缩短农业供给侧改革阵痛期

□ 张晓山

缩短农业供给侧改革阵痛期

□ 张晓山

在推进农业供给侧结构性改革时, 要正视市场化导向的粮食价格形成机制改革与粮食生产经营者收入水平下降所形成的矛盾, 农地“三权分置”并行的土地产权制度改革预期目标与粮食价格形成机制改革所形成的矛盾, 市场导向的粮食价格机制改革和政策性粮食去库存与国有粮食企业的利益矛盾等, 尽量缩短改革阵痛期。建议通过综合配套的改革举措, 推进农业供给侧结构性改革, 最终提高我国农业的市场竞争力。

中央农村工作会议提出：在推进农业供给侧结构性改革时要注意, 在方向性问题上不能出偏差, 不能犯颠覆性的错误, 必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。为此, 有必要分析推进农业供给侧结构性改革所面临的形势和改革遇到的矛盾和挑战。

一、当前的形势

调整农业结构、推进农业供给侧结构性改革的重点是减少无效供给, 增加有效供给, 解决部分主要农产品局部、阶段性的过剩问题。什么是有效供给?从供需角度分析, 国内生产的大部分农产品还是符合需求的。2015年, 国内粮食供给是6.2亿吨, 需求大约是6.4亿吨, 粮食供给与需求之间存在2000多万吨的缺口。2016年全国粮食总产量61623.9万吨, 比2015年减少520.1万吨, 减少0.8%。我国生产的稻谷和小麦基本上能满足需求, 但饲料粮和植物油等产品的供需仍然存在缺口。

从价格的竞争力角度考虑, 我国许多农产品价格,尤其是粮食价格, 不具备竞争力, 不能形成有效供给。2015年国内玉米产量22458万吨, 世贸组织配额管理的玉米进口量仅473万吨。玉米生产出来主要用于饲料,国内畜牧业也需要饲料粮, 但国产玉米价格太高, 于是企业转而购买进口的玉米替代品作为饲料。2015年非配额管理的高粱进口1070万吨, 同比增长85.3%;大麦进口1073万吨, 同比增长98.3%;木薯进口938万吨, 同比增长8.4%;玉米酒糟 (DDGS) 进口682万吨, 同比增长26%。这几项加起来总共进口4236万吨。这就造成国内生产的玉米大量压在库里, 不断陈化。在整体粮食供需格局中, 在进口粮食价格的“天花板”和国内农产品生产成本的“地板”双重挤压下, 粮食等主要农产品出现“进口入市, 收购入库”的现象。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售,压在库里, 使得仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。原有的以稻谷小麦最低收购价及玉米临时收储价为基石的粮食安全政策必须调整和改革, 但改革遇到了新的矛盾和挑战。

二、改革中遇到的新矛盾和挑战

（一）市场化导向的粮食价格形成机制改革与粮食生产经营者收入水平下降形成矛盾。2003～2015年粮食产量12连增, 12年间玉米的播种面积增加约2.1亿亩, 产量增加1.09亿吨, 占整个粮食产量增量的57%。但据国家粮油信息中心数据, 2015～2016年度,国家临储玉米收购量达1.2543亿吨, 除去临储拍卖和临储转国储等消化的库存, 尚剩余约8300万吨。加上2014～2015年度结余的1.5亿吨, 目前玉米临储量仍在2.3亿吨以上。“成也玉米, 败也玉米”。进口入市、收购入库的现象不能再继续下去。玉米生产成为农业供给侧结构性改革的重点, 玉米播种面积的削减势在必行。

2016年玉米收储制度改革, 玉米的临时收储制度正式取消。在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制, 也就是“价补分离”：玉米价格由市场形成, 生产者随行就市出售玉米, 各类市场主体自主入市收购。同时建立玉米生产者补贴制度, 对东北三省和内蒙古自治区给予一定的财政补贴, 以保持优势产区的玉米种植收益基本稳定。

根据国家统计局发布的数据, 2015年, 玉米播种面积5.7175亿亩, 谷物播种面积14.35亿亩, 玉米占谷物播种面积的比重为39.86%。玉米产量22458.0万吨, 占谷物产量的比重为39.2%。2016年, 玉米播种面积5.5140亿亩, 产量21955.4万吨。玉米播种面积削减了2039万亩, 减了3.56%;产量减少了502.6万吨, 减了2.24%。

在玉米价格机制调整的区域上, 重点是“镰刀弯”地区, 这一区域涉及到河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江等13个省 (自治区) 的部分地区。根据农业部的数据, 2015年这一区域玉米播种面积1.56亿亩, 比2005年增加了7000多万亩, 是过去十年来玉米面积增加最多、发展最快的地区, 但是这一区域有部分是玉米非优势产区。2017年2月6日, 国新办就一号文件情况举行的发布会上, 中农办副主任韩俊在答记者问时指出, 中央财政给东北四省区下达了390亿元的补贴资金。按照2014年的玉米种植面积, 相当于每亩补170元, 按照平均亩产来折算, 1斤粮食相当于补0.2元。如果按照390亿元, 每亩平均170元补贴计算, 2016年通过“价补分离”政策享受财政补贴的东北三省和内蒙古这四省区是2.3亿多亩玉米播种面积, 全国还有3.2亿多亩玉米的种植者享受不到财政补贴。由于取消了玉米的临时收储制度, 2016年国产玉米价格与进口玉米价格基本接近。笔者到基层调研发现, 玉米湿粮也就1元/公斤, 13%标准含水量的玉米1.4元/公斤,而玉米临时收储价最高时2.24元/公斤, 2015年也是2元/公斤。玉米收储制度改革后, 没有享受到补贴的3.2亿多亩玉米种植者、经营者的收入在不同程度上受到影响。

2014年农民人均可支配收入实际增长9.2%;2015年, 实际增长7.5%;2016年, 实际增长6.2%。农民增收势头逆转的趋向应该引起关注。2016年农村居民人均工资性收入5022元, 名义增长9.2%。农民工人均月收入水平增长6.6%。以上数据说明, 2016年农民增收还是主要依靠打工收入, 如果没有这部分收入的增长, 农民人均可支配收入的增长率还会更低。

国家统计局局长宁吉就2016年全年国民经济运行情况答记者问中指出, 2012～2015年, 我国居民收入的基尼系数分别为0.474、0.473、0.469和0.462。2016年是0.465, 比2015年提高了0.003。基尼系数之所以有所扩大, 原因之一就是农村一部分只靠粮食生产收入为主的农民, 由于粮价下跌, 收入略有减少。在推进粮食价格形成机制改革时, 相当一部分粮食生产经营者收入水平下降的现象应该引起重视。

（二）农地“三权分置”并行的土地产权制度改革预期目标与粮食价格形成机制改革产生矛盾。农地“三权分置”并行的土地产权制度改革的预期目标是促进农地经营权流转, 推动适度规模经营, 提高农业劳动生产率。同时促进新型经营主体 (如专业大户、家庭农场主、专业合作社带头人及农业企业等) 发育, 也就是培育新型职业农民。这部分人有能力进行技术创新和制度创新, 从而提高农业全要素生产率。近年来,农业生产物化成本上升, 劳动成本上升, 部分粮食价格下跌, 而土地租金的下降相对滞后, 这就造成粮食生产经营大户经营亏损, 承包越多, 亏损越多。除了玉米之外, 2月17日, 国家发改委公布了2017年生产的早籼稻 (三等, 下同) 、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别为每50公斤130元、136元和150元。与2016年相比, 各品种每公斤收购价格依次下调0.06元、0.04元和0.10元。最低收购价在很大程度上是一种托市价, 起到风向标的作用。稻谷的最低收购价下调, 其市场价也很有可能随之下降。2016年全年稻谷产量20693.4万吨,占全年粮食产量的33.6%, 占全年谷物产量的36.6%。稻谷收购价每公斤少几分钱, 对于小规模兼业农户来说, 收入变动不会太大, 但对于从事稻谷规模经营的专业大户、家庭农场主来说, 影响将相当大。《经济参考报》记者赴皖黑粤赣吉鄂湘等地的粮食主产区,走访数十位基层干部和种粮大户。他们普遍反映, 受产量减少和价格下跌等因素影响, 2016年的种粮效益出现下滑, 一些地方亏损严重, 大户心态呈消极观望、减租退租和安全感低等特征。

我国的政策是要积极培育农业新型经营主体, 促进适度规模经营, 发展现代农业, 但这一政策正好遇到主要农产品价格形成机制改革所导致的部分种粮农民收入下降的问题, 两项改革任务出现的矛盾必须妥善处理, 一些地区出现的专业化种植大户退租、退出农业经营的现象, 关系到粮食安全的基础, 应引起重视。

（三）粮食价格形成机制改革和粮食收储制度改革要联动, 市场导向的粮食价格机制改革和政策性粮食去库存与国有粮食企业的利益相冲突, 国有粮食企业的改革亟须提上日程。从长远来看, 稻谷、小麦最低收购价政策必须朝着建立市场导向的重要农产品价格形成机制这个方向改革。实行价格和补贴分离的办法, 既能实现引导农民根据市场信号调整种植品种结构的目标, 又能不让农民利益受到损失, 种粮积极性不受影响, 从而使粮食安全的基础不动摇。但这需要农产品价格形成机制改革和收储制度改革联动, 加快粮食流通体制改革, 尤其是国有粮食企业的改革。

现在的粮食流通体制改革是鼓励多元主体收粮,鼓励企业和农民多存粮, 稳步有序推进政策性粮食库存消化, 努力减少政策性库存增量。同时要深化国有粮食企业改革, 建立健全现代企业制度, 积极稳妥有序发展混合所有制粮食经济。但在现行体制中, 中储粮和委托收购托市粮的地方国有粮库的利益与储备和保管粮食的多少、时间长短紧密相关。粮食流通体制改革和去库存化的举措必将触动现存的既得利益格局。

三、政策建议

（一）在农业生产领域要缩短改革阵痛期, 降低农民承担的改革成本, 实现增加农民收入和保障有效供给的双重目标。推进农业供给侧结构性改革要尽量缩短改革阵痛期, 让改革的成本较少地由从事粮食生产的农民来承担。对于那些由于粮食价格下跌和粮食收储制度改革而收入下降的农民, 要积极引导他们进行结构调整, 如玉米改种大豆或杂粮, 籽粒玉米改种青贮或黄贮饲料玉米等。在纵向上推进一、二、三产融合, 使从事第一产业的农民能获取二、三产业的增值利润。在横向上通过发展旅游观光等产业, 为农民提供更多非农就业机会, 增加他们来自于非农产业的收入。

（二）改革现行农产品补贴政策, 通过综合配套的改革举措, 推进农业供给侧结构性改革。改革现行的农产品补贴政策, 应适应新形势设计必要的贸易保护措施, 用足黄箱政策, 创新绿箱政策。扩大农业政策性保险覆盖面, 提高农业风险保障水平。但从根本上看, 我国发展现代农业不能仅靠补贴, 还是要培育内生动力。推进农业供给侧结构性改革还要靠综合配套的改革举措, 通过适度规模经营提高农业劳动生产率;通过技术创新和制度创新提高农业的全要素生产率;通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施, 降低农业的生产成本、交易成本及流通成本;通过大力培育新型职业农民, 补齐农业人才匮乏这一最大的短板, 最终提高我国农业的市场竞争力。

（来源：中国国情国力 ）