德国收紧外资安全审查对中国收购影响分析

摘要：随着中国企业实力逐渐增强，中国对德国投资出现井喷式增长。这在德国引起了极大反响，德国开始收紧外资安全审查。外资安全审查已经成为中国企业对德收购时必须应对的课题。文章分析了中国企业在德国收购的现状并解释中国企业并不是要买空德国而是互利共赢。在此基础上梳理德国相关政策法规，提出中国企业在应对国家安全审查时应该调整策略，积极应对。

关键词：跨境收购；德国；国家安全；审查

2017年7月12日，德國联邦内阁会议通过了《对外经济法》实施条例的修订，成为欧洲首个收紧外资收购的国家。多位分析人士指出德国此举有针对中国的意味，中国对德收购正面临新的挑战。

一、 中国对德国收购现状

德国是世界制造业大国，也是制造业强国，还是中国在欧洲最大和全球第六大贸易伙伴。据中国海关统计，2016年，中德贸易额为1 512.9亿美元。其中中方出口652.1亿美元，进口860.8亿美元。据德国联邦统计局（FSO）公布，2016年中国取代美国和法国，首次跻身德国第一大贸易伙伴国，同时也是德国第五大出口目的国，并继续保持德国第一大进口来源国。中德经贸水平高，产业结构互补性强。“中国制造2025”与德国“工业4.0”都强调产业转型升级，“一带一路”倡议和“供给侧结构性改革”与欧盟的“容克计划”具有共性，为中国企业投资合作提供了新的历史性机遇。

据中国商务部统计，2016年，中国对德国投资流量为29.45亿美元，同比增长258.6%，存量达到88.27亿美元。中资企业对德收购持续升温，相继推动多个就投资行业和交易规模而言都极具意义的大型收购项目。如上海电气集团收购飞机制造设备和解决方案供应商Brotje-Automation；美的集团收购智能自动化解决方案供应商Kuka；中国化工联合资本财团收购德国塑料设备生产商KraussMaffei Group；北控水务收购德国最大垃圾焚烧发电运营商EEW，这几个项目的交易金额都超过10亿欧元。据《德国世界报》统计，最近两年，德国已经成为中国投资欧洲的第一选择。

中国企业收购的井喷式增长在德国引起极大反响。2016年，美的集团收购Kuka的交易成为导火索，引发了德国对关键技术流失并丧失核心竞争力的担忧。在此背景下，尽管美的收购库卡最终获批，但另一起收购就没这么幸运，中国芯片投资基金拟收购德国芯片生厂商Aixitrion SE， AIXG，德国经济部以交易可能影响国家安全为由否决了该项目，导致交易最终流产。

以往中国企业在德国收购标的规模和目标企业所在的产业都不大引人注意。2002年德隆集团收购德国飞机制造商Fairchild-Dornier以及TCL收购德国当时第三大电视生产企业Schneider Electric被视为中国企业最早对德收购的案例，此后包括收购欧洲最大的工业缝纫机企业Dürkopp Adler、世界领先的机床制造商Waldrich Coburg以及金风科技收购当时拥有永磁直驱技术的风电高端技术研发公司Vensys等。在2012年以前，中国企业主要投资德国传统制造行业中的中小企业（员工人数不足500人），且近1/3为破产企业收购。2012年后，随着中国制造业的转型升级以及中国海外收购经验越来越丰富，中国企业开始收购那些经营状况良好、拥有技术优势和全球市场领导地位的德国企业，包括收购混凝土机械制造商Schwing、激光切割公司Thyssenkrupp、国际知名汽车门锁制造商Kiekert以及三一重工收购全球混凝土机械第一品牌Putzmeister等。在2013年～2104年间，中国企业共完成61笔对德收购，速度明显增快。2015年开始，中国对德收购呈现多样化特征，交易额出现大幅增加，目标企业多集中在高科技领域这才引起了德国各界的警觉和担忧。

二、 如何理解中国对德国收购

1. 中国企业是否要“买空德国中小企业”？根据德国联邦外贸与投资署（GTAI）2017年调查统计显示：中国已经连续第三年成为在德国投资项目最多的国家。根据商务部统计，2013年中国在德国非金融类投资存量从39.8亿美元升至2016年88.27亿美元，同比增长了258.6%。尽管增速较快，但比较存量可以发现依然差距很大。目前在华德企超过8 000家，德国对华累计投资超过600亿美元。2016年中国驻德国大使在《法兰克福汇报》发表文章指出，相较于美国和欧洲在德投资收购，中国无论从数量，还是金额上并不突出。2016年11月，外交部发言人华春莹在例行记者会上也指出，中国对德投资存量仅占德吸引外资总量的0.3%，仅相当于德国对华投资的十分之一。相较于欧美国家，中国对德投资和收购实质上才刚刚起步，尚有很大潜力可挖。所谓“买空德国中小企业”的论调更多的是意识形态作祟，其实中国企业的收购可以帮助德国企业拓展中国市场，对德国来说是机遇不是威胁。

2. 德国企业投资中国时并没有得到平等的准入待遇？德国副总理加布里尔在2016年10月撰文《对中国企业在德国收购说“不”》，呼吁欧盟对中国收购采取更严厉姿态，以保障“公平”竞争。2016年前10个月欧盟在华投资增长了约40%，德国在华投资增长了120%。

2017年，联合国贸发会议发布《2017年世界投资报告——投资和数字经济》显示，2016年中国外资流入量为1 337亿美元，同比仅小幅下降了1%。同比其他发展中国家外资流入下降15%的大背景下，说明中国仍是全球投资者最关注的国家之一。中国欧盟商会发布《商业信心调查2017》显示绝大多数欧盟在华企业业绩向好。55%的受访企业2016年营业额出现增长，71%的受访企业2016年税前利润为近五年来最好水平，51%的受访企业拟增加在华投资，55%的受访企业对在华业务保持乐观。以上事实很难得出德国企业投资中国时没有得到平等准入待遇的结论。相反，中国政府已经进一步降低准入门槛，将外资企业在华收购由审批制改为备案制。可以说中国始终坚持对外开放，为市场创造公平的竞争环境，始终欢迎德国企业来华投资。endprint

3. 中国企业利用政府资源刻意收购高新技术企业？加布里尔2016年还曾在德国《经济周刊》发文呼吁：“欧盟国家不应仅关注国家安全和国防产业，还应特别保护国家核心产业和技术，特别是对欧洲未来发展和创新有战略影响的领域。欧盟应该反思，以牺牲就业和企业利益为代价，允许非欧盟投资者依托国家资源闯入欧洲市场是否合理”。这种担忧其实没有依据。从2016年统计数据来看，民营企业才是中国企业海外收购的主要推动力，其交易数量较2015年增加了三倍。2017年第一季度，83%的海外收購是由民营企业发起的。同时，德国舆论在涉及中国企业收购时，经常故意夸大政府作用，故意把民营企业说成是“国有企业”，坚持认为这些企业得到了中国政府支持和补贴，对德收购“不正当，不公平”。以2016年中国投资基金拟收购德国芯片生厂商Aixitrion SE，AIXG为例，德国经济部叫停收购案是因为美国情报机构以及媒体认为中国企业收购爱思强是为了将芯片技术应用到军事领域。这种所谓的“安全考量”其实是一种捕风捉影、蓄意抹黑的行为，无疑会给中德经贸进一步发展带来负面影响。

中国企业特别关注德国，是因为德国是全球最具竞争力的国家之一。世界经济论坛《2015-2016年全球竞争力报告》显示德国在全球竞争力排名中位列第四。世界银行发布的《2016年营商环境报告》显示德国在全球189个经济体中排名第15位，拥有良好的营商环境。同时，德国有许多拥有先进技术和竞争力的中小企业，相较于美日公司，价格相对便宜，性价比更高。中国企业自然会选择德国公司作为收购对象，大可不必将此曲解为所谓的国家阴谋。

三、 德国对“外资投资”的法规和政策规定

1. 外资收购“安全审查”法律依据。德国没有一部专门收购法，相关法律依据分散在民法、商法、公司法、反限制竞争法、对外经济法和有价证券收购法等法律法规中。其中《联邦德国对外经济法》以及相关的《对外经济条例》（以下简称AWG）是德国在贸易投资方面最为重要的法律。该法第1条中就明确规定：联邦德国原则上遵循经贸自由。同时，AWG也保留了德国政府在特殊情况下进行干预的权力。2008年8月20日，德国内阁通过了《对外经济法》和《对外经济条例》第13次修正草案，新增了限制外资收购德国企业的内容。在修订后的AWG第7（1）条第4项规定：在《欧共体条约》第46条和第58（1）条的范围内，为了维护安全，可以对对外贸易进行限制。第7（2）条第6项则指出非欧盟国家收购德国企业，不能对国家安全造成损害或威胁国家利益，否则交易应该被中止。

2. 投资主管部门。德国联邦政府没有专门管理国外投资的部门，而是依赖不同机构协作管理。其中最为关键的部门是德国联邦经济和能源部（Bundesministerium fuer Wirtschaft und Energie，又称BMWi，以下简称“经济部”），其主要职责是确保德国经济持续稳定增长，确保德国经济具有较强的竞争力。在投资领域，《反限制竞争法》规定经济部有权对欧盟和欧洲自由贸易联盟（EFTA）之外的投资者收购德国企业25%以上（含25%）股权收购项目拥有审查权，并依据收购项目颁布具有法律效应的无异议证书。

3. 投资行业规定。德国对外资市场的准入条件其实一直都比较宽松，与德国本土企业基本一致，即允许德国本土企业进入的领域一般对外国投资者也不设限制。目前，德国明确禁止外国投资者进入的只有军工和核电领域。包括银行金融业、能源业和服务业等行业的收购需要政府特别审批。可以说，德国长期以来并未严格限制外资进入和投资。

4. 国家安全审查内容。

（1）审查对象。国家安全的审查对象至少需要具备两个条件：一是投资者来自于欧盟和欧洲自由贸易联盟（EFTA）以外的国家和地区；二是投资者拟收购德国企业25%以上（含25%）股权。如果投资者通过其在欧盟或EFTA设立的SPV公司或者分公司间接投资德国企业，其股权比例加上投资者直接投资同一家德国企业的股权比例超过25%以上（含25%）依然被视为外资收购审核对象，即股权比例是合并计算的。

外国投资者没有向经济部主动申报的义务。不过收购交易一旦被经济部依职权调查，有被终止的风险，所以经济部鼓励外国投资者主动申报。经济部会根据项目的特殊性给予一定的指导。

（2）审核时间。外资收购审核有效期为签署收购合同日后三个月（90天）内或外国投资者宣布发起收购要约日三个月（90天）内。经济部根据收购项目的情况决定应递交有关材料的范围并通知外国投资者是否进行更深入的安全审查，结果会在联邦网站上公告。经济部应在外国投资者递交完整材料后2个月内做出判断此次外资收购是否危害公共安全和秩序，以决定是否进行干预。

（3）政府干预。如经济部认为外资收购项目危害了德国公共安全和秩序，就需要向联邦政府汇报，在得到同意后实施干预。如外资收购正在进行中，经济部可直接中止外资收购并要求收购标的公司将项目恢复到收购前的状况。如外资收购已经完成，就要采取干预措施：一是直接限制外国投资者在收购公司的表决权，确保外国投资者不能对收购公司施加重大影响；二是否决此次收购行为并委托第三方公司将项目恢复到收购前的状况。

5. 本次修订的主要内容。这次联邦内阁对《对外经济法》实施条例的修订主要包括两方面的内容：一是解释“威

胁公共秩序和安全”所涉及的行业，如交通运输，电子信息技术和电子设备等以及可能以任何方式被运用于战争的产业。二是延长外资收购安全审核时间，由2个月延长至4个月。

本次修订只是对关键领域进行了界定并延长了审核期限，并未增加新的内容，也未出现更加严格的审核条例。但是审查的不确定性增加了，特别是在竞争过程中，这可能会降低中国竞标者的吸引力。

四、 外资收购安全审查对中国企业的影响及应对措施

德国对中国企业投资快速增长心态矛盾，既希望借助中国资本推动经济发展，又担心技术优势和国际竞争力丧失，同时部分德国媒体推波助澜额，恶意炒作负面新闻，导致德国社会对中国企业疑虑重重，“买空德国”和“技术窃取阴谋”的论调才会出现。在这种背景下，一直宣称外资在德国享受国民待遇的德国政府对中国投资的态度发生变化。安全审查已经成为中国企业对德国投资的重要阻碍。2017年4月，中国欧盟商会发布《中国投资欧盟报告》显示，有66%的中国企业投资欧盟时遇到监管问题，政府审批和国家安全审查是投资失败的重要原因之一，如何应对安全审查就成为中国企业投资德国的关键。endprint

第一，熟稔德国乃至欧洲外资收购安全审查的相关规定和程序。中国企业在发起收购前，应该熟稔相关法律法规，尤其需要注意的是对非敏感性行业的收购，虽然未强制收购方必须主动申报国家安全审查，但一旦开始审查，收购可能会有失败的风险，所以中国企业在不能明确收购交易是否应该申报时，应主动与经济部联系，征询经济部意见以防产生不利后果。德国的国家安全审核制度有明确指引，中国企业可以据此准备并寻求官方指导。

第二，借助“专业”中介机构和相关第三方力量帮助完成对德收购。目前，德国国家安全审查所涉及的范围有较大不确定性，中国企业需提早准备。一是借助熟悉安全审查的专业中介机构，权衡投资风险，提供专业援助。二是向中国商务部投资促进事务局（CIPA）和商务部国际贸易经济合作研究院等寻求指导，尽快熟悉欧盟和德国的法律环境。

第三，调整收购策略，转变投资方式。中国企业可通过调整投资策略，降低德国政府和公众的注意力。一是采用循序渐进的方式，即先参股标的公司，以少量投资初步锁定标的公司，再根据实际需求签署一系列买方期权协议逐步增加在标的公司话语权，最终完成控股；二是采取建立合资公司（Joint Venture）的方式建立合作关系，通过技术授权和企业借款等间接获得标的公司核心技术和先进管理经验；三是在德国寻找战略合作方，结成战略同盟，利用战略合作方的本土优势，降低收购障碍。

第四，拿起法律武器捍卫自身合法权益。如果经济部最终禁止交易执行，中国企业可通过诉讼的方式挑战经济部。尽管在实践中很少有中国企业愿意走这一步，但如果无计可施，诉讼也是一种必要的手段，否则中国企业可能遭受重大经济损失。2014年，三一重工状告奥巴马政府和美国外资投资委员会（CFIUS）以国家安全为由否决三一重工子公司拉尔斯（Ralls Corp）在美国的一宗并购案就最终取得胜利。

第五，通过交易谈判为自身争取最大权益。由于跨境收购交易周期较长且存在国家安全和反垄断审查，具有较大的不确定性。中国企业应在交易谈判中尽可能的争取降低国家安全审查的风险。例如，如果未能取得经济部的审批，中国企业是否一定要支付反向分手费？如需要支付，额度是多少？是否符合市场惯例？是否可以缩减反向分手费？如果在约定交易完成日之前未能取得政府审批，中国企业是否有权延长申报时间？是否需要支付“超时费”（Ticking Fees）？

第六，在以往收购案例中，德国媒体经常恶意炒作中国投资，推波助澜“买空德国论”和“技术窃取阴谋论”，给收购造成极其不利的舆论环境，所以应特别重视德国传媒的力量。收购早期就应在德国本地聘用专业咨询公司，就中国企业收购德国标的进行一系列包装宣传，树立投资方正面形象，强调互利共赢的意义以引导舆论。

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作者簡介：胡子南（1984-），男，汉族，河北承德人，中国社会科学院研究生院欧洲经济专业博士生，就职于博天环境（603603），担任公司金融板块（博中资本）高级副总裁，研究方向为中国企业对德国收并购。

收稿日期：2017-09-17。endprint