中国PPP市场发展与对外开放研究

2018-01-11史丁莎

现代管理科学 2018年1期

摘要：近年来在政府的大力推动下，PPP市场得到了快速发展，规模不断扩大，但民营企业和外资企业的参与度仍然较低。由于中国PPP市场在制度建设、市场主体竞争力、市场准入等方面与其他国家PPP市场存在一定差距。与中国对外开放历程一样，PPP市场的进一步对外开放不可能一蹴而就，中国应选择适合国情的PPP市场开放模式。文章在总结中国PPP市场发展现状和特点的基础上，研究提出中国PPP市场应采用分阶段、渐进式的对外开放模式，并慎重选择PPP市场进一步对外开放的实施策略，为PPP市场主体在部分领域融入国际竞争环境争取过渡期，从而推动国民经济的健康、可持续发展。

关键词：PPP；市场；发展；对外开放

PPP作为引入民间资本发展基础设施建设和公共服务供给的创新性工具，得到了广泛推广，与此同时中国政府加快了PPP制度改革的进程，即将出台的PPP条例将提升PPP立法层级，推动PPP市场更加统一、规范，投资环境更加公平、透明。

一、中国PPP市场主要特征

2013年开始的PPP改革推动了市场的快速发展，PPP项目入库及落地速度逐步加快，统一、规范的PPP市场初步形成，并呈现以下特征：

1. 中央政府的支持成为推动PPP市场改革的重要驱动力。近几年中国PPP市场发展速度很快，其原因之一在于中央政府层面的政治意愿有力地推动了PPP市场改革进程。2013年11月召开的中共中央第三次会议强调加大市场化改革的深度、广度，推动政府直接配置的资源逐步减少，资源配置要以市场规则、价格和市场竞争等为依据，努力达到最大化效益、最优化效率的目的，目的在于减少政府目的对经济的干扰和允许市场在分配资源方面发挥更大的作用。同时允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。中央政府层面对PPP的大力支持，有力地协调了PPP市场不同行业管理部门之间的关系，加快推动了一系列PPP相关政策的制定和全国各地试点项目的发起。在地方政府层面，由于PPP模式有利于提高效率和透明度，并缓解地方政府持续增长的财政压力，因此得到了地方政府的推广。此外，PPP模式的广泛应用加速了PPP相关法律制度框架的建立和健全。尽管中国PPP市场相关的法律和规范体系尚不成熟，但即将出台的PPP条例将进一步健全制度体系，随着与PPP有关的法律法规不断完善，包括PPP市场参与主体从外资扩展到全部私人投资者，从过去限于BOT方式进行扩展到允许采用多元化模式，并且提供了更多具有可操作性的法律规范和市场规则。

2. PPP市场行业发展不平衡。随着国有企业混合所有制改革的推进，中国政府允许私人企业建立金融机构并参与国有企业的改革，这使得私人企业能够投资的领域也不再局限于过去公路、桥梁、发电、供水和污水处理、垃圾处理等领域，高速公路、水利、石油和天然气相关领域、电信、矿产资源开发、政策性住房、医疗、教育、社会福利服务等行业和部门也成为私人资本允许进入的领域。然而，中国PPP市场内部行业分布不均衡，目前PPP项目的主要投资集中于盈利模式清晰、投入金额较高的市政工程、交通运输、房地产开发，以及养老等领域，而社会保障、医疗卫生、教育等盈利模式尚不清晰、收益较不确定的行业投资热度不高。

根据世界银行统计，2000年～2016年中国主要行业及子行业融资方案已完成的PPP项目投资中能源项目数量最多，达到499个，其中电力项目有303个，供水和污水处理项目数量位居第二有443个，交通运输项目有125个。从项目投资金额角度来看，投资金额最多的是交通运输项目，累计达到464.19亿美元。PPP项目数量表明了中国PPP模式的推广力度，同时PPP项目涉及较多的领域有收费公路以及供水、供电、环卫、城市燃气等市政公用设施。数据还体现了地方政府对PPP模式的热衷，地方政府向私人投资者开放基础设施建设市场，这主要源于其财政压力。

3. PPP市场投资主体呈现多元化趋势。目前，国有企业和国有控股企业在大部分基础设施建设领域依然占据了PPP市场的绝大部分份额。而国内私人企业和外国企业则在供水、收费公路等具有比较稳定且可预见的收入流的领域较为活跃。从社会资本合作方类型来看，2016年末，PPP落地示范项目数量为277个，签约社会资本419家，其中涵盖了119家国有独资企业、113家国有控股企业、104家民营独自企业、59家民营控股企业、16家港澳台企业、6家外商企业及2家类型难以辨别的上市、基金公司。不同行业中各类投资主体也存在竞争差异，如市政工程、环境保护等PPP模式应用历史相对较长的行业，潜在投标方主要以资本为核心进行竞争，但由于技术优势和壁垒尚未形成，因此投标竞争较为激烈，低价恶意竞争现象时有发生。然而在一些较为复杂的行业领域，如片区开发、轨道交通等，因其具有较大的投资规模且运营经验要求较为严苛，充分竞争格局还没有形成，以往参与过此领域施工、工程总承包的建筑類央企、地方国企以及在该领域具有较多运营和维护经验的国企组成的联合体构成了潜在的投标方。

4. 中国PPP市场已经一定程度地对外开放。为降低政府财政压力、减少公共资金支出、引入先进经验和技术、节约项目开发时间及管理成本，中国政府一直鼓励包括民资和外资在内的社会资本参与基础设施和公共服务供给。改革开放以来，外企参与了国内多项重要PPP项目，如广西来宾B电厂、北京地铁四号线等，为国民经济发展做出了重要贡献。虽然目前PPP市场的外资参与度不高、对外开放度有限，但随着区域经济一体化、经济全球化逐步发展，外企在PPP市场参与度的提升将有助于拓宽国内PPP市场融资渠道，促进市场主体技术和管理水平的提高。

二、中国PPP市场进一步对外开放的模式选择

由于中国正处于经济调整和转型的关键阶段，PPP项目大多关系国计民生，因此应从对外开放的成本、典型国家的国际经验、经贸合作谈判进程以及具体国情角度出发考量PPP市场开放模式。endprint

1. 从开放成本角度。新制度安排往往建立在创新的预期收益大于预期成本的基础上，因此改革成本与利益分配和利益冲突直接相关。而渐进改革是成本最小化的优先选择。这是因为虽然渐进式改革中可能存在不同制度并存，增加了制度改革协调的难度和成本，分阶段地、部分地对社会资源进行再分配将损害部分市场主体的利益，但也会增加预期外的收益，并且这些收益能够弥补利益的减少，从而弱化了制度改革的负面影响和阻力。因此，鉴于PPP项目特点，采取渐进地扩大PPP市场开放有利于维护国民经济稳定、可持续发展。

2. 从国际经验角度。绝大多数国家或地区的PPP市场都对外资企业或多或少地有所保留，以维护本国市场主体的利益，避免对国家安全造成负面影响。英国、加拿大等PPP市场较为成熟的发达国家，以市场为导向，对外资实行较为开放的准入制度，限制行业和措施较少。一些国家遵守的是“法无禁止即可行”这一准则，实施准入前国民待遇及负面清单模式，对多数外国资本、部分行业的投资监管政策比较宽松，外资、本国资本享有的待遇一致，但须注意，这些国家也会不同程度地对涉及国家安全的领域实行有限制地开放，对PPP市场外资准入的过程也是逐步推进的，大部分发达经济体采用了分阶段开放模式，如基础设施、公共事业、医疗卫生等领域是德国率先对外资开放的领域，并逐步向其他领域推广；意大利则逐步降低了能源、交通、通信等行业的外资进入门槛。而大部分新兴国家PPP市场对外企进入依然设置了一定的门槛。

3. 从区域合作角度。由于中国正在积极推动相关区域经贸合作谈判，因此分阶段逐步开放外资参与国内PPP市场是中国适应区域经济一体化进程的需要。尽管PPP市场规模已位居世界前列，但历史积累的问题较多，PPP市场相关制度体系有待完善，距离建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场还有很长的路要走，很难在较短时间内完全与国际市场接轨。实际上中国在与其他国家或地区开展经贸合作谈判的过程中，PPP市场涉及的部分行业部门已经向外资企业开放，目前参与的投资谈判及政府采购市场开放谈判也以分阶段、渐进式为原则，即在推动贸易投资自由化和便利化的基础上，优先开放中国具有一定竞争优势且较为成熟的产业，而对于关系国家安全或尚不完全具备国际竞争力的产业有所保留，分阶段、渐进式扩大出价范围，因此现阶段中国PPP市场选择渐进式、有限制地开放模式较为合适。

4. 从现实国情角度。本文认为PPP市场扩大对外开放要从中国的现实国情出发。改革开放以来中国已成功实施了多项有外资企业参与的PPP项目，尽管中国PPP市场规模不断扩大，但与发达国家或地区相比差距依然明显，中国PPP市场起步较晚并且有关制度建设尚未健全，因此应从现实国情出发考虑PPP市场对外开放问题。一方面应遵循我国的对外开放政策。对外开放以来，中国PPP市场一直遵循渐进式的开放模式，鼓励外资企业积极参与PPP项目建设运营的同时，通过外商投资产业指导目录和负面清单管理模式对外资进入领域设置一定的限制门槛，将市场的对外开放程度维持在一定可控范围内。在目前世界经济复苏缓慢、中国经济增长速度有所回落的背景下，为保证国内市场的适度竞争及国家安全，未来中国PPP市场的对外开放应保持较为积极、稳定的政策，为推动市场主体，尤其是外资参与PPP活动创造良好预期和氛围；另一方面，对外资进入中国PPP市场加以一定程度的限制，并推动市场逐步、有序开放。PPP市场进一步对外开放的前提条件是PPP市场的成熟程度已经达到一定水平，中国并不具备足够抵御外部冲击的市场条件，需要逐步稳妥地实现对外开放。绝大部分国家实现市场全面开放之前都需要经历一个过渡期的准备，在过渡期内对国内PPP相关法律体系进行完善并与有关领域的改革相协调。因此逐步推动国内PPP市场与国际的接轨，为PPP市场未来高水平的对外开放奠定有利的经济、政治基础应是目前中国的最佳选择。

三、中国PPP市场进一步对外开放的实施策略

由于中国PPP市场发展时间较短，但规模庞大，市场主体多元，存在诸多问题，因此应慎重选择PPP市场进一步对外开放的实施策略。具体的实施策略，即在WTO《政府采购协议》等国际谈判中，依然将部分涉及国计民生的领域排除在外，最大程度地规避PPP有关领域出价，利用发展中国家身份争取过渡，延缓部分行业的国内市场主体全面融入国际市场的进程。

1. 合理推进对外开放进程。在全球跨国投资和产业转移呈现新趋势、中国经济深度融入世界经济、经济发展进入新常态的背景下，PPP市场利用外资的基本条件也发生着改变，特别是2017年年初，国务院颁布并开始实施的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发[2017]5号）强调了外资在我国对外开放這一政策的实施及开放性经济体制的发展中所发挥的关键性作用，同时要求推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域有序开放，以及促进内外资企业公平参与政府采购招投标等。这一政策的出台为外资参与PPP市场带来了新的驱动力，有利于推动PPP市场进一步扩大对外开放。值得关注的是，随着区域经贸合作谈判不断推进、WTO《政府采购协议》出价范围逐步扩大，PPP市场进一步对外开放的进程应以现有的PPP市场运行机制为基础，并置于区域经贸整合的开放过程之中，尽量避免在PPP市场扩大对外开放过程中产生摩擦，同时在保持适当开放速度的基础上，通过促进外国投资机构对国内市场的有效参与，促进国内经济的组织、技术、管理创新，推动建立良好的市场秩序和竞争环境，从而实现国民经济良性循环、市场成熟度提高的目标。通过对中国PPP市场特点的分析，本文认为由于中国PPP市场的全面对外开放还有很长的路要走，应选择在可承受的风险范围内有过渡地、安全地推进PPP市场开放，即PPP市场逐步扩大开放需要经历一个长期的过程。

2. 为对外开放谈判保留一定余地。在中国积极推进的区域经济一体化进程中，适当将部分领域或实体纳入出价清单，将有助于谈判开展，促进国家战略的顺利实施。由于未来谈判仍将面临有关国家的要价，因此目前就PPP领域的对外开放应加以一定程度的限制，并作为未来谈判可适当让渡的砝码。虽然负面清单中规定重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、水利等领域可以民间资本放开，但是对于外资进入这些领域，仍然需要依照有关国际规制和区域经贸合作谈判的出价范围进行限制，如有关国家对相关领域并未要价或要加压力不大，则尽量暂缓这些领域的开放，避免外资进入对国家安全和市场主体的影响，并为国内市场主体提升国际竞争力争取过渡时间。同时按照国际规制的“对等开放”原则，向未开放相关行业领域的有关国家或地区保留PPP市场有关行业对其开放的权利。同时在未来一段时期内维持关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及主要承担重大专项任务的商业类国有企业的开放程度不变，并根据国际规制谈判进程以及国内市场发育状况，对开放范围和标准进行动态调整。部分关键领域，如关系国家战略安全和涉及国家核心机密的行业，应继续实行国有独资或绝对控股，这也是主要PPP市场国家的普遍做法。对于国有企业混合所有制改革过程中允许非国有资本进入的领域，也应对外资持股比例进行一定程度的限制。endprint

3. 与全球和区域经贸整合方式相协调。PPP市场进一步对外开放模式还应与经济一体化进程中的经贸整合方式相统一。以《区域全面经济伙伴关系协定》为例，该协定的参加方逐步增多并且出价和议题的范围不断扩大体现了《区域全面经济伙伴关系协定》整合进程的逐步变化，在协议最初准入标准和目标较低的基础上，随着经贸合作标准的提升，各成员方的出价范围逐步扩大，其关注的问题也不断增加。因此，在区域经贸合作快速发展的背景下，PPP市场的开放进程应与区域经贸整合进程相协调，不仅符合开放实践经验，也有利于在市场逐步开放过程中，政府部门对有关制度安排的不断调整和优化。

综上，在推进新一轮高水平对外开放政策过程中，面对区域经济一体化快速发展、国际竞争日趋激烈的新形势，中国利用外资政策也逐步向吸引更多外资、放开更宽领域方向变化，并将进一步促进中国PPP市场对外开放。现阶段中国PPP市场开放领域应主要维持在已经开放的行业部门，并在未来双边或多边投资协定和国际规制谈判中，渐进式地适当扩大开放范围。中国PPP市场的开放水平应取决于中国PPP市场成熟度、国有企业改革的进程、社会经济的发展水平以及良好的国际经济环境等多方面因素的相互协调。

参考文献：

[1] 王天义.全球化视野的可持续发展目标与PPP标准：中国的选择[J].改革，2016，（2）：20-34.

[2] 侯仕军.基础设施产业外资问题研究[J].国际经济合作，2009，（8）：15-21.

[3] 江锦帆.外国在中国直接投资的制度变迁效应[J].经济研究参考，2004，（5）：36.

[4] 陈林，罗莉娅.中国外资准入壁垒的政策效应研究——兼议上海自由贸易区改革的政策红利[J].经济研究，2014，（4）：104-115.

[5] 孙洁，苏京春.将PPP项目纳入政府采购管理的重要意义[J].中国财政，2016，（3）：46-48.

[6] 王守清，柯永健.特许经营项目融资（BOT、PFI 和 PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008.

[7] 徐霞，郑志林，周松.PPP 模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济，2009，（7）：105-108.

[8] 姚宜.城市基础设施建设中利用外资的若干思考[J].当代经济，2008，（7）：28-29.

[9] 査勇，梁云凤.在公用事業领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015，（5）：19-25.

[10] 王晓红，沈家文.我国利用外商直接投资的现状与趋势展望[J].国际贸易，2015，（2）：41-48.

[11] 曾小慧.基础设施PPP供给模式研究综述[J].财经政法资讯，2010，（4）：55-59.