非正规就业理论、案例及对重庆的启示

曲燕

摘要：近年来，非正规就业规模迅速扩张，日益成为各国和地区重要的就业渠道和就业趋势。本文通过对国内外非正规就业概念进行深入的辨析，系统梳理贫困就业理论、二元经济理论和新自由主义理论三种主要的理论流派，结合进城农民工、网约车司机等非正规就业典型形态，基于重庆非正规就业现状和特点，提出对重庆的借鉴和启示。

关键词：非正规就业理论；案例；重庆启示

伴随着市场化和城镇化进程的加快，以农民工、网约车司机为代表的我国非正规就业规模迅速扩张，由非正规就业衍生出来的经济和社会活动已经成为城市发展的重要组成部分，非正规就业也日益成为各国和地区重要的就业渠道和就业趋势。近些年来，我国非正规就业发展迅速，重庆非正规就业也表现出新型就业形式不断涌现、小微企业、自雇型就业人员迅速增多等一些特征。在当前经济形势下行、就业压力增大的背景下，全面、系统地梳理与评析国内外非正规就业理论，深化研究重庆非正规就业发展现状和特点，不仅对于深化认识和规范发展我国非正规就业具有重要的借鉴意义，更对扩大就业容量、促进充分就业具有重要的现实意义。

一、国内外非正规就业概念及理论

（一）非正规就业概念辨析

非正规就业这一概念较为正式的提法始于1973年国际劳工组织（ILO）对“非正规部门”的阐述。该组织认为非正规部门指发展中国家城市中存在的无组织、无结构、低收入、低报酬，生产规模较小的生产或服务单位。“非正规部门”概念提出后被许多国家和研究者加以引用，但对“非正规部门”的界定不尽相同。此后，这种松散的、灵活的雇佣关系逐渐向正规部门扩展，非正规部门就业的概念越来越不能涵盖日益多样化的新型雇佣关系。国际劳工组织开始在2002年第90届国际劳工大会“体面工作与非正规经济”的报告中正式提出非正规就业的概念框架。并于2003年第17届国际劳工统计大会（ICLS）对该指标进行核准和完善。根据该定义，非正规就业是指在一个给定的特定时期内，无论是正规部门企业、非正规部门企业还是家庭中的非正规工作的总和。这些工作包括：（1）自营工人和在自己的非正规部门企业中就业的雇主；（2）为家庭作贡献的工人，不论是否在正规或非正规部门企业工作；（3）从事非正规工作的雇员，无论是受雇于正规部门企业、非正规部门企业还是受雇于家庭的家庭工人；（4）正规生产者合作社成员；（5）从事专门为自己最终使用的货物生产的家庭自营工人。

大多数国内学者借鉴国际劳工组织的定义，分别对非正规就业提出了不同的概念界定。如，胡鞍钢、赵黎（2006）将个体经济从业人员、城镇私营企业从业人员和没有纳入国家就业统计的从业人员，视为非正规就业。吴要武、蔡昉（2006）将没有签订劳动合同的受雇者、劳务派遣工、社区管理和公益服务劳动者以及雇佣7人以下的个体工商户定义为非正规就业者。姚宇（2006）则认为非正规就业是正规部门中没有正式劳动关系的就业形式，以及非正规部门中一直处于不稳定状态的就业，具体包括城镇国有企业或集体企业下岗职工、个体从业人员、小型私营企业就业者和自谋职业者，以及流入城市的大多数农村劳动者。张彦（2009）进一步指出，应当用排他性的方法直接界定概念，所谓非正规就业，是指在劳动报酬支付、劳动时间、工作形态、劳动关系、社会保障及经营活动这6个方面存在不固定性、不稳定性或不规范性而与正规就业有区别的劳动就业形式。在国内官方也将此就业形式称之为灵活性就业。综上所述，目前国内研究者对非正规就业尚无统一的定义。但是，非正规就业的三个显著特征：存在于城镇的非农就业、区别于传统固定的就业方式和缺乏社会保障已经普遍得到了大多数学者的认可。因此，本文认为，非正规就业是指就业方式不固定、不稳定且缺乏社会保障，从事非农业活动的城镇就业形式，外延应包括个体户及其雇员等小型经济就业以及自雇型、农民工、家庭帮工等非正规的就业形式。

（二）非正规就业形成机理

目前对非正规就业形成的理论研究仍存在一定争议，主要的理论基础包括贫困就业理论、二元经济理论、新自由主义理论等。

1.贫困就业理论

贫困就业理论是关于非正规就业产生和发展的学说。在对以肯尼亚为代表的发展中国家的贫困现象进行了深入研究的基础上，国际劳工组织提出，发展中国家由于贫富差距比较大，社会阶层分化严重，出现了大量的临时工和非全日制就业者。该理论认为只有那些没有能力进入到正规部门的人才会无奈地选择非正规就业，并强调城市内部结构分化是由城市失业和贫困而引起的社会阶层分化，从而引发了非正规就业的产生和繁荣。该理论一经提出便很快得到了一些国际组织和经济学家的认可。以该理论为基础，国际劳工组织召开了一些规模较大的国际性会议，以指导发展中国家更好地解决就业问题，使更多的人实现体面就业。

2.二元经济理论

美国经济学家刘易斯的“二元经济模型”将发展中国家的经济结构分为农业经济体系（传统部门）和现代工业体系（现代部门）。两个部门的劳动者在收入水平上具有较大差异，这种差异必然导致传统部门的劳动力不断地向现代部门转移，导致在城市中不可避免地会出现临时就业和自我雇佣的现象。美国经济学家托达罗则认为发展中国家农业劳动力向工业转移的路径为农业部门——城市传统部门——现代工业部门。也就是说，农村过剩劳动力是由农村先进入城市传统经济部门，从事个体商贩、服务员、建筑工人等职业，由此产生大量的非正规就业。

3.新自由主义理论

秘鲁经济学家德·索托在其《另一条道路：第三世界看不见的革命》中从制度角度分析了非正规部门发展问题。他认为发展中国家非正规经济是在国家严格控制的经济制度下市场力量的真正爆发，非正规部门产生和发展的原因主要是严格的、歧视性的行政和立法制度。他认为，非正规就业是劳动者突破政府管制，体现市场精神的理性选择，在政府效率低下、治理绩效不佳的环境下，劳动者很难从正式制度中获得有效率的公共服务，使部分劳动者更愿意脱离僵化的行政管制，转而从事非正规就业，以获得更高的收益以索托為代表的一批学者主张对非正规就业给予宽松的经营环境，以帮助其发展壮大。

（三）研究述评

在上述非正规就业概念及理论指导下已涌现出诸多研究成果，但目前的研究仍有不足。一是目前非正规就业的研究多集中在宏观，而对非正规就业者的具体的微观和定量的研究比较缺乏。对非正规就业缺乏能够被普遍接受的测量与统计结论，各学者一般是基于各自的立场和观点对非正规就业的规模进行推算，得出的结论也不尽相同。二是对非正规就业在促进就业及经济发展方面的研究还不多，特别是对利用科技实现弹性就业、灵活就业的新型就业形态研究比较缺乏。在当前经济发展新常态下，非正规就业作为一种就业形式在缓解就业压力、在促进经济结构调整等方面发挥着重要作用，对于非正规就业的研究将具有广泛而深远的意义。

二、非正规就业典型案例

非正规就业已成为当今世界各国普遍存在的现象，中国在向市场经济转型的过程中，城镇非正规就业也已成为普遍现象。国内研究者吴要武和蔡昉（2006）、薛进军和高文书（2012）分别利用中国劳动与社会保障部的抽样调查数据和全国1%人口抽样调查推算出的全国城镇非正规就业人数为1.24亿万人（2002）和1.63亿万人（2005）；闫海波（2013）利用间接测定法得出，截止2011年末中国城镇非正规就业人口达到2.19亿人，占城镇就业人口的60.76%。从政策层面，国家相继出台了针对非全日制用工、临时用工的社会保险等相关政策，在劳动关系、福利报酬等方面建立制度，促进和保障非正规就业劳动者的合法权益。特别是2014年以来兴起的“大众创业、万众创新”热潮，多种利用新科技实现工作弹性化的非正规就业人群迅速增多，进城农民工、个体户、自由职业者、网约车司机等已成为目前国内较为典型的非正规就业形态。

（一）农民工非正规就业

改革开放以来，大量农村剩余劳动力从农村流向城市。2007年统计局统计结果显示农民工为13800多万，到2015年农民工总量为28171万人，规模日益壮大。目前国内农民工非正规就业表现出以下几个特点：

一是行业分布主要集中在专业技能要求低、劳动密集型的行业。主要包括工业、建筑业、交通运输业、商品零售业等。国家统计局的调查表明2016年从事制造业的农民工比重为30.5%，从事建筑业的农民工比重为19.7%，批发和零售业、居民服务、修理和其他服务业分别占比12.3%和11.1%。二是就业临时性和季节性特点突出。商品零售和加工制造等行业临时性和季节性用工量较大，加之这些行业对劳动者技能要求不高，通常会招募一些短期工补充生产的需要。由于劳动力之间的可替代性较强，加剧了这些非正规就业的不稳定性和失业风险。三是农民工权益保障仍有欠缺。由于就业保障机制欠规范，用工者同农民工之间的契约关系，常常处于有关部门的监管之外。农民工超时劳动、不签订劳动合同的现象仍较为突出。调查显示，2016年日从业时间超过8小时的农民工占64.4%；同时，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为35.1%，仍有60%以上的农民工缺乏劳动合同的保护。

（二）网约车司机非正规就业

近年来，随着互联网技术不断深入社会生活的各个层面，更为自由、灵活、高效的P2P用工逐渐成为非正规就业的重要模式。以UBER和滴滴出行为例，当前网约车司机非正规就业表现出以下几个特点：

一是从业时间灵活、工作过程自主性较高。与传统的出租车司机相比，网约车司机无论从录用机制、绩效考核、薪酬发放还是工作体验都大不相同。如，UBER公司除了运营管理层中传统用工模式雇佣的正式员工外，主要是通过互联网平台招募大批持有私家车辆的司机，并与其在线签订服务合同，并根据订单量、额外奖励和服务质量进行综合计算薪酬。网约车从业时间灵活、工作过程自主、服务成本不高、报酬相对丰厚的特点吸引了大批私人车主从事此项工作。二是网约车平台就业包容性大、准入门槛较低。据2016年人民网舆情监测室联合UBER进行的一项调查显示，45.75%的兼职司机（现在/之前）有全职工作，45.1%的司机是自由职业者。调查样本中，司机群体中有31.85%的下岗失业人员来自于煤炭、钢铁等过剩产能行业，一半以上产能过剩行业的下岗失业人员把开优步作为唯一的收入来源，凸显出在经济放缓的现阶段，网约车非正规就业对创造就业机会、增加经济收入的重要意义。三是劳动关系认定及保障尚存盲区。随着网约车服务的快速兴起，一些关于网约车服务的争议也逐渐涌现出来。如，网约车司机与UBER、滴滴出行等新型企业的用工关系、职业培训管理等方面的法律界定和规范都存在诸多不足。目前，已出现劳动关系纠纷、保险责任不清、乘客理赔困难等系列问题。

三、重庆非正规就业发展现状

非正规就业已成为当今世界各国及各地区普遍存在的现象。根据笔者的估算，重庆非正规就业到2015年已超过400万人，占全市城镇从业人员比重约为40%。重庆作为劳务输出重点地区，以农民工为代表的非正规就业群体数量庞大。特别是近年来在创业创新浪潮下，借助移动互联网技术，020等新型非正规就业形式不断涌现，表现出小微企业、自雇型就业人员迅速增多等新型趋势。

目前，关于重庆非正规就业的系统研究尚比较缺乏，但仍可从一些零散研究中窥视出重庆非正规就业发展的典型特征。一是非正规就业以务工、从事传统行业为主。研究发现，重庆本地非正规就业人员主要集中在店铺经营者、摊贩和流动销售人员、保姆和钟点工、街头散工、三轮车或者摩托车搭客者、拾荒捡废品和收废品者、小作坊工人和店铺服务员等这几个领域。根据重庆市综合经济研究院的一项研究发现，大多数农民工仍以外出务工为生，在市内就业的农民工主要从事加工制造业（19.8%）、建筑业（17.0%）、批发零售业（14.5）、居民服、修理和其他行业（13.1%）、住宿和餐饮业（12.1%）等劳动密集型行业。二是重庆本地非正规就业人口女性比例较高。据张海燕（2009）对沙坪坝、永川、奉节、云阳和秀山的调查显示，由于重庆市青壮年男性劳动力大多愿意外出到沿海等工资水平相对较高的地区就业，女性占重庆本地非正规就业人口比例达到60%以上。也有非直接的研究显示，2015年重庆外出的农民工占农民工总量的80.7%，以男性为主体，青壮年居多。三是重庆本地非正规就业者普遍学历较低。研究显示，重庆非正规就业人员初中及以下文化程度的占比高达89.7%。笔者根据58同城上搜索出的非正规就业岗位招聘信息也显示，大部分劳动密集型行业由于从业人员流动性高、可替代性强，对求职人员的学历和技能的要求均比较低。四是非正规就业新形态大量涌现。与全国其他地区相类似，互联网技术的快速发展催生了淘宝网、滴滴软件、猪八戒网、58到家等为代表诸多交易平台，促进了本地就业方式更趋多元化。笔者在58同城上不仅搜索到的传统的服务员、销售人员、快递员等传统的职位，也发现了一些如呼叫中心话务员、软件体验师、网店模特、网约车司机、送餐员等新兴职业，涵盖了包括全日制工作、兼职工作、小时工作等多種形态。新型就业形态的大量涌现，不仅使自由工作者群体规模日益扩大，也对人才素质提出了更高要求。

四、启示

（一）完善统计调查制度，实施积极就业政策

传统的经济和就业理论认为，虽然传统的大量进城务工人员是被迫进入城市非正规部门的，但是越来越多的新型就业形式已有所改变。张延吉等（2015）研究指出非正规就业中的部分自雇者收入优势更为明显，他们在小时收入已高于正规就业者的情况下，仍从事更長时间的高强度劳动，这种拼搏和创业精神正是市场经济的活力之源。首先，应完善对非正规就业相应的统计与调查制度，定期开展劳动力抽样调查，大力度完善信息登记，不断更新维护劳动力市场数据库等，建立全市统一、真实可靠的就业信息系统和非正规就业人口档案库。其次，应加大力度实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，特别是加大对新就业形态的支持力度。对非正规和灵活就业人员，有针对性的出台相关补缴费用政策、专项的医疗保险和养老保险政策，降低保险门槛，扩大社会保险的保障面，更好的发挥好新就业形态对扩宽就业渠道和空间的有利作用。最后，应简化经济合法化手续，尽快完善与非正规就业相关的劳动关系等法律法规。继续通过确权赋能和治理改革，进一步规范共享经济类企业的用工问题，出台政策清晰界定此类平台企业与服务提供者之间的新型用工关系，切实加强劳动者的福利与社会保障。

（二）提高行业自律规范，加强劳动权益保护

无论从国际劳工组织、胡鞍钢、吴要武等对非正规就业的概念界定，还是从典型的非正规就业形态来看，非正规就业具有典型的行业集聚型特点，以从事建筑业、制造业和批发零售业的劳务派遣工和个体工商户为主要代表，并逐渐向互联网行业中的灵活就业者扩散。由于非正规就业中组织结构缺失、高度分散化的劳动力市场雇佣模式，农民工、个体经营户、互联网平台从业者之间很难联合起来保障自己的合法权利。首先，应切实加大对非正规就业部门的行业自律规范，引导和支持建筑行业、互联网企业等完善管理、守法经营。特别是在目前缺乏法律明确规制的现状下，政府应该尽快完善并出台相关行业规范，督促责任企业主动接受社会监督。其次，应充分借鉴上海扶持非正规就业劳动组织的相关经验，创新开发非正规就业劳动组织相关从业者综合保障项目，涵盖死亡、残疾、医疗等主要保险责任，建立市就业促进中心统一投保、被保险人和政府等按比例共担保费的模式，为非正规就业群体提供更具倾向性的就业保障政策。最后，结合重庆市女性非正规就业人员人数多、年龄轻、行业集中于服务业的特点，强化对非正规受雇者、特别是女性劳工的权益保障，鼓励工会、妇联及共青团组织关注非正规就业者，并且通过加强职业教育和技能培训、采取非正规就业的优惠等政策，为女性非正规就业创造更加有利的条件。