我国农村合作金融法律制度现状与创新路径

邓冰聪+王育民

摘 要：农村合作金融以最大限度满足农民的金融需求为目标，是农民金融权利保障和普惠金融体系建设的基本载体。目前，我国农村合作金融法律制度存在理念滞后、立法层次低、体系凌乱分散、政府定位不合理、实施效果差、配套制度不健全等问题，亟待创新。我国应以普惠包容、金融公平价值为引领，完善合作金融立法，推进农村合作金融市场准入和退出、产权保护、内部治理结构、金融监管以及社员权益保障等法律制度创新。

关键词：农村合作金融；法律制度，现状；创新

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）11 — 0115 — 04

农村合作金融是指农村弱势者为改善其生产生活条件，自愿入股，民主管理，通过资金互助和联合增信从事货币信用活动，主要为社员提供金融服务的互助性、非营利性的金融组织形式和资金融通方式的总称。农村合作金融天然具有普惠制的金融道德理性，是实现农村普惠金融建设目标的基本途径。当前，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长。据第六次全国人口普查显示，我国居住在城镇的人口为66557万人，占总人口49.68%，农村人口是50.32%。我国人口仍有半数为农村户口，农村金融的发展自然成为了我国经济发展的道路上一个不可避开的问题。自改革开放以来，我国农村金融体制在政府引导下进行了一系列改革。在当前经济形势快速变化、社会经济环境愈加复杂与经济增速放缓的背景下，如何继续强化农业基础地位，促进农民持续增收依然是一个亟待解决的重要课题。“发展新型农村合作金融组织”，是2014年中央一号文件鲜明提出的国家政策。自1848年德国成立世界上第一家合作金融组织——拉夫森（Friedrich Raiffeisen）信用合作社以来，合作金融经历了150多年的发展历史，而且不论是在发达国家还是发展中国家，合作金融组织都广泛存在。目前，以信用合作社（Credit Cooperative）、合作银行（Cooperative Bank）或信用合作社联盟（Credit Union）等为主要形式系中的重要组成部分。作金融制度虽起源于西方，但在东方文化中也显现出较好的成长性，日本、韩国和我国台湾地区都建立起了较成功的合作金融机构和组织体系〔1〕。农村信用合作组织的出现与兴起，填补了我国农村金融服务的空缺，也完善了我国真正意义上的合作金融。合作性金融不以盈利为目的，其主要目的是满足社员的信贷需求和为社员提供金融服务，这就为我们发展农村金融提供了一个良好的思路。为了保障我国农村合作金融的健康、稳定发展，制定相关法律是一个不能避开的问题。

一、我国农村合作金融法律制度现状

（一）农村信用合作社法律制度

农村信用合作社指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，是我国农村金融的基础力量。我国的农村信用合作社始于20世纪50年代。作为农村地区的正规金融机构，农村信用合作社在农村金融领域的重要性毋容置疑。随着农村市场经济的发展，农村经济金融的供给与金融需求的矛盾逐渐加深，农民作为农村金融活动的主要参与者，他们的金融利益相比城市居民却更难以得到同等的保障。为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，我国制定了《农民专业合作社法》，自2007年开始实施，农信社在实际操作中也能适用《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等相关法律。但反观其立法体系，我国专门的、独立的农村合作金融法仍然缺失，相关法律法规也依然存在着诸多不完善之处。如法律体系不完善，规范效力低下，不同法律之间甚至存在冲突，监管措施不到位立法规范无法落到实处等种种问题，我国农村信用合作社法律制度现状较为严峻。2012年3月5日召开的全国“两会上”，全国人大代表和政协委员再次提议制定专门的《农村合作金融法》，专门的信用社立法迫在眉睫〔2〕。

（二）农村资金互助社法律制度

农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由村民和农村小企业自愿入股组成，专门为出资社员提供信贷服务，具有独立法人资格的社区互助性银行业金融机构。中国银监会于2007年制定了《农村资金互助社管理暂行规定》，该规定进一步明确了农村资金互助社在我国的合法地位。农村资金互助社，顾名思义强调的是合作互助，其活动前提是主体自觉将资金、劳动力或是其他生产资料作为股份入股并且在活动过程实行民主管理，其自由程度较大，参与主体自主劳动，自主经营，能够充分发挥参与主体的主观能动性，从而自个体到整体实现较大的收益。目前，我国农村资金互助社制度存在着容易出现信用风险、外部内部监管不完善易出现腐败等问题。在这种条件下，我国可以考虑尝试参考发达国家所具有的完备法律法规体系规制合作金融组织，结合我国农村资金互助社的发展现状，吸取国内金融改革的教训，借鉴先进国家的发展经验，从而构建农村资金互助社监管制度安排以及法律框架〔3〕。而信用制度的建设也会涉及其他如银行贷款等金融活动，建立相关信用制度势在必行。

（三）农村合作性民间金融法律制度

自改革开放，市场经济的地位在我国得以确立以来，我国经济发展蒸蒸日上，近年来，我国民间金融呈现出一派蓬勃发展的景象。然而自古以来我国作为一个农业大国，农业生产较其他产业来说所得效益与投资成本的投入之比较低，且周期长、风险较高，因此我国农村地区金融市场资金长期缺乏。而农村合作性民间金融恰好能够弥补农村金融活动中资金的缺位，其主要表现形式在于资金在提供者与需求者之间直接完成流通或是由资金需求者通过民间金融中介机构与资金提供者间接完成资金转移。众所周知，民间金融完全建立在“以信为本”的基础上，民间金融市场安全形势仍然不乐观。目前我国对民间金融采取严格打击政策，制定了《关于严禁擅自批设金融机构、非法办理金融业务的紧急通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法规，不承认其合法地位。因此，我国规范合作性民间金融的法律法规依然处于缺失状态，立法方面的不严格已经影响到了农村地区金融发展，各類非法集资、地下钱庄洗钱犯罪案件层出不穷，甚至影响到了整个社会的金融秩序。由此，农村合作性民间金融法律制度存在的空缺亟待填补。

二、我国农村合作金融法律制度存在问题

建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要基础，而社会和谐离不开广阔农村地区的社会和谐。经济基础决定上层建筑，促进农民增收、农业发展是我国目前发展农村地区绕不开的话题。农村合作金融机构在农村地区比商业金融机构拥有覆盖网点广、服务群体稳定、规避风险能力强等优点，能够更加切切合保障农民金融利益。然而目前我国农村合作金融法律制度依然存在问题影响其功能发挥。

（一）指导理念滞后

在农村合作信用社创立初期，我国的经济相对而言较为落后，当我们谈及农村地区时尤其如此。在以前农村经济不发达，生产力落后的情况下，农村合作信用社即以“三农”作为服务对象，以服务广大农民为经营理念，使许多农村居民体会到了贴心的金融服务同时也收获了农村地区经济的发展。在这其中，规范农村合作信用社的相关法律法规起到了莫大作用。然而在九十年代末期，农村合作基金会被整顿，甚至有人在理论上牵扯及农村合作信用社，自此许多人开始对农村合作金融的生存基础产生了质疑。然而自改革开放以来，经济迅速增长导致原有的法律法规落后于时代。规范农村合作金融的法律法规在指导农村合作金融发展的同时却未能及时更新其指导理念，缺乏对参与新型的农村合作金融的农民主体保护与约束。目前许多新型农村合作金融组织层出不穷，同时也有许多旧的农村合作金融组织向着商业金融组织转换。在这转换的过程中，因相关法律制度的指导理念未能与时俱进，不能有效的指导农村合作金融向前发展，落后于时代要求，为我国农村合作金融的发展徒增了阻力。

（二）立法不完善

自改革开放以来，为了响应市场经济体制改革的要求，实现依法治国的目标，我国展开了了一系列的立法活动并且取得了显著的效果。自从我们现实生活中许多方面都实现了有法可依。然而，我国农村合作金融已有超过八十年的发展，但至今仍然没有一部完整规范了农村合作金融组织地位法律地位、组织制度、管理原则等做出明确规定的专门法律，而整个立法体系也尚未完善。这必然制约了农村合作金融的顺利发展。以农村信用合作社为主体的农村合作金融在我国农村经济发展中扮演了十分重要的角色，虽然目前我国已经有专门规范农村合作社发展的《农民专业合作社法》，但到现在，我国还没有一部真正意义上的“农村合作金融法”来规范整体的农村合作金融发展。仅有的一些调整合作金融的规范性文件，多是党中央、国务院发布的分别关于各类合作社组织改革的决定，这些规范性文件基本上已经不适应现代农村社会的现实情况〔4〕。

我国农村合作金融目前尚未有一部真正的专门法律法规来约束，只有一些规范效力层次低的相关法规来规制约束农村合作金融的发展，在此同时，又因为其法律效力层次低，从而导致相关规定在农村合作金融的实践中没有得到很好的遵守与严格的实施。而且部分政策存在着明显的临时性特征，不能够长远的约束我国农村合作金融平稳发展，影响我国农村合作金融的发展积极性。总的来说，制定高层次的，专门约束农村合作金融的法律规范对于推动农村合作金融的发展十分必要。

（三）制度体系不完善

1.农村合作金融的概念模糊不清。有关于金融合作社的运行与管理，从涉及农村金融合作社的法律法规以及行政法规来看都没有看出对“合作社”准确的定义，而是将其笼统的划作集体经济的一部分。这种不明确的界限与模糊的划分方法，阻碍了我们正确认识、了解、参与农村合作金融，更是阻碍了农村合作金融的进一步发展。

2.产权制度不完善。产权是一种通过社会强制而实施的对某种经济物品多种用途的利用进行选择的权利，是指社会约定俗成的习惯或法律赋予人们对于某种财产拥有和可以实施的一定权利〔5〕。农村合作信用社是由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，以农村合作信用社为例，农村合作信用社的股金是其经营的资本。然而在现实生活中，许多信用社却并没有对其社员进行分红付息，虽然经历了数次扩股，但分红付息的环节并没有真正落到实处，从而导致了目前信用社的资产部分产权不明晰，出现混乱的现象。农村合作信用社名义上从属集体，然而集体所指代的主体在实践操作中也是模糊不清的。因此产权问题的规定混乱导致了农村合作信用社的筹设成本增加，进而损害了群众的根本利益，也难以发挥合作金融实现金融合作最基本的功能与职能。

3.监督制度完善。我国农村合作金融发展的这几十年间，农村合作金融组织在立法层面存在着空缺，我国农村合作金融组织的监督体系一直处于不完善的状态，这就导致农村合作金融组织的发展陷入了进退两难的窘境之中。在之前，农村合作信用社的管理监督是与其他金融组织的管理监督相互独立的，之后经历了由农业银行领导、农业银行分支机构管理到现在由人民银行来管理。然而，在没有立法保护的前提下，这样的管理监督机制依然是无比脆弱的。在农村合作金融组织内部，也应设立管理监督分支，而实际上，因为没有相关法律为此提供保障，内部监督极易出现贪污腐败现象。外部监督由人民银行负责，而人民银行和农村金融合作组织的利益目标可能并不一致，难以代表广大农民的真实利益。内部监督的不到位以及外部监督的不确定性，导致目前农村合作金融组织的监督体系存在着种种不完善。

三、我国农村合作金融法律制度的创新路径

农村合作金融作为农村金融市场的重要组成部分，无疑在农村金融的发展过程中起到了重要作用。在当前建设社会主义新农村，构建和谐社会的背景下，我们必须稳步扎实的推动农村经济发展和农村社会进步。为此，探索我国农村合作金融法律制度的创新路径更是显得无比重要。

（一）革新指导理念

考虑到农村合作金融与农民的利益紧密相关，我们更是要注重其立法对农民的保护。目前，我国的农村合作金融有关法规并没有突出对农民的保护，更多的显示出了一种对民间金融发展的制约。这种理念急需革新。利益，是人们为满足生产和发展而产生的对一定对象的客观要求〔6〕。法律要求从维护市场经济秩序，防止和消除經济失衡等方面保障经济安全，以实现主体利益的协调发展。进而推进农村合作金融的规范与发展，保护农民社员的金融利益〔7〕。

（二）健全农村合作金融立法

作为合作经济的一种特殊形式，农村合作金融立法应该参考已有的相关法律，健全农村合作金融立法体系。我国已经具备了较为充足的金融立法经验和较为完备的金融立法体系，这为我国农村合作金融的立法提供了大量参考。目前，我国已经针对农民合作社制定了一部专门的法律——《农民专用合作社法》，这部法律切身保护到了农民，保障了农民在参与农村合作社活动的过程中的合法权益。但是该法的适用范围却并不包括农村信用社这一范畴，目前依然没有一部专门法律对农民参与农村合作金融活动有所保障，农村合作金融立法体系正处于不完善的状态。最突出的一点便是要制定专门的法律，进而逐步完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规，并且适时修改农民专业合作社法。这也是2014年中央一号文件所强调的。法律本身就具有滞后性，若不与时俱进，及时完善法律法规，法律便很难对出现的新局势加以约束，甚至会成为农村合作金融发展道路上的障碍。

（三）完善农村合作金融法律制度

农村合作金融问题不仅是一个金融问题，在当前“三农”问题情势严峻，农民增收难得情况下，农村合作金融问题更是事关民生、社会稳定的大问题。立法是一件严肃而谨慎的事，立法者必须深入的了解当前农村合作金融的实际现状，同时也要深入研究相关学理理论，不得有半点马虎。在当前现实生活中，农民参与合作金融时依然存在着许许多多的问题需要对之立法加以保护，完善农村合作金融法律制度体系迫在眉睫：

1.明确农村合作组织的合作性质。1995年国际合作聯盟对合作制确定了七条原则：自愿开放的原则；民主管理，一人一票的原则；社员入股，按交易量分配的原则；自主经营、自担风险的我原则；教育、培训的原则；合作社间的合作原则；关心社区发展的原则；我国合作金融的立法切忌违背这七条原则，应该以法律的形式将农村合作金融这一形式正式确定下来，从而更合理的保护参与合作金融过程中农民的利益。

2.完善农村合作金融准入制度。适度放宽对农村合作金融业务市场准入限制，使农村合作金融的服务对象、服务项目、服务手段向多元化的方向发展。并推进多元化的农村合作金融市场退出的方式，使得相关已落后于时代的合作金融组织及时转型。农村合作金融的服务对象主要是农民，广大农民的利益永远是第一位。但在放低门槛的同时，政府的适度干预是必不可少的。为了建设一个好的外部环境，通过立法的形式来加强对农村合作金融的监管，维护农民的利益。这也是国际劳工组织在《合作社促进建议书》中第四条明确规定的，这两种方式的协调规范既满足了农村合作金融组织内部性的要求，又规范了其外部环境，也促进相关法律的实施与合作金融组织的健康发展〔8〕。

3.规范农村合作金融内部治理结构制度。合作金融组织的机构设置，各组织机构间的权责分配以及相互制衡关系的制度安排。尽可能保障参与合作金融的农民主体所享有的权利，制约其经营控制权，从而提高机构运作效率。政府部门也应该在金融政策，税收政策等方面给予农村合作金融组织特殊支持，以扶持其健康、平稳的发展。

4.完善农村合作金融的监管制度。农村合作金融组织的监管可以从三个方面分别进行，在组织内部，增设内部监督管理组织，对组织内可能出现的贪腐现象、非法集资、非法吸收存款等金融犯罪加以实时关注，从内部打破。在外部，政府成立相关特别部门，专门为农村合作金融组织加以监管，以公权力来威慑可能会从事破坏农村合作金融的活动的，潜在的犯罪分子。而农村合作金融行业内部也可以设立一系列的监管条例，通过行业标准来约束参与农村合作金融的各方主体。从三个方面下手，进而全方面、高效率的监管农村合作金融，保障金融制度的健全稳定。

〔参 考 文 献〕

〔1〕汪小亚.发展新型农村合作金融〔J〕.中国金融，2014，（05）.

〔2〕徐菁.我国农村信用社发展的现状分析

〔N〕.上海金融学院学报，2009，（06）.

〔3〕刘照勇.农村资金互助社监管法律制度研究〔D〕.安徽大学硕士论文，2011.

〔4〕张燕，潘虹.农村合作金融组织创新的法律困境与发展路径〔J〕.长春工业大学学报，2007.

〔5〕王继权.农村合作金融制度创新研究〔J〕.西南财经大学学报，2004，（05）.

〔6〕张玉堂.利益论——关于利益冲突与协调问题的研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2001.

〔7〕张燕，潘虹.我国农村民间金融发展的困境分析与立法完善——基于以金融利益为中心的经济法分析视角〔J〕.乡镇经济，2008，（10）.2012.

〔责任编辑：陈玉荣〕