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PPP的公共性及其经济法思考

2018-01-09王艳红

青年时代 2017年33期
关键词:经济法

王艳红

摘 要:近几年,公私合作模式逐渐建立起来,其是指政府部门与社会私有企业合作,具体内容有公共权力如何行使、对公共利益的保护等。公私合作模式的英文缩写是“PPP”,它提出了明确的制度要求与法律原则,由此,政府与企业应在模式实际应用中遵循经济法提出的内涵,并按照不同理论的内容,进一步丰富理论,凸显出理论的价值。

关键词:PPP;经济法;法律原则

PPP的提出,是公共服务供给机制的创新,它包含了多方面的因素,与政府、市场紧密相关。PPP的落实,可以缓解经济与财政压力,弥补资金的不足,消除债务风险带来的影响。但PPP推行中,因为政府与企业的过度保护,以及过程中的诸多细节,影响了项目落实后的效果。

一、PPP的公共性

(一)制度目标

PPP的目标是政府可以及时、有效的供应社会公共物品,满足社会提出的需求,即通过政府与社会企业的配合,可以充分发挥政府的宏观调控作用,并借助私企的资金,为社会提供公共基础,完善社会建设。但目标落实必须注意的一点是,需不断完善法律制度,根据不同法律的特点,建立法律间的共性,并以经济法为切入点,进行深入的分析与探讨,同时,目标的落实也要满足公益性与盈利性提出的要求,解决社会、私企合作间的矛盾。

(二)理论基础

PPP的理论基础是公共物品理论,该理论在社会科学领域应用后,证实了它的有效性,为经济法的实施奠定了理论基础。而该理论在PPP中的应用,可以让PPP具备的公共性更加突出,并凸显必要性、公共性的关系[1]。

对PPP公共性的分析,是以充分理解必要性为前提,该模式的制度与政府职能直接相关。一般来说,政府的职能可以概括为宏观调控、公共服务,制度的落实是基于公共服务提出的制度。公共物品理论提出的观点是,把公共物品分为两类,一是真正的公共物品,二是准公共物品,这些分类与政府职能的关系是,政府需主动展开市场调控,并优化对市场的规划,从而为市场经济提供一个良好的发展环境,优化竞争,这是基于纯公共物品提出的。同时,对于提出的和谐共赢的目标,除需要政府付出行动外,也要用市场进行辅助。

由此,可以总结为公共服务的体现是政府主导、市场各个主体参与,这可以让政府、社会资本充分整合。但在此过程中必须明确的一点是,公共服务以物品的提供为主,政府必须明确自己的主体地位,才可以体现出自己的公平、公正,但若是主体过于单一,就会影响物品供应的质量。

PPP是根据公共服务的基本情况而推出的一项制度,其会在政府投入较少的情况下,引入社会资金,在此基础上实现双方的共赢,适当转变政府与市场主体的职能。该模式的特点是公共性,从这个角度分析问题,可丰富基础理论的内涵。

二、基于公共性的法律原则

社会公共服务具体包含的内容有交通、水利、农业、林业等,所以公共服务与人们的生活紧密相关,这些公共服务的服务质量与水平决定了公众的共同利益,具有公共性的特征。在这一公共性的影响下,制度必须遵循相应的法律原则,才可以让制度在工作中全面落实。

(一)公开性

PPP模式下的各个制度与项目需保持公开、透明,用相应的方式告诉社会公众,让其了解制度的内容与项目具体的实施方案,确保与项目相关的主体都可以参与到活动中来,这一方式下,政府的公共部门可以比较多个主体,从众多主题中选择最适合的合作对象,在此基础上为社会公众提供优质的服务。因此,在相关的文件中,着重提出了公开透明的原则,建立阳光化的运行方式,这一方式下,相关部门会依法披露信息,把需要社会合作的项目公布到社会上,确保社会公众可以了解到这一内容,确保自己的知情权,监督政府工作的进行。

(二)公平性

PPP项目只有真正面向社会,才能从社会中整合符合要求的社会主体,让他们在公平、公正的竞争环境中脱颖而出,并积极与政府合作,保障社会公众享有公共服务的权利。由此,提出主体间的竞争必须公平,保证竞争的和平,只有在这一情况下,才能确保合作主体的公平。所以,有关部门推出的《指导意见》中明确提出:政府需根据主体的基本情况,制定科学、合理的竞争制度,从参与竞争的主体中选择符合条件的主体,联合为社会提供公共服务,基于此,不仅对社會资本的准入提出了要求,也提出需保证社会收益的公平。除此之外,公平性也会从其他方面体现出来,即确定项目的定价时,应控制价格浮动的范围,让每个企业公平负担;公共物品的提供需由政府完成采购与处理,所以,采购工作的公平对最后的服务质量有重要影响。PPP项目实施后,政府需和企业建立长期的合作,所以项目具有长期性,而项目进行中可能会经历主体管理者变更的情况,故其对制度的安排需要做到“代际公平”。

(三)公益性

政府为社会提供公共服务的同时,也要考虑社会公益,公益性是项目落实必须体现的原则之一。但保证服务带来公益性的同时,也要满足合作主体收益提出的要求,并在此基础上实现公益的最大化。

PPP项目需遵循不同的法律原则,但所有的原则中仍以上述三种原则为主,但这三个原则也只是对原则片面的理解,即政府部门与社会企业合作的目的是,用社会资本保证服务的及时、便捷,满足社会需求,提高服务的效率。同时,项目整合了多项法律制度,有数个不同的领域,而这些领域的法律都有明确的要求,因此效率、法律是人们必须遵循的原则[2]。

四、相关经济法思考

目前,PPP已经形成了自己的领域,且在领域内衍生了多项制度,如特许经营制度等,每个制度都需借助不同的理论与实践内容完成分析,因此,对PPP项目经济法的分析,是以特许经营为切入点,对上述内容的阐述展开分析。

(一)特许经营的特点

政府提供的公共服务有能源、交通、市政建设等,对于这些内容,需根据有关部门颁布的经营制度严格执行,尤其是PPP项目的典型性。对特许经营的分析,以往的研究多集中于行政法、民商法等,但它也包含经济法的内容,所以,研究人员需以经济法为视角,分析它的典型性与特殊性。例如,特许经营包含的范围,它会选择异于行政法等法律的分析观点,把特许经营分成两部分,并逐一展开分析。其一,特许和许可有哪种联系,如果把它归到行政许可的范畴,与常见的许可有哪些不同,为什么在某些行业实施特许制度,同时,政府制定的准入原则是否会形成垄断。其二,得到特许经营后,实际进行中不免会遇到控制风险、计算收益的要求,而风险的管控、收益的合理分配也是制度落实的基本要求,所以对于这一点,需对内容认真分析。endprint

另对于特殊性的分析,是在而二元结构的基础上进行分析,即从经济法的理论分析,是关注经营主体的结构变化,分析政府对主体的调度作用与主体的对政府服务的影响。另从市场角度的分析,是根据经营者与社会公众之间的联系,构建一个平面的二元结构,即政府、经营者与社会公众在不同的情况下,都可以成为主体,并与其他主体建立关系,且这些关系也会影响特许经营的效果。

(二)特许经营协议性的解读

对特许经营具有的协议性的分析,很多学者持有不同的观点。有的学者提出,这是具有行政特征的合同,核心内容是行政管理,借助不同的方式与其建立联系,而其他学者也提出,它应具备民事性质,不可以只把它定义为行政合同,这两个观点的阐述,分别是“特许”与“经营”。特许经营是政府与主体签订协议,协议内容的选择是根据双方的要求,明确两者的责任与义务,所以协议的性质较为复杂,故有研究人员提出,可以分段解析协议的性质。这表明,不可以单一地从某个角度分析性质,而是通过不同的维度,如果是以此为基础深入分析,则是摆脱原有思路的限制,联众想法整合,对特许经营的协议产生新的认识[3]。

从当下的社会形势分析,政府履行协议时,需要不同的财政政策提供补助,如税收、产业扶持等,且这些政策的实施也会影响项目,为政府部门与主体的合作建立基础。这一过程中体现的权力是经济调度权,不是行政管理权,所以在研究、分析时,需基于经济法确定特许经营的定位。但需注意的是,在合作、共治的时代趋势下,经济法各小的分支中,有很多协议是在“合作”的基础上签订的,如预约定价协议、和解协议等,这些协议均属于经济法的范畴,所以不可以因为项目的主导为政府,就把協议统一规划到行政协议范畴。

分析特许经营的协议,应综合考虑多个因素,如目的、方式等。PPP的公共性已经明确了协议的目的,即为社会提供公共服务,缓解市场服务与政府服务的压力。故有关部门需用法律保证协议的执行,具体的手段也以经济法为主。其中,社会资本是否可以进入公共服务领域,需借助市场经济法完成市场规划,并用相应的政策提供扶持,监督市场价格的变化,以此保证各方利益。

参考文献:

[1]薛虹.经济法的社会公共性[J].法制博览,2016(7):276.

[2]张守文.PPP的公共性及其经济法解析[J].法学,2015(11):9-16.

[3]胡光志.经济法研究的一种新思路——经济法的人性解读[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2012(4):50-53.endprint

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