土地财政对房价影响的实证分析

2018-01-10刘小欢

武汉理工大学学报（社会科学版） 2017年6期

关键词：出让金房价财政

陈霞,刘小欢

(武汉理工大学经济学院,湖北武汉 430070)

土地财政对房价影响的实证分析

陈霞,刘小欢

(武汉理工大学经济学院,湖北武汉 430070)

近年来，我国房价一直处于高位，并且持续增长，房价上涨的原因多种多样，其中地方政府对土地财政的过分依赖是重要缘由之一。通过对近20年的有关土地财政和房价的数据进行数据分析和实证检验，得出我国房价上涨的结论为：房价的不断上涨，主要是因为我国分税制改革后，地方政府缺乏与财政支出相匹配的财政收入，而预算内收入几近饱和只能另辟蹊径，于是通过土地财政弥补财政收入，从而助推了房价的上涨。在上述结论的基础上，有针对性地提出了对地方政府税收体系进行结构性改革，逐渐培育房地产税为地方主体税种等政策性建议。

地方税收体系；土地财政；房价；房地产税

一、引言

新中国建立以后，我国的人口急剧增长，对于自然资源的消耗量迅速增加，土地和住房已成为稀缺资源，而中国人的传统思想促使着大多数中国人将拥有自己的一套住房当作人生的头等大事，商品房供不应求的局面推动了房地产业的发展。特别是中国在1998年对住房进行市场化改革之后，我国的房价一直处于高速增长的状态，房价虚高的呼声越来越大。2015年全国新建商品住宅成交均价突破了6 000元/ m2，而全国城镇人均可支配收入只有3万余元，中国2015年的房价收入比达到7.2，已经处于高位状态，是发达国家的3倍以上。而像北上广深这类一线城市，房价早已高达每平米数万元，房价收入比也达到了20以上，其中房价收入比最高的深圳已经达到了25.8。

房价的持续高位使得房地产行业的泡沫越吹越大，虽然其对于中国的经济发展有着不可磨灭的贡献，但是也成为了我国居民挥之不去的心病，一部分人买不起房，还有一部分人买不到房，买房难的问题已经严重影响到了我国居民的生活幸福度。除此之外，房地产业对GDP的贡献比例过大，一旦房地产业衰退，将牵一发而动全身，为我国经济以后的发展埋下了隐患。

那么房价的持续高位又是由哪些原因造成的呢？有些学者从供求关系出发，以人口、可支配收入、新建房套数、城市化率等因素来分析，认为高房价主要是由地方政府对城镇化的推动和我国经济的持续上行使得居民对住房的需求量激增，从而推动房价的持续上涨。有些学者以预期和投机来解释，认为主要是由于消费者对房价未来会继续走高的预期，用手头的闲置资金进行投机套利行为，人为地将房价炒高，吸引更多的投资资金进入，继续抬高房价，形成了恶性循环。有些学者从金融、外资和贷款的角度分析，认为改革开放以来，由于我国的金融行业蓬勃发展，使得大量的外资涌入我国。我国的企业特别是对货币资本需求庞大的房地产业如鱼得水，能够更加容易快捷地进行融资，加快了房地产业资金流的流速，加速了房地产业的发展，从而使得房价上涨。

除了上述原因，本文将从分税制改革以来，地方政府对于土地财政的依赖，来分析其对房价的影响，理顺分税制改革到高房价的结果这条线的脉络，并且通过收集近些年我国各省的平均房价和各省地方政府财政收支数据构建模型，进行比较分析与实证分析，来尝试解释地方政府土地财政对我国房价的影响，并根据研究得出的结论，提出解决问题的路径。

二、住房市场化改革后我国房地产业的发展概况

从1998年住房市场化改革后，我国房地产业走上了高速发展的道路，逐渐成为了推动经济发展的中流砥柱，在拉动我国GDP和推进城镇化等多方面发挥着显著的作用。同时，新建商品房的房价也在日益上扬，增长速度年年攀升。

进入21世纪以来，我国房地产业的开发到位资金总额、商品房销售面积、商品房销售单价和商品房销售总额都在逐年递增，并且增速显著。首先，房地产开发到位资金总额从1999年的4796亿元增长到2015年的125 203亿元，增长了26倍，相比2014年的121 991亿元，增长了2.6%①，见图1。

图1 1999年-2015年我国房地产开发到位资金总额

数据来源：中国国家统计局

而从具体分项目来看，如表1所示：

表1 2015年房地产开发到位资金各分项目一览表

数据来源：中国国家统计局

由表1可以看出，2015年相比2014年只有购房者需要负担的定金及预收款和个人按揭贷款呈现上涨趋势，并且合计占整个房地产开发到位资金的约30%。房地产业所需资金已经越来越依赖于购房者所承担的资金，卖现房已经变成了卖期房，房地产开发商承担的风险和购房者买房的负担呈现此消彼长的态势。

除了房地产开发资金情况外，房地产销售方面的各项指标都有着较大幅度的增长。销售面积方面，从1999年的14 557万平方米增长到了2015年的128 495万平方米，增长了近9倍，其中销售住宅面积112 406万平方米，占到销售总面积的87.5%，相比2014年增长了6.9%，办公楼的销售面积也比2014年增长了16.2%。销售单价方面，从1999年的2 053元/m2增长到了2015年的6 793元/m2，增长了3.3倍，相比2014年增长了7.4%。随着销售面积和销售单价的增长，我国商品房的销售额也从1999年的2988亿元增长到了2015年的87 281亿元，增长了29倍，其中住宅销售额为72 753亿元，占到总销售额的83.4%，相比于2014年增长了16.6%，办公楼的销售额也有着较大的增长，相比于2014年增长了26.9%②。

图2 1999年-2015年我国商品房销售单价

数据来源：中国国家统计局

从图1、图2、表1和所列数据可以得出，除了2008年由于金融危机的影响，以及2014年政府对于遏制高房价出台了限购令等旨在降低房价的相关政策的影响外，我国商品房在销售面积、销售单价和销售总额等各项指标上都显现出逐年上涨、越涨越快的态势，高涨的房价对于我国居民幸福度和社会和谐度的负效应愈发严重。

三、地方政府土地财政的形成

分税制改革后对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，中央政府的财政收入比重相比改革前有了大幅提升，1994年改革当年就提高到了55.7%，并且从21世纪以来一直维持在半数左右。而对于地方政府而言，财权的迅速收紧使得地方财政收入大幅下跌，但是对其事权的划分却很模糊，特别是对于省以下的地方政府，财权被上级收走，事权却层层下放。地方政府一下子从改革前的财政盈余转变为改革后的财政赤字，并且缺口巨大。

图3 1991年-2015年地方政府一般预算收入与支出占全国的比重

数据来源：中国财政统计年鉴

地方政府的预算内财政收入已经远远不能满足其财政支出的需要。因而地方政府为了扭转自身的财政赤字，改善财政状况，开始寻求更多的预算外收入。而随着1998年的住房市场化改革以及我国加快城镇化进程的政策而使得土地出让金进入了地方政府的眼界。因为土地出让金为地方政府的独享收入，土地的征收与出让都是由地方政府独自完成，其可以轻易地以低价征收高价出让，一次性获得未来40年或是70年的地租收入。再加上房地产业具有资金量大、产业链长等特点，鼎力推动房地产业的发展也能获取更多的税收收入。丰厚的土地出让收入成为了地方政府扭转财政赤字的“最佳”途径。地方政府走上了征地、卖地、收税、再征地的循环，土地财政也就应运而生。

那么地方政府财政对土地出让的依赖程度如何量化呢？本文利用土地出让金占地方政府一般预算收入的比重来表示地方政府财政对土地出让的依赖程度。

图4 2000年-2015年土地出让金占地方财政一般预算收入的比重

数据来源：中国财政统计年鉴

值得注意的是本文仅仅是计入了土地出让金与土地出让直接相关的收入，而没有计入房地产业所缴纳的所得税、营业税以及城镇土地使用税、耕地占用税、契税等间接相关的税收收入。在这一背景下，地方政府财政对于土地出让的依赖程度达到了50%左右，土地出让金对地方政府财政收入的影响可见一斑。而土地出让金加上各种相关的税费占到整个房价的六成以上，所以房价也随着土地出让金的增加而水涨船高。

从上述理论和数据分析可以看出，地方政府财政收入与商品房价间的关系是密不可分的，下面我们将利用近20年的相关数据进行更精细的实证分析。

四、土地财政与房价相互关系的实证分析

为了进一步分析土地财政对房价的影响，本文以2000年至2015年全国各省份平均房价与土地出让金以及其他控制变量为样本，建立面板数据模型。

根据上文的分析，土地出让金是影响房价上涨的主要推动力，而在这一过程中，其他因素也对房价产生影响。从供求关系方面考虑，商品房的供给增加，相对而言，商品房价格就会下降；从金融投资方面考虑，贷款利率的变化，国内贷款金额的多寡也会对房价的走势产生影响；从经济基本面考虑，一个区域的经济发展水平，当地居民的收入状况同样会影响到当地的房价。因此，这些因素需要作为控制变量纳入到面板数据模型中。本文选取的数据时间跨度较长，为了消除通货膨胀的影响，利用各省每年的CPI对价值型数据进行了平减处理，再考虑到面板数据可能存在异方差现象，需要对所有变量取自然对数，于是本文的模型可设定为：

LNFJit=LNTDit+LNMJit+

LNDKit+LNSRit+μit+εit

LNFJ代表房价的对数为被解释变量，该数据来源于2000年至2015年《中国统计年鉴》。LNTD代表土地出让金的对数为核心解释变量，该数据来源于2000年至2015年《中国国土资源统计年鉴》[1]。三个控制变量分别为LNMJ代表商品房竣工面积的对数，LNDK代表开发资金国内贷款的对数，LNSR代表城镇居民人均可支配收入的对数，这些数据均来源于2000年至2015年《中国统计年鉴》[2]。

由于房价和土地出让金收入都是存在明显时间趋势的变量，为避免因此出现的伪回归现象，需要对数据进行平稳性检验。本文采用了Fisher-ADF检验和LLC检验对变量的对数值在95%置信水平下进行单位根检验，D表示对数据作一阶差分变换，检验结果如表2所示：

表2 单位根检验结果

检验结果表明，房价和土地出让金并非平稳的时间序列，但均在一阶差分后平稳。因此为进一步分析二者之间的数量关系，本文选用Johansen协整检验方法进行协整关系的检验，在95%置信水平下，检验结果如表3所示：

表3 协整检验结果

协整检验结果表明，房价和土地出让金至少存在两种协整关系，再结合平稳性检验的结果，可以证明房价和土地出让金之间存在着长期稳定的数量关系。接下来对上文所构建的模型进行回归，结果如表4所示：

表4 模型回归结果

注：括号中的数字表示标准差，***表示p<0.01，**表示p<0.05，*表示p<0.1

之后进行F检验和豪斯曼检验，检验的结果显示只有固定效应模型通过了检验。所以，选择固定效应模型的估计结果更加适合，下面根据固定效应模型的估计结果进行分析：

由表4可知，土地出让金的系数是0.028 4并且通过了5%的显著性检验，所以说土地出让金每增加1%，房价将会上涨0.028 4%，两者呈现正相关性。因此可以证明地方政府对土地出让金的依赖将会导致其产生采取措施推高地价的动机，进而影响到房地产市场的土地供给从而推高房价。对于控制变量，商品房竣工面积对房价的影响显著，通过了1%的显著性检验，系数为负，所以说商品房供给的增加将有助于降低房价水平；开发资金国内贷款对房价的影响系数为负，不过并不显著；城镇居民人均可支配收入对房价的影响系数为0.67%，并且通过了1%的显著性检验，因此可以看出当地的经济发展水平的提高也会促使房价的提高[3]。

从上述实证分析中可以看出，进入21世纪以来，我国地方政府为了扭转财政赤字从而形成的土地财政对房价有着正向的促进作用，是我国房价不断增长的重要推动力。

五、土地财政产生的原因及其解决路径

(一)土地财政产生的原因

在此之前，学术界已经对地方政府过度依赖土地财政，进而成为房价上涨的推动力之一有了大量的理论分析。对于这种普遍现象的原因，以下几点得到了大多数学者的认可。

其一是分税制改革以后，虽然中央政府和地方政府的财权和事权进行了重新划分，但是对于地方政府所应承担的事权，在具体划分上并不清晰，多数情况下只是简单地层层下放。地方政府所获得的财权远远无法满足其承担的事权，促使地方政府通过土地出让获取大量的预算外收入[4]。其二是中国的转移支付制度并不合理，效率低下。中央政府对地方政府的转移支付，很大一部分规定了专项的用途，大部分都用于教育、养老和医疗，地方政府能够自由支配的转移支付资金并不能弥补其他方面支出的差额，导致地方政府需要去寻求新的收入来源。其三是地方税收体系不完善，特别是2016年营改增的全面完成，使得营业税这一最大的地方税彻底消失，地方政府缺少一个税源丰厚、稳定、可持续的主体税种。没有足够的税收收入，使得地方政府去寻求预算外收入，从而因地生财，导致房价随着地价水涨船高。其四是地方政府官员晋升考核体系的激励作用。目前，该考核体系仍以GDP、财政收入等容易获得的经济指标为主，再加上地方政府官员都是有任期的，所以地方政府官员在自己有限的任期内，会更多地考虑能在短期内带动经济快速增长的方式，并选择性忽视长期来看对于环境、社会发展带来的危害。而房地产业对GDP的贡献处于领跑的位置，因而地方政府官员有着强烈的动机带动房地产业的发展，既充盈了财政收入，又获得了骄人的政绩。其五是我国的土地政策为地方政府对于土地一级市场的垄断提供了便利。我国的土地政策使得地方政府拥有国有土地产权的行使权和集体所有土地转为他用的审批权，形成了对土地一级市场的垄断，并对土地交易有着充分的定价权。虽然地方政府不会像一般理性经济人那样追求利益最大化，但也会为了扭转财政赤字，通过垄断土地供应来寻求更多的预算外收入，进一步助推了房价的上涨。

(二)解决土地财政的路径

上述种种原因综合来看主要是因为地方政府缺乏与财政支出相匹配的财政收入，而预算内财政收入几近饱和，地方政府不得不另辟蹊径。因此最根本的解决方法就是开源，具体而言就是构建和完善地方税体系，树立新的地方主体税种，满足地方政府的财力需求。

营业税曾是最大的地方税种，2015年全国的营业税收入为19 313亿元，占整个地方政府一般预算收入的23.27%③，而随着2016年营改增的全面推行，营业税也完成了自己的使命，消失于历史的洪流之中。虽然新的增值税分成比例由原来的中央与地方政府按75%比25%分成变为按50%比50%分成，但是营改增后全国全年减税超5 000亿元，地方主体税种的缺失对地方财政的影响不容忽视，树立新的地方主体税种已经迫在眉睫。

而作为地方主体税种需要具备以下几点：其一是地方税的税基要稳定，其课税对象要相对固定不易流动，不会出现一个课税对象被多个地方政府所管辖或是没有地方政府管辖。其二是地方税税收收入要能够平稳增长，并且税源充裕，作为主体税种首要目标是满足地方政府日常的公共财政支出，收入丰厚、可持续增长是作为地方主体税种的关键[5]。其三是要便于地方政府相关机构的征收管理，要有一整套完善科学的税收制度，既要能被当地居民所接受，降低税痛，又要尽可能地减少征管成本。其四是要能够避免地方政府之间的恶性税收竞争，例如消费税就不适宜作为地方税，因为消费税开征的初衷是为了限制某些商品的过度消费，其主要目的不是获得税收收入。一旦将消费税作为地方税，地方政府就会争相引进、大力培养相关商品的产业，既产生了横向间的恶性竞争，又违背了国家开征消费税的初衷。其五是地方税的税收收入要匹配相应的公共服务支出，让纳税人切身实际的感受到纳税所带来的好处，还能够扩大税基的规模，从而取得更多的税收收入，形成良性循环。

综合上述几点，从长期来看，房地产税适合培育成新的地方主体税种。首先，房地产税的征税对象是房屋的价值，房屋是不动产，不会流动，房屋的所在地的地方政府即为房地产税的征收机构。其次，将房地产税征收范围扩大到普通住房后，房地产税的税源将会极其充裕，并且随着社会的发展，房产的价值会持续稳定地增长，足够满足地方政府的一般公共财政支出[6]。再次，房地产税具有地域特性，其税负不易转嫁，不会导致横向的恶性税收竞争。最后，房地产税的税收收入可以用于当地的公共服务支出，提升医疗卫生、社会环境、公共交通等各方面的软硬件实力。既能够使得当地居民获得收益，降低税痛，又能够使得当地的房产拥有升值空间，获取更多的税收收入。

在美国、英国等国家，房地产税已经开征多年，并作为地方政府的主要收入来源。而我国的房地产税开征也逐渐步入正轨，2011年开始，我国在上海和重庆进行房地产税试点；2013年，十八届三中全会明确提出要加快房地产税的立法；2015年，房地产税法进入十二届全国人大常委会立法规划；2016年，十二届全国人大四次会议将房地产税法列入第一类的立法项目。由此可见，在不远的将来我们就会看到房地产税正式立法。

不过关于房地产税的开征也有着不小的障碍，其一是我国的土地属于国有，不被个人所拥有，而一般财产税是针对个人的财产及个人私有的物品征税，因此有些人认为个人所购买的房屋没有拥有土地的所有权，不应该征收房地产税；其二是我国的商业用地主要是通过“招拍挂”的形式由房地产商支付土地出让金来购买该地块未来40年或70年的使用权，而购房者所支付的房价中已经包含了土地出让金的费用，因此再对购房者征收房地产税就有了重复征税的嫌疑。针对这两个主要障碍，虽然购房者购买房屋并没有拥有土地的所有权，但是其拥有了未来40年或70年的土地使用权，这种权益属于《物权法》中所界定的用益物权，也是属于一种物权，理所应当应该为未来的使用权付出一定的代价，其类似于物品的租赁者向物品的所有者支付租金，因此可以按照财产税的形式向购房者征收房地产税。对于土地出让金的问题，本文建议应当改革现有“招拍挂”的商业用地出让形式，在过渡期内使用“招投标”的形式，地方政府应该通过市场评估，为土地设定一个合理的价格区间，交由上级政府审批。上级政府批准后，由各个开发商在这个价格区间内进行投标，地方政府要根据各个开发商的投标书，以及其本身的实力和项目对社会、经济、环境等综合方面的考量，选出最具有综合价值的，而不是单纯地将土地卖给出价最高的。在过渡期后，取消一次性收取未来一段时间租金的土地出让金，改为每年征收一次的房地产税，对买房时房价中包含土地出让金的纳税人在土地使用权届满前暂不征收房地产税，对买房时房价中不包含土地出让金的纳税人征收房地产税。

构建和完善地方税体系，出台房地产税法，逐步培育房地产税成为地方主体税种，可以有效地改善地方政府对土地财政的依赖，进一步能够遏制房价快速上涨。而房地产税除了主要为地方政府增加财政收入这一功能外，同时还对房价起到了一定的调节作用。房地产税作为保有税，增加了购房者的持有成本，可以有效地挤出一部分投资性需求购房者和改善性需求购房者，通过降低需求起到遏制房价快速上涨的作用。闫勇和姚思宇[7]通过构建函数进行分析得出土地在保有环节征收房地产税可以控制土地出让面积，同时公共服务水平得以提升，当地居民也获得了更多的社会福利，所以征收房地产税起到改善财政支出结构扭曲的作用，实现帕累托改进。杨飞和裴育[8]利用CGE模型对征收房地产税对经济的影响进行分析，结果显示房地产交易税上升会使房价上涨，房地产保有税上升会使房价下跌，并且房地产保有税比房地产交易税对房价的影响更大。因此，征收房地产税不管是从为地方政府增加财政收入的角度，还是调控经济的角度，都能够有效地遏制房价快速上涨。

注释：

① 利用国家统计局数据整理所得。

② 利用国家统计局数据整理所得。

③ 利用中华人民共和国财政部数据计算所得。

[1] 国家统计局.中国国土资源统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，1999-2015.

[2] 国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，1991-2015.

[3] 宫汝凯.分税制改革与中国城镇房价水平：基于省级面板的经验数据[J].金融研究，2012(8):70-83.

[4] 陈欣慰,王艺明,黄榆舒.中央、地方财政关系与房地产价格[J].商业研究，2011(1)：102-106.

[5] 王宇.财税改革过程中地方主体税种的选择[J].税务研究，2015(4)：91-96.

[6] 侯一麟,任强,张平.房地产税在中国:历史、试点与探索[M].北京：科学出版社，2014.

[7] 闫勇,姚思宇.征收房地产税对地方公共财政和土地出让的影响研究[J].财政研究，2015(1)：49-52.

[8] 杨飞,裴育.房地产税改革对地方经济的影响：基于江苏省CGE模型的实证研究[J].财政研究，2015(8)：92-98.