协同学理论视角下的环保部门环保政策执行偏差分析

(华侨大学 福建 泉州 362000)

协同学理论视角下的环保部门环保政策执行偏差分析

刘美辰

(华侨大学福建泉州362000)

改革开放以来，我国经济高速增长之谜的背后却是以环境的污染为代价的，例如当今雾霾天气的严重存在，使得现在研究环保问题十分具有意义和价值。本文主要结合协同理论与博弈论对环保监管部门中扭曲执行环保政策的原因进行了分析，提供了新解释，从而为解决环保政策执行问题提供参考。

地方政府；环保监管部门；政策执行扭曲

一、引言

自1978年改革开放以来，我国经济以年均增长率9%的速度令世界瞩目,创造经济增长“奇迹”的同时，增长过程中造成的生态破坏和环境污染问题也给我国带来了极大的环境压力。由于经济考核一直都是地方政府考核的主要标准，在经济与环保的冲突中，地方政府在环保政策执行方面产生了偏差。这些偏差包括：擅自减免环保税费、降低环保门槛、放松对污染企业的监管等。由于环保绩效考核后缺乏对优秀、政绩突出的正面典型个例宣传、提拔、奖励和对问题严重的反面典型个例剖析、处理,结果，造成地方党政领导在环保上默许下属杜撰假数据、假信息来应付。[1]在污染严重的今天，如何治理好环境，纠正环保政策执行的偏差具有重要的意义。

学者们对公共管理中的政策执行偏差的理解大致有如下几类：政策执行变性、政策执行变异、政策执行走样、政策执行阻滞、政策执行失真、政策执行失控、政策执行超纲、政策替换等。总的来说，无论是哪种形式的偏差，最终都是政策执行结果与政策目标存在着出入。但是，关于政策执行偏差的偏差度的衡量，国内外学者对该内容的研究尚且不足。学者丁煌将政策执行成效的衡量分为：执行产出与原定标准契合程度、执行花费与执行预算的比例、执行时间差、目标群体满意度、中央对执行结果的认同度、媒体正负面报道比例。[2]在政策执行偏差与政策激励的关系中，米提尼克和贝克奥康建构了一中基于政策执行的激励关系模型，用于分析多个行动者的互动关系。他们认为，政策执行应被理解为一种试图建立激励关系或实现激励关系系统的随时间而演变的活动。在政策执行过程中，激励制度对政策执行主体的行为选择有至关重要的影响，政策执行偏差可以被视为激励制度失灵的结果。

关于公共部门政策执行偏差的原因分析，首先可以从影响政策执行的因素入手，因为政策执行系统中的任何影响因素都是有可能导致政策执行偏差的因素。米特和霍恩提出的“政策执行系统模型”中，指出影响政策产出的因素有政策所要达到的目标和衡量标准、政策执行拥有的资源、执行组织之间的互动关系、执行机构的本身组织特性、执行人员的价值取向、政策执行所处的环境等。1979年，保罗·A·萨巴蒂尔和丹尼尔·A·马兹曼尼安于在《公共政策的执行：一个分析框架》中描述的“政策执行综合模型”把政策执行的影响因素分为了三大类，政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变量，且每一大类又分为若干小类。其次，公共部门政策执行偏差可以归纳为政策相关主体的利益冲突；政策执行主体和目标群体缺乏对政策的认同与接受；政策本身存在缺陷，例如不科学、不完整、不配套、不稳定及不连续等；此外，由于监控不力或者缺乏相应的约束机制等，导致政策执行人员偏离政策轨道。

二、环保部门政策执行偏差的成因与体现

在晋升激励机制与分税制的影响下，地方政府为了寻求新的经济利润源而进行了大量的招商引资。经过招商引资与制造业的争夺，地方环境遭到了严重的破坏。为了职位的晋升，地方政府还是会保护对地方财政收入有重要作用但对环保不利的企业。与此同时，地方政府为了减轻环境考核压力，完成环境考核指标，地方环保部门会与企业合谋作假，成为企业环境监测数据造假帮凶。这不仅使企业节省了大量的治污成本，也使得环保部门考核成绩轻松达标。在环境政策执行方面，地方政府与企业结成了“紧密型联盟”，这种政企联盟消解了中央对环境治理的力度，即作为管理者的地方政府会与作为最终代理人的企业共谋，违背中央政府的环境政策。[3]地方政府在环境规制方面虽然具有信息优势，却未采取行动，甚至出现有意维护环境违法企业的行为。从一定意义上说，地方政府在环境规制方面采取了“不完全执行”等投机策略以及扭曲环境政策的策略，为了发展地方经济，地方政府甚至采取了“竭泽而渔”、“杀鸡取卵”的异化行为。[4]

此外，对于能给地方做出巨大产值和财政贡献的企业，地方政府往往在项目审批和环境执法上予以宽松的环境，如在环境影响评价上给予放行。而环境保护方面还存在其他执行偏差，包括：擅自减免环保税费、降低环保门槛、放松对污染企业的监管，有些地方政府甚至将环保执法的权利直接让渡给开发区或者工业园区代为行使，使得环保部门无法执法检查，环保执法处于缺位状态。[5]张为杰认为，财政分权加剧了地方政府的财政支出压力，使其忽视了环境治理。严格的环境规制政策不但不利于招商引资，而且会使地方财政支出加大。因此，地方政府会降低环境等非经济性物品的财政支出比例，加大对招商引资等有利于增长的支出比例，从而使地方政府“重增长速度，轻环境投资”。[6]

由于我国地方环保部门受地方和上级环保部门的双重领导，实行属地管理制度。这使得地方政府与环保部门的目标出现了偏差，即地方政府保护能带来高收入却污染环境的企业与环保部门整治该种企业之间的矛盾。本文通过研究协同理论中出现无法协同的原因来解释地方环保政策执行动力不足与执行偏差。

三、协同理论视角下的环保部门政策执行动力不足的原因分析

协同理论最早是由德国物理学家哈肯提出来的，他认为系统可以在一定的条件下，由系统内部自身组织起来，使具有相对独立、自治和自利能力的各个子系统相互默契协同工作，实现共同的终极目标，从而推动系统从无序向有序发展演化。协同作用的非线性将导致“新质”的产生，从而变革原有的系统结构，最终实现协同效应的产生。根据学者丁煌运用协同理论对地方政府政策执行动力的解释，他认为各系统要素的交叉利益是地方政府政策执行力系统从混沌到协同的序变量，制度与民意是促进其运行的主要控制参量。在环保政策的执行系统中，涉及到的主体包括地方政府、环保部门和污染严重的企业。对于环保执行系统，控制参量依然是制度与民意。由于环保政策的执行中，地方政府与环保监管机构的利益也存在交叉现象，虽然利益大部分是一致的，然而正是因为未交叉的利益部分，即存在利益冲突的部分，使得环保监管部门在政策的执行中出现了偏差。

本文与学者丁煌所阐述的理论逻辑的不同之处在于：其逻辑为地方政府政策执行动力因各政策执行主体的利益的交叉为其提供动力，利益交叉部分越大，执行动力越强，反之，则不足。因此，交叉部分越小，则更会出现政策的惰性执行的状况。而未交叉的部分越大，即地方政府与环保监管部门出现的利益冲突越大，使得环保监管部门政策执行偏差的可能性就越大。因为地方政府与环保机构只存在利益一致与不一致的情况，由于环保监管机构属于地方政府的一个职能部门，原则上地方政府与环保机构的利益应当完全重合。因此，在二者的利益交叉中，交叉之外的就是利益冲突。由于环保部门与地方政府的利益大部分一致，所以对于环保领域中的政策执行偏差的动力分析主要看二者利益的未重合部分，着眼点有其特殊性。因此，二者偏离的部分就是地方对环保政策执行动力不足及扭曲执行的原因，而高强度的问责成为地方政府、环保部门和企业为完成环境绩效考核而做出环境监测数据造假等扭曲行为的原因。为了更加形象的体现上述内容，本文构建了环保系统内的政策执行力动力机制的模型,如图所示：

图1 地方环保政策执行偏差的模型构建

四、总结

自改革开放后，我国经济迅猛发展，无论是包税制下乡镇企业带来的环境污染，还是分税制下招商引资进行制造业竞争带来的环境污染，都是造成如今“雾霾”严重，危害人民身体健康的重要源头。如今绿色GDP的提出与地方政府不舍关停对其有财政依赖的企业之间的矛盾，导致地方环保部门扭曲执行了环保政策。因此，我国对环境存在污染的企业的转型是十分必要的，使用新兴科技手段以降低减排是利国利民的要求，也是建设环境友好型、资源节约型社会的必然要求。地方政府官员不应只看到自身的政治前途而以民众的生命健康为代价。因此，地方政府应当实事求是地贯彻环保政策，缩小甚至完全消除政策执行的偏差。此外，消除偏差还在于监督力度是否足够，惩罚力度是否足够，是否有完善没有漏洞的制度与规定。为此，环保政策的落到实处还应从以上方面入手。

[1]周景坤等.从绩效考核到绩效管理——地方党政领导环保绩效提升的有效方法[J].环境污染与防治,2009,(07).

[2]丁煌，汪霞.地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建——以协同学理论为视角[J].中国行政管理,2014,(03)

[3]孙早，刘坤.政企联盟与地方竞争的困局[J].中国工业经济2012(2):5-15

[4]张凌云，齐晔.地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说[J].中国行政管理，2010,(03).

[5]杨钟等.分权模式下地方政府赶超对环境质量的影响——基于中国省际面板数据的实证分析[J].山西财经大学学报,2012,(03).

[6]张为杰.政府分权、增长与地方政府行为异化[J].山西财经大学学报,2012,(07).

刘美辰(1992.12-)，女，学生，硕士，华侨大学，行政管理专业。