移劳动力进行职业能力开发训练，并贯穿于整个市民化进程中。企业和行业协会将人才需求信息反馈给学校，教育培训机构根据需求制定不同职业能力的开发模块，对转移劳动力进行针对性的职业能力开发训练之后，将转移劳动力安排到城镇合作企业进行生产现场的实际操作。同时随着社会经济的进一步发展，建立社区与企业、学校参与的多元协同教育合作学校，如社区大学、社区学校等，提供学历教育和非学历的职业能力提升培训，提高社区参与的实效。这样可以使新生代农民工所学理论和实践相结合，既为企业输送了合适的实践性人才，又提高了新生代农民工适应城镇就业环境的能力，促进其职业提升，进而缓解了社会的就业压力，做到了教育培训机构、企业和社区的“互惠互赢”，多主体的协作机制实现了资源共享。

新型城镇化建设中新生代农民工终身职业能力提升体系设计应该是多主体相互协作的，形成系统的、开放的终身职业能力开发体系，以解决目前各培训社会主体社会参与度不高的难题。以职业院校、应用性本科院校、社会培训学校和成人教育机构为主的教育机构是农民工终身职业能力提升体系中的教育与培训的主体力量。用人单位和行业协会构成行业主体，在终身职业能力提升体系中的作用是承担在职职工培训的角色，确保新生代农民工的专业知识和劳动技能能够满足生产的需要。此外，社区职教主体建设也需要被关注。职业能力提升体系除了劳动者的劳动技能以外，还包括职业素养和个人综合素质。要大力发挥社区图书馆、博物馆的利用效率，开展形式多样、丰富多彩的社区教育活动，吸引新生代农民工在开放、平等的社区教育框架下提升自身素质，融入城市生活。

2健全法律法规保障机制

发展终身职业能力提升体系离不开法律法规的规范和权威。为了确保推行终身教育理念以及对终身教育政策的有效贯彻与实施，日本政府于1969年颁布了《职业训练法》和1990年颁布了《关于完善推进终身学习体制的法律》，以立法的形式将终身教育制度固定下来，将职业能力开发体系设置成目标明确、阶段性、有效性的培训体系；同时日本政府又推行了一系列的辅助保障政策，切实有效地推动终身能力体系的展开。

当前我国农村转移劳动力的文化水平和职业能力普遍偏低，在新型城镇化建设进程中只有法律才能充分保障农民工接受终身教育的基本权利，促进教育公平性。所以政府应该根据现状，修改《职业教育法》，使其更好地为新生代农民工职业教育保驾护航；而且应该颁布新的有关农民工终身职业能力教育的法律，明确政府在新生代农民工终身职业能力提升体系中占据的主导地位，并颁布一系列保障政策，提供法律支持，推动终身教育发展。除了法律以外，还需要中央政府和各级地方政府，需要及时总结农民工终身职业能力提升体系中各种政策的实施经验，并且针对市民化进程中农民工在职业成长和职业转换过程中颁布更加详细、操作性更强的政策法规，保障新生代农民工终身职业能力提升体系的建立和有效运转。

3建立多渠道筹措机制

由于终身职业能力提升体系是面向全体农民工的， 体系庞大、覆盖面广，因此需要大量人力、物力、财力来支持。因此，健全政府财政保障机制必不可少。发展终身职业能力教育，除了依靠占主导地位政府的财政拨款外，还应当要进一步拓宽资金筹集渠道，建立政府、企业和个人三方共同承担的经费筹措机制。

首先，在政府层面，增加对职业教育的经费投入， 设置终身职业能力提升专项发展基金，保障终身职业教育事业的有序推进。其次，在企业层面，根据我国的相关法律“一般企业按照职工工资总额的1.5%—2.5%足额提取即教育培训经费，列入成本开支。”作为一项制度， 企业每年应提取一定比例的资金作为农民工的终身职业能力提升经费，且严格遵守。政府可以借鉴目前企业替员工缴纳“五险一金”的做法，将农民工职业能力提升经费以法律法规的形式固定下来，有关部门进行有效地监管。同时政府可以通过税收减免优惠等方式，鼓励企业建立农民工终身职业能力提升基金，调动企业参与农民工教育培训的积极性。再次，在个人层面，要减轻农民工参加职业能力提升培训的经济负担，鼓励教育培训机构减免农民工的培训学费，并且同时推进了政府购买培训成果和提高了受培训后技术工人的待遇。

4完善培训激励政策

从市民化进程中的农村转移劳动力角度看，除了上述常规的政府加大典型事例的宣传力度、政府购买培训成果等激励方式以外，借鉴英国“终身学习账户”和日本“终身学习护照”，可以在新生代农民工群体中推行“学分银行”的培训制度，通过学分累计与兑换等一系列激励政策，调动农民工参与终身职业能力提升的动力和积极性。

建立新生代农民工的“职业能力终身化学分银行”，其功能不仅是“学习成果的认证与转换”，还可以服务于农村转移劳动力的终身学习，可以建立新生代农民工的“终身学习账户”。[4]对于新生代农民工参与的各种职业能力提升的教育与培训，或者任何具有教育意义的终身学习活动，或者文化娱乐休闲活动，都可以以学分的形式记录，通过一段时间的累计，在职业升迁或者农民工落户时都可以进行提取。目前，上海、浙江、江蘇等地区已经成功推行了“学分银行”政策。以“职业能力终身化学分银行”的建设和推进，来充分调动新生代农民工参与终身职业能力教育的积极性，使他们有步骤、有计划地在城市安家落户，推进市民化进程。

五、结束语

我国新生代农民工中接受过职业技能培训的比例很低，而且现有的职业教育培训体系主要围绕从事第二产业、第三产业的半技能和有技能职业岗位工作展开的短期职业技能培训和学历性职业教育。现有的职业教育与培训旨在解决转移劳动力的现实就业问题，并没有考虑过多的市民化要求和农民工未来职业成长的需求。新生代农民工的职业兴趣将随着产业结构的变化，市民化进程的推进而变化，因此需要建立起终身职业能力提升体系来给新生代农民工提供合适的、长远的职业教育与培训。

构建新生代农民工终身职业能力提升体系，除了可以促进其职业成长，提高农民工群体生活水平，还可以提高农村转移劳动力在社会经济发展中的价值，把新生代农民工培养成优质的产业工人，进而促进我国经济结构调整、产业升级，经济又好又快发展，促进市民化进程推进。

【参考文献】

[1]徐国庆.职业能力的本质及其学习模式[J].职教通讯，2007（1）：24—28.

[2]蒋乃平.对综合职业能力内涵的思考[J].职业技术教育：科教版，2001（10）：18—20.

[3]赵志群.再谈职业能力与能力研究[J].职教论坛，2010（24）：1.

[4]孔磊.学分银行制度：国际经验与本土探索：“中国远程教育学术论坛”综述[J].中国远程教育，2012（5）：5—20.

Research on the Construction of the Lifelong Professional Ability Promotion

System of the New Generation of Migrant Workers in the Process of Citizenization

TANG Ling， ZHENG Aixiang

（Wuxi Institute of Technology， Wuxi 214125， China）

【Abstract】In the construction of new urbanization stage， it is of great significance to promote the construction of the lifelong professional ability system of the new generation of migrant workers to promote the rural labor force cintizeniaztion. At present， the main problems in Chinas new generation of migrant workers lifelong professional ability to enhance and training is mainly about the lack of systematic， continuous career planning and career skills and other issues. This paper puts forward some suggestions on how to construct the new generation of migrant workers lifelong professional ability system in the five aspects， that is， government leading function， constructing multiagent cooperation mechanism， perfecting laws and regulations， increasing financial capital investment and improving the enthusiasm of migrant workers. At present， main problems in Chinese new generation of migrant workers lifelong professional ability promotion system are imperfect social training mechanism， incomplete legal protection， insufficient fund protection and lack of training incentives. In view of this， this paper puts forward some suggestions on how to construct the new generation of migrant workers lifelong professional ability from four aspects： constructing multiagent cooperation mechanism， perfecting the guarantee mechanism of laws and regulations， establishing multichannel financing mechanism and perfecting training incentive policy.

【Key words】new generation of migrant workers； lifelong professional ability promotion system； citizenization

（編辑/宋轶夫）