倡议联盟框架下农业转移人口市民化政策变迁

2018-01-09朱冬梅

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年4期

□朱冬梅李琦

□朱冬梅李琦

我国农业转移人口市民化政策变迁正处于推进新型城镇化、构建民主社会的时代之中，由原来偏重权威性向合法性、科学性、公共性倾斜，深刻认识该政策的变迁过程对完善此政策体系非常必要。本文基于倡议联盟框架，解析了该政策变迁过程中相对稳定变量、外部(系统)事件及政策子系统中持不同信念的倡议联盟之间的互动，总结政策变迁呈现的政策主体导向、历史与现实结合的特点，并提出政府主动适应环境、公民积极参与政策环节、学者成为多方沟通桥梁的合理建议。

倡议联盟框架；农业转移人口；市民化政策；政策变迁

一、引言

十八大报告明确提出“有序地推进我国农业转移人口市民化”的目标，而“十三五”时期则是实现这一目标的关键时期。在积极推进城乡一体化、新型城镇化建设的基础上，我国稳健施行农业转移人口市民化政策，进而使该群体共享新型城镇化发展的成果。然而，在其市民化过程中出现了诸多亟待解决的问题，比如农业转移人口劳动权益受损、公共服务保障不健全、城市融入能力较差等。同时，这些问题的凸显在很大程度上推动着农业转移人口市民化政策的变迁。

有关农业转移人口市民化政策的研究很多，国内学者主要集中于研究相关政策实践情况、政策问题分析、政策支持、政策转型以及政策逻辑等。农业转移人口市民化政策以中共中央确立的“以人为本、公平对待、一视同仁”为理念核心，从经济能力、社会权益、文化融入等多角度绘制了农业转移人口市民化发展蓝图。毛丹、任强研究了具有代表性农民工市民化模式，即

浙江模式、上海模式[1]。刘小年对广东积分入户政策[2]进行系统研究。吴文恒、李同昇等人依据相关政策的实践情况，以市民身份与基本公共服务是否匹配为标准[3]划分市民化阶段。2011年全国城镇化率首超50%，到2016年已到达57.35%，中国已经从乡村型社会稳步跨入城市型社会。然而，农业转移人口空间流速过快、城市更换频率过高[4]等问题阻碍了该群体市民化的前进步伐。那么，更新与完善市民化政策并有效实施就成为了解决此类问题的重点。随着农业转移人口发展壮大，其内部分化出异质化群体[5]，其中包括新生代农民工、非劳动适龄人口等，他们市民化的需求和意愿更为强烈。在创新社会治理、发展民生的框架下，中央政府从农业转移人口落户城镇、获得相匹配公共服务与保障以及社会权利等方面都给予了政策支持[6]，并设置鼓励地方政府有序推进该群体市民化的奖励机制。至此，有关农业转移人口市民化政策层出不穷，王伟同等人系统地梳理相关政策背后的民生逻辑、经济逻辑和改革逻辑[7]，其政策核心实质性地转变为“以服务和融合为核心”[8]，从“赋权”转型到“增能”、“促融”，着重关注该群体的社会权益的保护、提升“新市民”[9]与城市相容性。为实现改善民生、拉动经济、建设城乡一体化的目标，市民化政策依据农业转移人口的需求进行合理的利益调整与资源分配。

学者们多视角地分析和研究了农业转移人口市民化政策，并结合科学的政策分析方法，有条理、有逻辑地论述了该政策在农业转移人口市民化的各个阶段的实践情况。但是，基于倡议联盟框架分析该政策变迁的研究较少，甚至有的研究将多源流理论和倡议联盟框架相混淆。本文主要借用倡议联盟框架来分析影响该项政策变迁的因素，即政策环境因素以及政策系统内部持不同信念“倡议联盟”之间的互动。这将有益于把握农业转移人口市民化政策的变革动因、变迁方向，并进一步完善该政策体系。

二、倡议联盟框架理论及应用

20世纪90年代，美国公共政策学者保罗·A.萨巴蒂尔与汉克·C.詹金斯-史密斯共同探究并提出了这一分析跨越数十年时间段的政策变迁框架——倡议联盟框架(ACF)[10]，该框架涉及的变量主要有政策子系统外的相对稳定变量、动态系统事件及政策子系统中持不同信念的倡议联盟间的互动。倡议联盟框架重点考察政策子系统及其参与者之间的互动，强调了积累效应[11]对政策的影响力，将传统的政策阶段分析方法所忽略的政策历史变化与贯穿这整个政策过程的政策学习结合在一起。

倡议联盟框架重点将倡议联盟作为主要的分析对象，探究政策过程中影响政策变迁的各个因素(如图1)。首先，在一段时期内，倡议联盟是由具有相同的核心信念和共同利益追求的政策参与者有意识地组成的“利益集团”，其具备推动政策变迁的能力和诉求。倡议联盟存在于政策子系统之中，其通过使用自身占有的社会资源形成足以影响政策决策的战略或工具，将联盟秉持的核心信念有目的地转化为政策结果。其次，相对稳定变量是在政策过程中长期稳定或变化幅度小的影响因素，包括政策议题基本特点、倡议联盟的资源、社会价值观念和法律法规等，其限制这政策变迁的可选择范围。最后，社会经济的发展为政策发展提供了宝贵的机遇，倡议联盟地位的变化和政策实施后的影响皆是政策变迁过程中的动态影响因素。

我国农业转移人口市民化政策的演进满足倡议联盟框架的四个基本前提。从20世纪80年代至今，农业转移人口市民化政策历经了三十多年的发展。这满足倡议联盟框架的时限前提，于此时限内该政策已完成数个政策循环，有助于追踪政策、总结政策并发展规律。在该政策系统中，政策参与者包括相关政府部门、农业转移群体和专家学者，他们依据自身偏好和利益诉求集聚成秉持不同信念的倡议联盟。随着公共决策民主化的提出与提倡，三者之间的互动在市民化政策的各个环节中愈加频繁，不同层级政府间的政策交流愈加高效。这分别满足倡议联盟框架的政策参与者互动前提、政府间维度前提和信念体系前提。如上所述，主要以西方国家公共政策为分析对象的倡议联盟框架，同样适用于分析我国农业转移人口市民化政策。

图1 政策变迁的倡议联盟框架

资料来源：Paul A. Sabtier and Hank C. Jenkins Smith,”Policy Change and Learning:An Advocacy Framework”,p.18.

三、倡议联盟框架下农业转移人口市民化政策变迁

农业转移人口市民化政策的变迁与我国城镇化发展紧密相连。在新型城镇化建设中，人口城镇化[12]逐渐成为其重要内容。政府相继出台一系列农业转移人口市民化政策，涉及了户籍制度、社会保障政策、公共服务政策、农村土地和集体资产政策等，依次采取指标控制、政策引导、政府鼓励[13]等方式来支持农业人口向城镇转移。从设置严格的政策“门槛”限制农业人口转移到科学合理地引导再到心系民生、支持转移，农业转移人口市民化政策历经三个阶段的发展，并逐步形成完善的政策体系。该政策的革新“将释放巨大的改革红利”[14]，并对城乡统筹发展、经济发展和民生发展的融合具有战略意义。

(一)政策子系统外的影响因素

农业转移人口市民化政策系统的外部环境发生了显著变化。我国政府在发展新型城镇化之时，心系广大农业转移群体，为其营造“自由迁徙、安居乐业、创造公平”的市民化环境。该政策变迁所处环境包括相对稳定变量和动态系统事件两个重要因素，其中，相对稳定变量限制了政策变迁的选择范围，动态系统事件则为政策的更替与演进提供支持力量。

1.控制农业转移人口市民化政策变迁可行性的相对稳定变量

相对稳定变量限制政策可变化的范围。在我国农业转移人口市民化政策系统中主要包括：

(1)稳定的政策标的群体。2010年中央经济工作会议首次使用“农业转移人口”一词来界定市民化政策的作用对象，相比“进城务工人员”、“农民工”等称呼，其内涵更为丰富，包括农民工及其家属、城郊农业人口以及源于农村的高校毕业生等。虽然该政策的标的群体范围有所扩宽，但农民工仍是其主体部分，其市民化内涵由单一的市民角色转化向公共服务、社会权益和文化内涵等多元综合发展。这使该政策变迁稳定在保障“新市民”合法权益、增进其与城市和谐融入的范围内。

(2)新型城镇化发展。新型城镇化道路的核心就是城镇人口规模有序扩大，政府部门通过制定并实施农业转移人口市民化政策使得农业人口依据自身意愿分别向大中小型城市流动并融入。这一中国特色的城镇化道路着眼于农民转移人口，切实关注与其相关联的城乡基础设施一体化、公共服务均等化等，逐步清除旧的城乡二元结构障壁，发展新型城镇化。

(3)市民化政策理念与社会结构。市民化政策改革秉持以人为本、合法公正、科学有序、机会平等的指导理念，有序引导农业转移人口向市民转变。该政策变革愈加重视农业转移群体的市民化意愿，突出强调在市民化进程中实现机会公平、待遇平等，更为全面地保障其生产生活，这与我国新型城镇化发展相得益彰。

(4)基本法律框架。在法治民主的社会中，农业转移人口市民化政策由政府部门通过严格规范的法律程序制定，同时其执行过程受到全社会的公开监督。依法规范市民化政策的制定与执行规则并保护农业转移人口合法权益，这也是法治社会的应有之义。

2.指引农业转移人口市民化政策发展方向的外部(系统)事件

外部(系统)事件在一定程度上促使政策更替以适应变化的政策环境。主要有以下几点：

(1)经济条件变迁。社会主义市场经济的发展为我国农民进入城市就业、生活创造了难得的机会，它所取得的成果也为农业转移人口市民化政策发展提供了丰富的社会资源。随着经济条件的提升，农业转移群体对工作就业、居住环境、医疗卫生与教育、社会保障与权利等方面表现出更高的需求，这给其民化政策带来了持续挑战，同时也引导着该政策向着回应农业转移群体迫切需求方向变迁。

(2)更新换代的主导联盟。我国领导集体通过“关键的选举”更新换代，主要任务从发展经济到国计民生，其为有序推进农业转移人口市民化，施行户籍制度改革、居住证制度和积分入户制度改革、发展基本公共服务均等化，在农业转移人口市民化政策系统中占据主导地位。

(3)理论技术创新与国际经验。我国政府在农业转移人口市民化政策过程中，引入公民参与机制、“政府、企业和公民”成本分担机制等，同时有选择地借鉴国际经验、加强国际政府间的合作(如，中国与加拿大“农民工转移劳动权益技术合作项目”)。这不仅改善了我国政府对市民化问题的认知，也为科学分析此政策提供了新方法、新思路。

(二)政策子系统中倡议联盟间的互动

不同的政策参与者依据自身利益集聚成持有不同信念的“倡议联盟”，不同的倡议联盟之间的互动及其利益之间的博弈成为影响政策变迁的关键因素。

1.“高门槛重控制”政策时期(20世纪80年代—21世纪初)

改革开放后，家庭联产承包责任制在农村大力推行，解放并发展了农村劳动力。一部分农民为追求更高的经济收入而转移至城市从事建筑、制造、服务等行业。随着就近集镇的农村务工人员急剧增多，人口承载能力有限的城镇难以容纳大量农村务工群体。1984年，中央政府发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民“集镇落户”，但严格限制落户的指标，条件也十分苛刻。在“农转非”的框架下，农村务工人员可通过自身职业转变、婚姻、购房定居等方式获取城镇户口。但由于申请城市户口的程序极为严格和复杂，买卖户口的不合理现象频发。进城务工人员集镇无规律不科学、社会保障与服务不健全等社会问题引起了社会的广泛关注和学界的深入探究。为限制农村务工人员盲目流动，放宽其定居落户的条件，国务院于2001年批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，确定了全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇户籍改革政策。这一时期，农村务工人员市民化政策从无到有，“高门槛”的市民化政策渠道逐步放宽，政府联盟在该政策变迁中起到主导和控制的重要作用。

2.“科学引导”政策时期(2002—2010)

21世纪初，伴随户籍制度改革的兴起，蓝印户口开始逐步退出历史舞台，农民工市民化政策迎来新的发展阶段。

农民工为我国经济发展和社会建设作出杰出贡献，成为发展工业化、城镇化的重要推动力。然而，农民工却是城市中的特殊弱势群体，他们的合法劳动权益得不到保护、生活居住条件较差、子女教育资源匮乏并且受到城市居民的歧视，企业工会也未将农民工纳入其中提供保护，其生活边缘化[15]愈加严重。受到焦点事件(如，拖欠或扣押工资、居所流离等)和社会心理因素(如，歧视、贡献与所得不平衡等)的影响，农民工逐渐集聚成以谋求自身权益与发展、追求社会公平为核心信念的联盟。其作为市民化政策的标的群体，具有保护自身合法权益并取得与市民相同待遇的强烈愿望。农民工联盟无声地推动着市民化政策的发展，同时也是政策最有力的监督者。

我国学者关注、重视市民化问题，对于市民化政策的研究多集中于待遇市民化、社会心理、城市融入等政策问题领域。同时，我国学者也积极参与到该政策体系之中，应用专业领域的科学技术、知识以及研究成果来增进政策的合理性和科学性。

中央政府和各级地方政府是市民化政策重要的政策决策者和执行者，突出强调人的发展、经济发展与社会建设之间的能动关系，秉持着改善民生的核心信念。为此，政府联盟从保护农民工合法社会权益角度出发，颁布了一系列相关政策，如《工伤保险条例》(2003年)首次将农民工划为标的对象、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(2006年)进一步完善市民化政策体系、《劳动合同法》(2008年)为农民工就业与培训提供法律保障。此后，各级地方政府相继出台居住证制度来代替“一卡两证”中的暂住证，加强人口管理，为处于城市边缘的农民工拓宽市民化政策渠道。

3.“有序推动”政策时期(2011至今)

党十八大会议明确提出要把“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化发展的主要任务，“推动农业人口非农化、非农人口市民化”。这充分地显示了农业转移人口在市民化政策中占核心位置。农业转移人口联盟逐步成熟起来，然而其内部也出现了分化[16]。新生代农民工使农业转移人口联盟发生了深刻变化，相对于农村生活他们更倾向于在城市打拼，希望能够通过自身发展在城市站稳脚跟，市民化的意愿也更为强烈。然而，第一代农民工基于就业、居住、家庭和生活习惯等原因，他们更倾向于“回巢”，城市中的工厂、企业招工也一度出现“用工荒”现象。农业转移人口联盟内部博弈不断，但归于一点，其希翼通过合理追求自身利益，来获取与户籍相匹配的公共服务与保障，逐步摆脱边缘化生活，进一步融入城市性生活。在中共第十八次全国代表大会中，26名农民工党员代表集体亮相，代表2.5亿农民工有事例、有数据、有观点地提出了对市民化政策的建议，发出了最基层的声音。这体现出该联盟行使民主权利意识增强，社会参与程度逐步提升。

农业转移人口市民化政策在专业性上交叉涉及社会学、政治学、经济学、人口科学、城市规划等多个领域。专家学者运用技术理性来分析该政策，从户籍制度改革出发探究农业转移人口的市民化路径、落户方式等来合理创新人口管理[17]，并通过构建市民化程度测评体系对该政策提出合理建议[18]，同时着眼于基本公共服务均等化分析该项政策演变过程[19]。通过辅助政府部门进行决策并避免其犯第三类错误(Em)，专家学者有效地与多方联盟互动，成为市民化政策合理性和科学性的重要力量。

随着农业转移人口市民化的不断推进，相关社会保障与公共服务的问题愈加突出、城市融入能力的讨论愈加激烈。政府联盟密切关注着此类社会问题，并积极地转换和增设政府职能，在注重社会管理和公共服务职能的基础上建立并发展服务型政府，颁布与实施相关市民化政策来破除农业转移人口市民化过程中的阻碍。中央政府层面，农业转移人口市民化政策从“人文关怀走向了制度设计”。2013年城镇化工作会议报告、《城市蓝皮书》均把促进农业人口有序实现市民化作为首要任务；2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》均以农业转移人口为重点，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化；2016年《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》从建立健全农业转移人口市民化的财政政策体系来支持市民化的有序推进；同年10月国务院印发《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，保障非户籍人口在城市落户，健全配套政策。政府联盟分别从就业保障、合法劳动权益、住房、基本公共服务、医疗保障、农民工子女教育、社会权利等方面制定与执行推动农业转移人口有序市民化，并适时发布相关政策信息积极地与农业转移群体进行有效沟通，使之及时了解市民化进程。地方政府层面，输入与输出地政府在农业转移人口市民化过程中不再局限于单一政府层级的部门利益，他们之间的协作日益增强。输入地政府根据城市人口承载能力和发展需要，调整各地区户籍管理制度，明确规定居住证的申请条件、完善积分入户的指标设置(见表1)。在户籍制度改革中，对于是否放弃农村土地权利(包括土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)的问题，输出地政府尊重农业转移群体的意愿。相互依赖与合作的政府依据农业转移人口联盟对户口、转移就业、社会保障、子女教育、住房、农村宅基地、农业耕地和集体资产等社会资源的需求偏差，及时调整配套政策，以尊重转移意愿、“创新人口管理”为平衡点协调各方利益。

农业转移人口从“被动市民化”[20]转变为主动成为“新市民”。以改善民生为核心信念的政府联盟通过创新体制机制，重视公共政策民主化发展，给予专家学者、农业转移人口联盟实质性的政策参与机会。同时，他们作为政策有力的监督者，对于实现“三个1亿人”目标发挥着不可替代的作用。

表1 部分城镇积分落户申请条件

资料来源：依据《成都市居住证积分管理试行办法》、大连市综合积分落户指标体系及分值、《中国经济周刊》中《北上广深津积分落户指南》报道整理。

四、结论及建议

农业转移人口市民化政策变迁可视为相关政策的更新与替换。政府部门以实现农业转移群体有序市民化为目的，依据现行法令法规、社会环境的变化以及该群体市民化过程中的新问题等，保留原有政策有价值的部分并完善政策不足。其政策变迁呈现出以下特点：(1)以政策主体为导向。该政策变迁体现出与传统政策科学问题导向、过程导向不同的政策主体导向，不再仅为解决市民化问题而制定政策[21]，而是从农业转移群体本身出发，保护其切身利益并实现其社会价值；(2)历史与现实相结合。从历史视角来看，该政策变迁呈现出阶段性与渐进性的特点，将农业转移群体的发展需求与经济繁荣、社会进步融为一体。

为实现农业转移人口市民化并创新人口管理，本文就该政策发展趋势提出三点建议：

政府部门在调整农业转移人口市民化政策时，应主动适应复杂多变的政策环境，延续该政策的生命力。政府部门应遵循民主化的公共决策机制，在增进民生福祉的同时也要平衡发展经济与新型城镇化建设。从制度层面加强与该政策相关的配套政策同步发展，使市民化政策与社会保障、公共预算等及时衔接。

完善有效的农业转移群体参与机制[22]，让农业转移群体能够通过合法的、便利的途径表达他们真实的意愿。在农业转移人口市民化过程中，其农业转移人口联盟的利益偏好不甚相同。政府部门在协调不同利益的同时，也要鼓励其表达市民化意愿，向着双方面对面的“对话”更近一步。此参与机制在一定程度上能够避免政府部门颁布的相关市民化政策过于政治化、行政化。

专家学者发挥出“缓冲层”[23]的重要作用。专家学者作为政府部门和农业转移联盟之间的沟通桥梁，可运用专业知识与技能辅助政府部门从户籍制度、社会保障、公共服务等方面全方位地回应农业转移群体的市民化需求。通过建立民间咨询机构等非营利组织，专家学者搭建起农业转移人口联盟表达利益与诉求的重要平台，从而形成政府与该群体间的利益流动并达成政策共识。

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