农村土地确权登记颁证工作现状和问题分析

李嘉敏

摘要：本文以广东省广宁县为例，进行走访和问卷调查后，发现该地区的土地确权进展较慢，存在和全国土地确权工作有共性的问题，例如宣传不到位、村干部工作量大；当然也不存在有共性的问题，例如历史遗留问题造成纠纷、村干部徇私等；同时也有其突出的地方问题，在于信息错误上报和土地用途变更。提出的建议包括颁证后的宣传，同时农村土地确权工作要回过头去反思和检查，建立信息共享平台和建立群众监督机制。

关键词：土地确权；现状；问题；建议

一、背景

农村土地确权政策被提出最早可以追溯到2009年；到2013年，中央一号文件具体提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”的要求，按照文件的要求，全国应该在2018年底前完成该项工作；那么从2009年起到现在，我国的农地确权工作进展到底如何？针对这种情况，在前人研究的基础之上，对广东省广宁县白坎村委会深入调查，发现地方突出问题，同时跟全国普遍存在的问题做简单对比，并深入进行剖析，最后提出一些相对有效的建议。

二、白坎村委会土地确权工作现状和问题

（一）白坎村委会土地确权工作现状

按照要求，广东省肇庆市广宁县必须在2018年底完成农村土地确权颁证工作。截止2017年7月，广宁县南街镇在金山村委会举办了农村土地承包经营权确权登记颁证仪式，金山村20多户村民代表参加了颁证仪式并领取了《农村土地承包经营权证》，而金山村是南街镇第一个完成颁证的村庄。广宁县推行把其中四镇作为全县的试点镇进行推广的政策，其中横山镇并未被选为示范镇，刚好相反该镇是广宁县中完成任务最慢的镇之一，位于横山镇的白坎村委会有26个自然村，共1000户，合计2000亩水田。

广东省广宁县横山镇白坎村委会于2016年12月起启动农村土地确权工作，启动时间相对其他地方迟延；2017年初，测绘公司完成水田地图测绘技术工作，该村委于6月底完成承包地权属指界阶段工作，现已进入了经营权确权内业处理阶段，争取在2018年底前举办农村土地承包经营权确权登记颁证仪式。该村委会的土地确权工作主要由白坎村委会成员以及村小组组长负责。

（二）白坎村委会土地确权工作问题

根据调查结果，本文把白坎村委会农村土地登记确权颁证工作存在问题分为三类：一是跟全国范围内类似的问题，二是不存在全国范围内普遍突出的问题，三是存在地方性的突出问题，以下是对这些问题进行具体阐述。

1.全国范围内类似的问题

全国范围内多数存在农民对于农村土地确权政策的认识不足、不同农民的认知有偏差的问题；白坎村委会也不例外，从调查结果来看，农民对于土地确权这一政策的认识跟年龄、职业、性别、文化程度等因素有关；农民的年龄越是在青壮年，对于土地确权的了解越深；随着年龄的增长，他们对于土地确权的认识越不足，在中老人年龄层，他们一般对“土地确权”等字体不敏感，一旦换成“农田的指认”等字眼，他们的表情显露出恍然大悟；对于同年龄层的农民来说，职业也对他们的认知产生影响：村干部对于确权的认知最全面，其他职业譬如电工、司机、农民工认识次之，纯务农（只在家务农，没有别的兼职工作）农民对土地确权认识最浅；从采集的问卷来看，农民的文化程度范围界定在大专和小学之间，农民文化程度越高，他们对农村土地登记确权政策越了解，最低学历的农民有能力认字，能够阅懂问卷；在性别方面，男性对于土地确权的了解深于女性。

对于全国范围内村干部工作量过大的问题，白坎村委会也不例外。白坎村委会村干部开展工作的方式是每个自然村配备一个村小组长，村小组长向村委会主任进行汇报，这些村小组长多数表示基层工作量大是其次，最主要的问题是基层工作复杂，这是一个质的层面；除此之外，对于村干部开展经费问题，大部分村小组长是义务工作，并没有得到村委会相应的补贴，农村土地登记确权工作的补贴全部用在测绘工作人员的午餐补贴，尽管如此，村干部以及村小组长仍然尽职尽责，任劳任怨开展工作。

在宣传方面，全国范围内都有各种各样的问题，主要是宣传不到位。白坎村委会大部分自然村没有固定用的宣传栏，一些十分紧急的通知也只是贴在村中人多走动的地方，这里多是通过村小组长发放材料的方式进行宣传，有些比较先进的自然村有村微信群，村干部或者村组长通过微信群通知的方式对有土地确权政策进行宣传和对有关通知进行公告，村干部发语音比打字的比率高。在调查中，村干部表示当时有资料的派发，但是从农民的反馈来看，他们持有不同看法，有的表示没有看到有宣传资料，有些早出晚归工作的农民对此宣传资料表示不清楚，有的明确表示有看到过类似资料。总体来看，白坎村委会村干部并没有在类似宣传栏地方粘贴宣传资料，但确实是有走访进行宣传和派发资料，出现上述的问题：一是因为宣传的普及率并不高，这是村干部的问题，对于没有有需要进行承包的老龄化农民，村干部就没有派发资料；二是农民自身的原因，一开始进行宣传时候，大部分农民都表示不大上心，对派发的资料只是摆在一边，根本没有认真阅览过，即使有阅览过也不了解其中的来龙去脉，所以当面临调查时候，根本不能对应或者想不起村干部已经进行过宣传的事实；三是两者共同的问题所致，该村委会多数存在全家外出务工的现象，家中长期无人居住，村干部可能只宣传过一遍，对于这些外出务工的家庭，也没有办法对其进行走访和资料派发，后续这些务工人员在家时候村干部也想不起需要对其进行资料派发，而这些务工人员对此并非十分关心，也没有继续追问村干部。以上三点是造成宣传不到位问题的主要原因。

2.不存在全国范围内的问题

全国多数地方出现农民不积极配合村干部工作的问题，但根据村干部和村民的反馈，村民都是积极配合村干部的工作，尤其是在承包地權属指界阶段工作，村干部发布通知需要农民和测绘公司人员亲自到田间进行承包地权属指界确认之时，在家务农农民纷纷派出家中代表进行配合，对于在外务工的农民，村干部想出办法需要他们各户进行委托派代表进行指认，最后指认工作完成情况完好，没有差错；鉴于此，农民对于村干部工作评价几乎一致认同，不存在不满意的情况。这也侧面反映白坎村委会村干部工作不存在不公开、不透明等现象，同时虽然村干部年龄趋大，但并不存在思想固化，工作方法不灵活的问题，干部与民众关系良好，民风淳朴，村干部开展工作较顺利。

多数研究表示，历史遗留问题是农村土地登记确权工作中的主要壁垒。根据调查显示，白坎村委会的土地确权工作中并没有出现历史遗留问题，没有权属纠纷，即使承包关系存在变化，但是他们的交接程序和工作较完善，避免了类似的权属斗争出现。白坎村委会的农民本次所确认的农田承包面积跟1999年颁发的农村集体土地承包经营权证书上记载面积变化不大，主要的变化在于1999年颁发证书上用“份”对农民承包农田面积进行衡量，现在农村土地确权证书用“亩”对农民承包农田面积进行界定；除此之外，微小的变化还在于年纪较大的农民大部分把1999年承包的农田登记在自己后代名下，于是年纪较大农民实则已经放弃了农村土地承包权，他们的后代则扩大了农地的承包面积，由于是在家庭之内的承包权转让，严格意义上说也只是属于微小变化。

3.地区突出问题

白坎村委会土地确权工作主要存在三个突出的问题：

第一个问题是对于上文提到的白坎村委会的农民本次所确认的农田承包面积跟1999年颁发的农村集体土地承包经营权证书上记载面积变化不大。从表面上看，这是一个好现象，土地也没有流失。根据调查结果来看，这是在时间紧迫的情况下，政府为了应付完成土地确权任务，跟招标的测绘公司协调不到位，导致测绘公司马虎工作一连串反应产生的结果。广宁县通过招标的方式向广州市的测绘公司进行招标，其中中标的测绘公司负责全县土地确权测绘工作，而得出的每个村的水田的图像是他们工作成果的直接反映。白坎村委会村干部得到的第一张图像，是完整而且清晰的地图：村委会的住宅、建设用地、农用地在地图上一一对应，没有任何差错；随后，村干部集合村民和测绘公司人员共同到田间进行农田承包地指界（农民一般称之为“认田”），期间是由测绘公司人员进行登记和汇总。村干部表示，在完成指界工作之后，政府跟测绘公司存在利益纠纷，导致测绘公司人员更替，进一步导致更替过程中核心的交接工作被坐冷板凳，也许根本就没有进行交接工作，在这个情况下，村干部第二次拿到的地图上就出现了农田跟承包权属不能一一对应的情况，更有甚者地图上一村的农田承包权属标志着别村的村民的名字，这给村干部加大了工作量：一边要跟测绘公司人员进行沟通，一边还需要跟村民沟通和统计出错的记录，这严重拖慢农村土地确权工作的进度；村干部拿到的第三份地图，相对于第二份地图的错误数量已经少了很多，但仍存在少数不能一一对应的情况，测绘公司不再根据村民意见进行修改，而直接要求村干部把第一轮土地确权的面积汇报上去，最后土地确权证书上承包的土地面积以这个汇报数为准，这就是白坎村委会农民承包农田面积变化不大的原因所在。

第二个问题就在于被调查人员的土地确权跟现在耕种的土地面积是完全不一样的，土地确权的最大面积是3亩，最小面积是0.9亩；相对应的耕种的面积最大去到1.8亩，最大可达到0.7亩。本文提出一个耕种率=耕种亩数/确权亩数，在此假设下，白坎村委会的耕种率从33%到90%之间。一般来说，耕种率越接近1，说明这个地区的农田有效化利用越好。然而白坎村委会的这个比率说明了所有户的确权的农田并非全部用来耕种，从调查结果来看，白坎村委会没耕种部分的农田实则是改变用途了，这个改变用途不是从基本农田变成建设用地，而是从旱地变成竹林地。

存在改变用途是由于广宁县是著名的“竹子之乡”，多年前受到国家经济发展的影响，农民多数为了生计多数集群到珠三角地方务工，村里只剩下老幼劳动力，再加上旱地地势崎岖，产出不高，农民在未得到允许的情况下，在这些旱地种起竹子。对于这种情况，其实农民是有清晰的认识，他们明知道这种情况是违反国家规定的，也明知道自己变田为林的行为意味着以后如果政策变更，国家存在粮食紧缺的情况下，这些竹林将要面临被重新开垦的可能，但是他们也时刻关注着国家政策，由于其他的水田基本可以实现供给，国家每年还给予一定的农田补贴，而且国家强制农田进行缴纳农业保险（具体是通过给给予农业补贴，再在其中扣除的方法，每年每亩补贴达到60元/亩），凭着山高皇帝远的心态安享现状。

最后一个小问题就是广宁县很多文件仅仅也就是制定出来，并没有得到真正的实施。譬如政府文件已经明确表明需要在村级别设立村小组对农村土地确权工作进行落实和监督，实际情况来看，这个村小组并没有成立，上级部门也没有进行走访和调查；除此之外，政府相关文件需要镇府对村干部和村组长进行一定的培训，但是根据村干部的反映他们都是按照上级的安排去配合他们的工作，并没有进行类似的培训，就算是简单的会议也没有召开，仅仅是通过电话的形式进行工作交流和汇报；最后是在村民會议部分，本来按照要求村民签字是通过召开村民会议的方式进行，并一致投票通过，但由于基层工作的复杂性，并没有开展该会议。总体来说，白坎村委会村干部工作一切从简、镇级跟村级工作交流不到位，存在政府文件不落实情况。

三、解决问题设想

（一）建立反馈小组

白坎村委会中存在确权面积面积变化不大的问题在于测绘公司按照以前的面积进行上报，这是一个很大的隐患，同时不排除其他地方也存在同样的情况，因此建立反馈小组是十分有必要的，趁着2018年底到来之前，由反馈小组重新核实一遍测绘公司的工作，错误之处要重新汇报。

（二）更注重颁证后宣传

在宣传方面，学界给出了许多切实可行的方案，但是这些方案几乎一致把宣传的重点放在为了更好开展确权工作而进行宣传，却忽略了确权之后该政策对农民的意义的宣传，由于大部分农民的文化程度较低，对确权意义的了解只停留在浅层次，因此他们无法真正从该政策中收益。从调查结果来看，村干部更倾向于确权工作办法土地确权证书后进一步落实宣传工作，而纯务农农民一般只知道拿到确权证书就画上了句号。本文认为确权工作不能在颁发土地证后画上句号，颁发土地确权证书后更要加大力度宣传和宣讲此次确权对于农民的意义，一方面可以使得有需要流转的农民，尤其是在外务工的农民能够有意识有渠道进行流转，不仅可以避免落荒现象，还可以加快乡村农业规模化经营的步伐；另一方面，对于没有需要进行土地流转的农民来说，让他们了解土地确权的意义可以让他们吃定心丸，从而对土地展开长期的投入，增加土地的肥力等。

（三）建立信息分享平台

从调查显示来看，数量众多的具有农村户口的青年并不愿意“继承父业”，也就是不想成为一名真正的农民，但是由于在土地确权证书上面写着这些青年的名字，在这个信息大爆炸的时代，仍然有不普及的地带，譬如说农地流转信息平台，如果没有信息平台，农地很可能大面积出现落荒现象，这是对资源的一大浪费，因此建立机构或者平台，让信息得以共享以及流通，这使得有意愿流转但是没有渠道的农民（外出务工）得以放心让土地流转出去。有些农村交通发达，可以发展成为农场，但有些农村交通不便利，外出务工农民数量多，他们渴望土地能够进行流转，但是迫于没有渠道，同时加上土地地理位置的缺陷，处于两尴尬的境地，也就是有流转的意愿，但是找不到受流转方，也就是找不到愿意租这些土地的主，很多外出务工的农民表示年老后会返回到农村养老，因此，在务工期间，他们很希望能够出租土地经营权，等到养老的时候再收回经营权。

（四）群众监督机制

该地方的土地权属和具体农田对不上的问题，根本原因是政府工作不到位。因此，政府工作并不是在测绘公司中标后就画上了句号，工作重点还应该摆在后头，后续工作还应更加做好交接和沟通工作，而不是任由放任不管。同时，政府应该严格按照文件落实工作，而不只是文件出来之后就失去了下文。如果能够建立群众监督机制是最切实不过，但是这在现实中很难实行。

四、结语

做好农村土地确权登记颁证工作有利于农村农业规模化经营，同时也有利于农村土地的产权制度。目前，农村土地确权工作存在的问题十分严峻，尽管全国大部分地方都已经启动了该项工作，同时核心工作也已经完成，但是完成情况并不那么理想。广东省广宁县白坎村委会存在的问题主要是政府与测绘公司存在纠纷导致工作不严谨，农用地用途改变，政府没有按要求办事；但也有积极的一方面：村民积极配合村干部工作，工作进展比较顺利。对此，更应该注重在颁证后的宣传，同时农村土地确权颁证工作不能仅仅放在未来，更要回过头去反思和检查，建立信息共享平台和建立群众监督机制。