我国城市公共服务资源配置空间格局及驱动机制

任喜萍

摘 要 构建公共服务资源配置水平综合评价指标体系，利用泰尔指数、探索性空间分析法和空间杜宾模型，对2007～2016年31个省市公共服务资源配置水平、区域差异、空间格局及驱动机制进行分析。研究发现，样本期间各省市公共服务资源配置水平呈不同程度上升趋势，但整体水平不高，呈东强中西弱分布态势。公共服务资源配置水平的泰尔指数总体差异呈先缩小后扩大趋势，差异主要来源于区域内部。公共服务资源配置在省际尺度上具有显著的全局与局部自相关特征，高高集聚与低低集聚的趋同特征明显。空间杜宾模型检验表明公共服务资源配置水平空间上存在溢出效应；城市化水平、经济发展水平、财政支出对公共服务资源配置水平具有正向驱动作用，人口规模对公共服务资源配置水平具有负向驱动作用。

[关键词]公共服务资源配置；区域差异；空间格局；驱动机制

[中图分类号]F294 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）10-0061-08

城市公共服务资源配置已成为实现城市发展公平正义的基本条件，是衡量城市政府治理能力的重要标尺，是新型城镇化均衡发展的关键点和稳定剂。我国城市化正处在由数量扩张型向质量提高型转变，将改善民生放在首要位置，其核心是强调人的城镇化。近年来，城市公共服务资源配置在城乡间、地域间、不同社会群体间分配不均的问题不断凸显，制约了社会经济协调发展。国家在“十二五”规划纲要中提出，要将推进城乡间、区域间的公共服务均等化作为构建公共服务体系的重要内容。党的十八大中央政府更是将“推动公共服务均等化”作为全面提高人民生活水平的首要目标。为此，正确认识和把握各省市公共服务资源配置水平演变过程和空间分异特征，对推动城市公共服务资源合理配置、缩小区域发展差异，实现社会公平发展有着重要意义。

一、文献回顾

国外关于公共服务研究主要集中在概念、评价体系及区域视角等方面的研究。在西方传统理论中，“公共服务”和“公共产品”被看作是等同的可相换的概念[1]，Ostrom（2000）[2]指出公共服务是以服务形式存在的公共物品。Samuelson（1954）[3]认为公共产品应是所有成员均等消费的产品，Smith（1777）[4]提出国家有义务公平地提供公共服务，Rapp（1996）[5]也提出政府公共服务供给应是没任何歧视性的配给。Lucy（1977）[6]分别针对服务资源投入、使用、结果及影响四阶段的评价指标体系测度地区公共服务均等化水平。Warner（2002）[7]使用人均公共服务量、人均预算分配、人均地方支出等指标测度地区公共服务均等性及公正性。Andrews（2010）[8]从紧急性、医疗、教育、福利、社会服务、浪费管理和社区安全这7个维度构建公共服务评价体系，分析政策差异对英格兰、苏格兰、威尔士公共服务配置的影响。Boyne（2001）[9]则从公共服务需求、权利和努力程度3个方面对英国公共服务均等化情况进行了分析。Costa-Font（2006）[10]利用回归方程实证分析了西班牙中央、自治区和地方政府在人均医疗支出、支出比重等方面的区域差异。另外，Murphy[11]从区域角度着手，认为社区的公共卫生服务重点应在初级医疗保健上。Berman（2012）[12]从人本主义角度，探析了公共服务配置在不同类型的人群中的分配过程以及存在的问题与矛盾。

国内学者对公共服务研究起步稍晚，有学者从财政学、政治经济学角度进行研究。倪紅日（2012）[13]从财政支出角度分析地区间公共服务水平差距，指出应建立适应国情的、兼顾激励与均等的财政管理体制。陆昱（2015）[14]从财政视角梳理了造成公共服务非均等化的原因，并提出相关政策建议。也有部分学者从地理学角度对公共服务资源配置水平及区域差异进行研究。马慧强（2011）[15]构建基本公共服务质量测度指标体系，对我国286个地级以上城市基本公共服务水平进行分析。王晓玲（2013）[16]利用熵值法对2011年我国各省区的基本公共服务水平进行测算，并对区域差异进行了探讨。马晓冬（2014）[17]运用熵值法、协调度和障碍度模型来综合评价江苏各省辖市的城乡公共服务发展水平，并对阻碍公共服务均等化的因素进行了详细阐述。杨帆（2014）[18]分析新疆公共服务资源配置水平及空间差异，并探究了导致公共服务差异的原因。戚学祥（2015）[19]构建了6个二级指标和20项三级指标，运用差异系数法测算四川省公共服务发展水平和均等化程度。杨永淼（2017）[20]利用泰尔指数分析山东省基本公共服务整体、区域间和区域内的均等化水平，并根据实证测度结果提出相关政策建议。

总体而言， 近些年来学者们对公共服务资源配置水平及区域差异的研究不断增多，但忽视了公共服务在空间格局上的关联关系，对空间溢出效应研究尚显不足。鉴于此，本文在众多学者研究的基础上，构建了公共服务资源配置水平综合评价指标体系，基于泰尔指数、探索性空间分析法和空间杜宾模型，对2007～2016年31个省市公共服务资源配置水平、区域差异、空间格局及驱动机制进行分析，并尝试提出城市公共服务资源合理配置的相关政策建议。

二、指标选取与研究方法

（一）指标体系构建与数据来源

公共服务资源配置是指在一定的经济社会条件下，能够满足民生基本生活需求的服务，具有非竞争性和非排他性等特征，包括教育、医疗、社会保障和生态保护等内容[21]。基于过往研究成果[22-23]，本文从基础设施、环境保护、医疗卫生、教育服务、文化生活、社会保障、科技通讯及交通运输8个层面选取45个三级指标，以常住人口人均公共服务享有量为基准对我国各省市公共服务资源配置水平进行测度（见表1）。

各项指标数据主要来源于2008～2017年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。其中基础设施投资额指标借鉴张军[24]的处理方法，采用电力、煤气及水供应行业，交通运输仓储及邮电业，水利、环境和公共设施管理业的资本形成额来反映政府和社会对城市基础设施服务的投入。

（二）研究方法

1.标准化处理与权重确定

进行公共服务资源配置水平的测算，需先对指标初始数据进行标准化处理，消除其量纲，设x■为第 i个地区第j项指标的原始实际值，i=1，2，…，m（31）；j=1，2，…，n（45），z■为指标的标准化值，公式如下：

z■=x■-x■/x■-x■，正向指标x■-x■/x■-x■，负向指标

确定指标权重的方法有主观赋权法和客观赋权法两种方法。为了避免人为赋权的主观性，本文采用相对客观的“熵值赋权法”计算指标的权重系数，其步骤如下：①求解指标同度量化的比重：P■=x■/？撞■■x■；②求解信息熵为e■=-（1/lnm？撞■■p■lnp■）；③求解指标熵权w■=（1-e■）/？撞■■（1-e■）；④求解公共服务资源配置水平指数为：U■=？撞■■（ w■*z■）。

2.泰尔指数

泰尔指数是综合熵指数的一个特例，被广泛运用于衡量区域经济差异，测度资源配置的公平性。与其他几种度量差异的测度指数，如变异系数、基尼系数等相比，其最大优点在于可把整体差异划分成区域内与区域间差异，同时能够测度区域内和区域间差异的贡献度[25]。泰尔指数的其数值越接近零，分配越公平，其计算公式如下：

TI=■■■ln■

TI=T■+T■=■■■■ln■+

■■ln■

其中，n为区域个数，m为区域内省区个数，G■代表 i区域j省GDP值，G■代表第i区域GDP值，G代表全国GDP总值；P■代表 i区域j省公共服务资源配置水平指数，P■代表第i区域公共服务资源配置水平指数， P代表该项指标全国总值。T■代表区域内差异，T■代表区域间差异。

3. 探索性空间分析法

探索性空间数据分析主要用于一系列空间数据关联测度，探索空间集聚和空间异常，把握单元之间的空间相互作用机制。利用软件GeoDal实现全局空间自相关、局部空间自相关分析，探索我国各省市公共服务资源配置水平的聚类趋势。

（1）全局空间自相关。全局空间自相关可衡量不同区域间整体上的空间关联与差异，主要用来判断要素属性数据的分布在统计上是否存在集聚或分散现象，通常用Moran's I指数表示。

I=■

式中，n为观察值的数量，x■和x■分别表示属性特征x在空间单元i和j上的观察值；S■=■？撞■■（x■-■）2；■=■？撞■■x■；w■为空间权重矩阵，本文设定满足Rook contiguity邻接性，当区域i和区域j相邻时，w■为1，否则为0。Moran's I取值范圍为[-1，1]，大于0表示空间正相关，小于0表示空间负相关，等于0表明空间不相关。

（2）局部空间自相关分析。局部空间自相关指数可具体衡量每个空间要素或属性在局部的相关特征，结合Moran's I散点图可将局部差异的空间结构可视化，研究其空间分布规律。局部Moran's I，计算公式如下：

I■=■■[w■（x■-■）]

局部Moran's I指数为正值时表示同类型要素属性值的地区相邻近，负值表示不同类型要素属性值的地区相邻近，绝对值越大，邻近程度越高。

4.空间计量模型

空间计量模型可通过地理位置与空间联系建立统计与计量关系，为揭示区域差异及其影响因素提供了新的研究视角和分析工具。本文主要应用空间自回归模型（SAR）和空间杜宾模型（SDM），具体模型形式如下：

SAR模型：Y=？籽W■+X？茁+？着；SDM模型：Y=？籽W■+X？茁+WX？兹+？着

其中，Y是因变量，X是控制变量，W是空间权重矩阵，ρ为因变量的空间依赖程度，θ为自变量的空间依赖程度，ε为扰动项。W■为因变量的空间滞后项，WX为自变量的空间滞后项。

三、结果分析

（一）公共服务资源配置水平综合测度

从整体上看，2007～2016年我国各省市公共服务资源配置水平呈现不同程度的上升趋势（见表2），2007年均值为0.284 6，2016年均值上升到0.475 9，年均增长5.88%。从单个省份看，样本期间公共服务资源配置水平均值最高的5个省份为北京（0.631 8）、上海（0.563 5）、天津（0.502 6）、江苏（0.476 4）、浙江（0.473 8），这些省份均位于东部地区；均值最低的5个省份为贵州（0.254 9）、河南（0.285 0）、云南（0.285 2）、广西（0.286 9）、甘肃（0.306 1），除河南位于中部地区外，其余均位于西部地区。这表明公共服务资源配置水平与经济增长、城市化发展等存在正相关。从四大区域看，公共服务资源配置水平的横向分布呈东部、东北部、西部、中部地区递减态势，其原因在于东部及沿海地区有着优越的地理位置和中央“沿海先行开放、梯度推进”的政策。西部地区公共服务资源配置水平均值低于全国均值，但略高于中部地区，说明我国政府在提升边疆少数民族等地区公共服务资源配置水平的相关政策得到充分而有效的落实。公共服务资源配置水平的纵向分布呈现出“西北高-西南低”的特征，表明西部地区省际间公共服务资源配置水平差异明显，区域非均等化现状在短期内难以改变。

（二）公共服务资源配置水平区域差异分析

依据计算得到2007～2016年泰尔指数分解的区域公共服务资源配置水平差异（见表3）。从总体差异看，2007～2016年公共服务资源配置水平的总体泰尔指数呈U型趋势，由2007年的0.285下降至2012年的0.239，但2013年后泰尔指数总体差异上升至2016年的0.256 3，表明在样本年间公共服务资源配置水平总体差异呈先缩小再扩大趋势。由于本文计算的泰尔指数时是以各省GDP为权重，它反映出我国公共服务资源配置水平与社会经济发展水平匹配度在逐渐提高。从区域内和区域间分解值看，2007～2016年中国基本公共服务水平的区域变化始终受区域内差异和区域间差异变化的影响，不同区域内的差异是形成整体差异的主要影响因素，对总体差异贡献约70%左右，而区域间差异贡献率小于区域内差异贡献率，其约占30%左右。从四大区域看，2007～2016年间，东、中、东北和西部地区泰尔指数的均值分别为0.223 2、0.086 5、0.030 9、0.273 6，表明西部地区内部省份之间的公共服务资源配置水平存在较大的不公平现象，其次是东部地区，再次是中部地区，最后是东北地区。

（三）公共服务资源配置水平空间变异分析

根据全局Moran's I指数可以分析我国31个省市公共服务资源配置水平空间格局的整体关联和差异特征，依托GeoDa1.12软件可以计算得到2007～2016年我国各省市公共服务资源配置水平的全局Moran's I值（见表4）。由表4可看出，2007～2016年间的Moran's I指数均为正值，说明31个省市公共服务资源配置水平在空间格局上具有正的空间自相关关系，样本期间Moran's I指数均在1%显著水平上通过检验且Z值均大于1.96，说明31个省市公共服务资源配置水平在空间分布上呈现出集聚特征。从时间演变上看，我国各省市公共服务资源配置水平的Moran's I指数由2007年0.431 8下降至2015年0.307 1，2016年上升到0.315 4，其空间格局呈现从集聚-分散-集聚的演变模式，但总体分异格局保持相对稳定。

全局Moran's I指数仅揭示公共服务资源配置水平指数在整体相关性，但却未能揭示与相邻省区的局部空间相关关系，为了弥补不足，本文借助局部Moran's I指数来衡量我国各省市公共服务资源配置水平与其周边省市的空间关联度，并绘制Moran's I散点图。图1显示，2007、2012、2016年我国大多数省市处均在1、3象限，表明我国各省市公共服务资源配置水平在空间格局上呈现出显著的高高集聚与低低集聚的空间俱乐部趋同特征，但高低集聚与低高集聚显著性不强。对各集聚类型分布地区而言，高高集聚主要分布在北京、天津、上海、江苏、浙江、福建等东部地区；低低集聚主要分布于中西部的云南、贵州、广西、河南等地区；高低集聚和低高集聚类型则主要分布于高高集聚与低低集聚之间的过渡地带，该分布特征与公共服务资源配置水平东强中西弱空间分布格局特征相印证。整体而言，各集聚类型公共服务资源配置水平在空间分异上并未出现剧烈变动而保持相对稳定的状态。

（四）空间格局形成驱动机制分析

本文采用空间自回归模型（SAR）和空间杜宾模型（SDM）对影响公共服务资源配置的主要驱动机制进行分析。以2007～2016年31个省市公共服务资源配置水平指数作为被解释变量，同时设定以下变量为解释变量。

1.城市化水平

一般而言，城市化水平有助于发挥规模经济和城市聚集经济效应。城市化进程的快慢，决定公共服务资源配置水平提升的速度。本文以地区城镇人口占总人口的比重来衡量城市化水平。

2.经济发展水平（GDP）

经济发展水平是决定公共服务资源配置水平的決定性因素，同时公共服务资源配置水平也对经济发展起到了推动作用，存在着交互影响。本文以人均GDP反映地区经济发展水平。

3.财政支出

政府财政支出主要用于公共事业，在其他条件相同的情况下，财政支出规模及其占GDP的比重都会影响公共服务资源配置水平。本文以财政支出占GDP比重来反映地区财政支出水平。

4.人口规模

一定社会经济条件下的人口规模和质量，既是影响一个地区经济发展的重要因素，也是影响公共服务资源配置水平的重要因素。一般而言，人口数量增加，公共服务资源配置水平会下降。本文以人口密度指标（即单位面积人口数量）来反映地区人口规模。

基于以上讨论，本文构建公共服务资源配置水平的影响机制空间自回归模型（SAR）和空间杜宾模型（SDM）如下：

lnpub■=α■+α■lnpub■■+？籽W×lnpub■+α■lnurb■+

α■lnpgdp■+α■lnfe■+α■lnpou■+？着■

lnpub■=α■+α■lnpub■■+？籽W×lnpub■+α■lnurb■+

α■lnpgdp■+α■lnfe■+α■lnpou■+α■W×lnpub■+α■W×

lnpgdp■+α■W×lnfe■+α■W×lnpou■+？着■

其中，pub■表示第 i地区第t年的公共服务资源配置水平指数，lnpub■■为公共服务资源配置水平指数的滞后一期，用来衡量公共服务资源配置水平发展的时间惯性；W代表空间权重矩阵，本文使用相邻矩阵，即两个地区相邻记为1，不相邻记为0；lnurb■、lnpgdp■、lnfe■和lnpou■分别表示i地区第t年的城市化水平、经济发展水平、财政支出和人口规模（见表5）。

从表5可以看出，在SAR与SDM模型的回归结果中Moran's I均显著为正，调整后的拟合优度（Adj-R2）和log likelihood数值均较大，而AIC与SC数值小，说明设定的空间模型较为合理。同时，ρ高度显著且符号为正，进一步验证了公共服务资源配置水平的空间聚集性，被解释变量的滞后一期公共服务资源配置水平指数系数为正且高度显著，说明公共服务资源配置水平具有较强的时间惯性。在SAR模型中，城市化水平系数为0.355 6，且在1%的显著性水平下时显著的，表明城市化发展对公共服务资源配置水平的提升具有积极的影响，其原因在于城市化水平高的地区在经济、社会、政治、地理等层面具有相应优势，从而有实力提高公共服务资源配置水平。经济发展水平指数显著为正，说明了经济发展水平是决定公共服务资源配置水平的重要机制，地区经济发展水平越高，对公共服务资源配置水平提升幅度越大。财政支出系数显著为正，表明财政支出是改善本地区居民整体福利和提升公共服务资源配置水平的重要途径之一。人口规模的系数为-0.068 2，在1%的显著性水平下时显著，表明人口规模大会导致公共服务资源配置水平的下降。

此外，从SDM模型中各交叉项的回归结果还反映了自变量的空间溢出效应。城市化水平对相邻地区的公共服务资源配置水平提升是有促进作用，表明相邻地区城市化水平在良好的经济基础上得到整体提升，从而促进了公共服务资源配置水平的提高。经济发展水平对相邻地区的公共服务资源配置水平的提升具有负作用，说明一个地区的经济快速发展，吸引相邻地区生产要素向其集中。财政支出不仅对本地区公共服务资源配置水平有促进作用，并且有正外溢效应，其原因可能在于相邻地区财政支出水平的提升会刺激当地政府增加财政的公共支出比例，对周边省份具有“学习效应”，带动了周边地区公共服务资源配置水平的提升。相邻地区人口规模不易影响到本地区的公共服务资源配置水平的提升。

四、结论与建议

（一）研究结论

第一，2007～2016年31个省市公共服务资源配置水平呈上升趋势，横向呈东强中西弱分布态势，纵向呈“西北高-西南低”的特征。第二，样本期间公共服务资源配置水平泰尔指数总体差异呈现先缩小后扩大的趋势，差异主要来源于区域内部，西部地区差异最大，东北地区差异最小。第三，公共服务资源配置在省际尺度上具有显著的全局与局部自相关特征，高高集聚与低低集聚的趋同特征明显。第四，空间杜宾模型检验表明公共服务资源配置空间上存在溢出效应；城市化水平、经济发展水平、财政支出对公共服务资源配置具有正向驱动作用，人口规模对公共服务资源配置具有负向驱动作用。

（二）主要建议

第一，完善公共财政体制，合理划分各级政府事权和财权。例如教育、医疗等公共服务方面，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例视各地方经济发展水平而定。在事权明晰划分的基础上，建立有效的监督评价体系与绩效评价体系，确保资金投向公共服务领域中的薄弱环节。完善和规范中央对地方的财政转移支付制度，重点帮助解决民族地区、边疆地区等财力不足的问题，缩小区域间差距。

第二，用“点”“面”结合的方式优化公共服务资源配置空间布局。政府应重视东部地区海南，中部地区河南，西部地区云南、贵州等这些关键省域公共服务的供给。进一步完善城市供电、供水、供气等管网线路的布局和更新，注重环境保护建设及市容环境整治，提高医疗卫生系统人员的整体素质和专业水平，优化及调整不同区域的基础教育、职业教育和高等教育的资源配置，完善人民群众的文化生活建设，提高城市交通便捷化和综合管理水平。

第三，形成以民生建设为导向的公共服务资源配置体系。新型城镇化是以人为核心的城镇化，各地方政府应基于群众对公共服务的需求，并根据自身不同经济社会发展水平，有目的、有方向、有计划、有步骤地提高公共服务资源配置的供给能力和质量，实现城市公共服务资源配置常住人口全覆盖。

第四，发挥积极的空间溢出效应，实现区域均衡发展。为避免区域公共服务资源配置失衡状态进一步拉大，中央政府应集中做好规划与宏观调控，应鼓励公共服务资源配置水平高的地区发展帮扶作用。可尝试出台《促进区域合作法》，明确区域合作模式、机制及利益分配、激励制度等，进一步加强与邻近省区的公共服务资源供给互动与合作机制，实现区域均衡协调发展。

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