治理东江湖旅游景区乱象的调查与思考

袁寒梅

摘 要：随着游客数量的暴增，东江湖旅游景区“乱象渐生”，主要表现为“雾慢小东江”存在安全隐患、乱收费用、水面污染、车船无序管理等，造成这些乱象的主要原因是多头管理和机构合并，只有理顺体制、完善机制、加强管理才能从根本上治理这些乱象。

关键词：东江湖；景区；乱象；调查与思考

习近平总书记指出：“旅游业是综合性产业，是拉动全民经济发展的重要动力。”当今时代是全民旅游时代和旅游经济时代。2015年7月16日，东江湖成功创建为国家5A级旅游景区，截至2017年6月中旬，东江湖风景名胜区门票收入达到5771万元，比去年增长35.3%，围绕东江湖的旅游六要素收入更是在县域旅游总收入中占有比重超过80%。大力发展旅游业是资兴市经济社会发展的客观趋势和必然要求。

东江湖成功创建为国家5A级旅游景区后，慕名而来的游客与日俱增，每逢节假日更是出现“一房难求”的火爆场面。东江湖5A级旅游景区已经成为资兴市提高知名度与美誉度的“金字招牌”。然而，随着游客数量的暴增，东江湖旅游景区出现不少有损5A“金字招牌”的现象。造成这些现象的原因是什么？我们应该采取哪些措施才能更好地保护这块来之不易的“金字招牌”？笔者先后到资兴市旅游局、东江湖风景名胜区管理处、东江湖旅游发展有限公司北京巅峰景区管理资兴分公司等单位进行了调研，与旅游相关人士进行了座谈会，由此形成本文的一点思考与建议。

一、东江湖旅游景区“乱象渐生”

（一）“雾漫小东江”前景堪忧

一是安全隐患大如仙如幻的小东江美景让游客产生在湖中拍照和嬉戏的冲动，有利可图的当地居民争相用没有任何救生设备的小船超员载客，随时可能发生翻船事故，造成极大的安全隐患。二是出现管理真空。拍照的游客为了欣赏到最美的雾景，往往天还没亮就进入了景区，但景区的执法人员到8点才去上班，中间有很长的时间段无人监管。三是乱收费用。原本用来给游客免费观看的小船撒网也要收费，有时撒一次网要收几百元。一些公用停车场及好一点的拍雾位置则被“农家乐”老板占用，游客如果要在停车场停车或者选取最佳位置拍照，必须留下“买路钱”。四是水面污染。“农家乐”老板及周边住户将生活污水直排小东江，导致小东江水面上长年漂浮着油污，被誉为“散乱空中千片雪，朦胧物上一重纱”的“人间仙境”正遭到破坏，摄影爱好者甚至发出了“救救东江湖”的强烈呼吁。

（二）不法“农家乐”老板扰乱秩序

一是哄抬物价。某游客只点了一盘小菜和一盘鱼，不法“农家乐”老板索要480元，真是“宰你没商量”。二是倒卖门票。游客通过正常渠道买不到的门票，“农家乐”老板却能轻松办到，然后高价倒卖给游客。三是帮助“逃票”。不法“农家乐”老板为了招揽顾客，积极帮助自己的“上帝”逃票直接进入景区，已经成了公开的秘密。

（三）车船无序管理

一是车辆拥堵从东江门楼到东江大坝的道路，既是社会通道，又是旅游通道。每到节假日，旅游大巴、“自驾游”小车与社会车辆混杂在一起，引发严重的拥堵。今年的国庆长假期间，“车辆长龙”更是从东江门楼一直排到罗围十字路口。我们引以为傲的“畅通工程”也出现“车行如龟，引无数车主想咆哮”的烦心场面。二是班船“抢客”。东江湖上有三种分属于不同主体的船舶。第一种属于旅游公司所有，第二种属于私人合股投资的水上客运公司所有。这两种船舶都是用来搭载东江湖景区的游客。第三种属于农民私有，用于搭载往返于大坝至滁口、黄草、东坪等乡镇的居民。旅游高峰时期，这种班线船忙于“抢客”，运送外来游客。这样既存在安全隐患，又扰乱了旅游市场及环东江湖居民正常的出行。

（四）内部管理有待加强

据调研了解，目前旅游公司内部管理有待加强，内部管理存在以下几个方面的问题。一是财务管理方面。旅游公司门票收入2016年已达到3862万元，比上年增长28%，但支出比上年增加30%。在收入不断增加的状况下，公司债務也不断增加，目前已高达上亿元。二是票务管理方面。投资建设的智能化票务系统已经瘫痪，但还没修复，现在都是手工出票，票价不统一，倒票现象非常严重，存在公司内部少数人员参与倒票拉客的现象。三是人员管理方面。公司现有正式工作人员188人，临时工80余人。公司人事管理没有组织结构框架，没有定岗定员定编，招聘人员不规范，存在想招多少人就招多少人，想提拔谁就提拔谁的不良现象。四是巅峰公司地位尴尬。巅峰公司作为一个特殊的存在，接受旅游公司的管理和领导，平常在管理上起不了什么作用，但是出了问题时旅游公司就撂担子，由巅峰公司承担。

二、造成东江湖旅游景区乱象的原因

（一）多头管理，条块分割

从纵向来看，目前涉及东江湖旅游景区管理的有“四驾马车”：即东江湖风景名胜管理处，（简称“管理处”）、文体广新局（旅游外事侨务局），（简称文体广新局）、东江湖旅游发展有限公司，（简称旅游公司）、北京巅峰景区管理资兴分公司，（简称巅峰公司）。“管理处”主要负责景区的保护和开发以及景区的维护管理与执法；文体广新局负责统筹全市旅游资源的开发和建设以及全市的旅游行业管理；旅游公司作为“管理处”的二级机构，具体负责公司内部的运营管理和项目建设；巅峰公司则由旅游公司直接管理，主要负责旅游产品的对外营销及项目管理。由于“多头管理”，出现“都在管，都不管”的矛盾局面。以“雾漫小东江”为例，旅游公司认为自己没有执法权，不能去管那些违法、违规的事情；“管理处”认为自己不是旅游部门，不能插手旅游行规方面的事情；文体广新局想对旅游公司或者“管理处”传达有关旅游行业管理方面的政策及行业信息等，却“心有余而力不足”。因为旅游公司不归属于文体广新局，而是隶属于“管理处”，而“管理处”又隶属于住建部门。文体广新局难以对旅游公司进行规范管理和有效监控，更不可能对“管理处”安排具体工作。从横向来看，旅游业涉及的范围十分广泛，围绕“吃、住、行、游、购、娱”六大要素，涉及城管、库管、渔政、交通、海事、环保等诸多部门和单位。对于东江湖旅游景区的管理，“四驾马车”中确实没有任何一家能够综合管理到位。endprint

（二）机构合并，职能弱化

旅游局被合并到了文体广新局后，真正从事旅游管理的人员只有3人，更谈不上配备旅游管理方面的专业人才，这与我市荣获“国家5A级旅游景区”、“中国森林氧吧”、“中国重要生态功能区”等品牌形象极不协调。旅游项目从规划、实施建设、营运管理到后期监管等，分别涉及到发改、交通、公安、市场监管、质监、住建、规划、文化等多部门。文体广新局要开展工作，存在着“上下沟通难”、“横向联系难”、“产业扩张难”、“寻求支持难”等现实问题。

三、治理东江湖旅游景区乱象的对策与建议

（一）理顺体制

成立一个高规格的综合性调度机构——“资兴市旅游管理委员会”为议事协调机构。由市委书记任顾问，市长任主任，常务副市长、分管旅游的市领导任副主任，相关部门（市委办、政府办、市纪委、东江湖风景名胜区管理处、天鹅山国家森林公园管理处、旅游外事侨务局、公安局、安全生产监督管理局、市场和质量监督管理局、发展和改革局、环保局、林业局、水利局、国土资源局、住房和城乡建设局、交通运输局、财政局、城市管理行政执法局、交警大队、海事处、道路运输管理所、东江街道、黄草镇、东江湖旅游发展有限公司、文化旅游投资公司）一把手为成员。成员单位一把手每月向市旅委进行述职。“资兴市旅游管理委员会”下设办公室，办公室主任由政府办主任（或旅游外事侨务局局长）兼任，工作人员从相关部门抽调。“资兴市旅游管理委员会”负责日常调度，督查各单位工作落实情况。“资兴市旅游管理委员会”每月定期召开一次例会，专题研讨旅游工作，形成常态化管理机制。

（二）完善机制

一是责任细化。明确各成员单位的职能，以文件的形式将具体任务逐项分解下去。一项具体工作由一个牵头部门负主要责任，其他相关部门配合。二是獎惩分明。将各单位落实旅游工作情况纳入年度绩效考核范围。各单位与市旅委签订责任状，某项工作管理不力或出现重大问题时，责任单位的一把手都要问责，负主要责任的牵头单位一把手要免职建立科学的奖惩机制，对落实得力的单位实行奖励。

（三）强化管理

火速开展东江湖旅游景区集中专项整治，重拳治乱。一是针对“雾漫小东江”乱象，可以采取以下措施：①由海事处牵头，东江湖风景名胜区管理处、市安全生产监督管理局、东江街道办事处共同配合，整治小东江农用船违规载客现象。②由市发改局牵头，东江湖风景名胜区管理处、市场和质量监督管理局配合，整治小东江农户撒网收费、占道收费的问题。东江湖旅游发展有限公司对发放工资的撒网农户要议定好加班工资标准，实行规范化管理，禁止乱收费。③由市环保局牵头，整治小东江农家乐及住户污水直排问题。④景区执法人员实行轮班制度，从早上5点到晚上9点，景区内必须保证有管理人员在场。二是针对“农家乐”宰客现象，由市发改局牵头，公安局、市场和质量监督管理局配合，整治非法经营、强买强卖、哄抬物价、随意宰客现象。三是针对车船无序管理。①交警部门要做好景区交通疏导工作。②旅游公司要在门楼设置电子显示屏，显示景区内剩余的停车位。③由海事处牵头，整治班线船乱班乱线现象，严格审批开往兜率岛的班线船，杜绝安全隐患。④将水上客运公司与东江湖旅游发展有限公司合并，水上客运公司以入股形式参与东江湖旅游发展有限公司收益分红。四是针对公司内部管理问题。①调整领导班子，健全内部管理制度。②由市纪委牵头，市公安局、审计局配合，严肃查处内部员工倒票、一票多卖现象。③迅速完善数字化旅游平台，建立智能化系列管理，尤其是票务系统。建议由做过多家5A级景区智能化系统的公司（如：郴州旅游外事侨务局极力推荐的浙江深大智能科技有限公司）来做智能化售票系统和监控设备，从源头堵住人为操纵售票系统、倒票、一票多卖的漏洞。endprint