探索实行土地休耕制度试点推进粮食供给侧结构性改革的研究

□ 刘喜宝 王 宏

探索实行土地休耕制度试点推进粮食供给侧结构性改革的研究

□ 刘喜宝 王 宏

哈尔滨是全国产粮第一大市，探讨实行土地休耕制度有利于改良土壤成分，对调整粮食供求关系、提高耕种效益、实现农业可持续发展具有重要意义。目前，我市在土地利用、耕地保护方面和国内其他产粮省市一样，也存在着过度使用和地力透支问题。按照“创新 、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，通过休耕让土地休养生息，进而推进粮食供给侧结构性改革是未来我市农业发展的基本路径和必然选择。

一、粮食供给侧结构性改革基本概念和我市粮食供给侧结构性矛盾主要体现

（一）粮食供给侧结构性改革的基本概念。供给侧改革这一概念是在2015年中央经济工作会议上提出的。2016年中央经济工作会议上首次提出“农业供给侧结构性改革”概念。所谓供给侧改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构应对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，促进经济社会持续健康发展。供给侧结构性改革的关键就是要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。农业作为国民经济的基础，同样面临各种结构性矛盾。农业供给侧结构性改革是我国供给侧改革的重要内容，其改革是否成功也直接影响供给侧改革的成效。农业供给侧结构性改革就是通过提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

保障国家粮食安全是农业供给侧结构性改革的基本底线。粮食供给侧结构性改革是农业供给侧改革的核心内容。推进粮食供给侧结构性改革既是我市落实中央和省委经济工作会议精神的实际需要，也说明我市粮食供给侧结构性矛盾比较尖锐，因而成为改革的重点之一。所以，我们要立足粮食行业的实际，在推进粮食供给侧结构性改革过程中，切实抓好去产能、去库存、降成本、补短板等一系列艰巨任务。

（二）我市粮食供给侧结构性矛盾的主要体现。我市是全省重要粮食主产区和商品粮生产基地，粮食产量、商品粮、销售量均占全省四分之一以上。全市现有仓储企业248户，总仓储能力1758万吨。当前，我市和其他粮食主产区一样，也存在着供给侧结构性矛盾比较突出的问题。

1. 粮食出现阶段性与结构性过剩。长期以来，省、市按照国家的要求，高度重视“三农”工作，尤其是哈尔滨市的粮食产量实现了连年大幅度增长的目标，牢牢坐稳全国产粮第一大市的“霸主地位”，为黑龙江省成为全国粮食安全“压舱石”做出了积极贡献。2004年以来，国家出台了种粮直补、取消农业税等一系列惠农政策，尤其是2007年对东北“三省一区”实行玉米临时储备政策进行托市收购以来，极大地调动了我市农民种粮积极性。此后，我市粮食产量、粮食库存量逐渐攀升，不断创造历史新高。

2007年以来全市粮食播种面积、产量、商品量统计单位：吨、公顷

从图表上不难看出，除2012年以外，全市粮食产量总体上处于增长的态势，而且产量较大，这充分说明我市为保障全国粮食安全做出了积极贡献，通过粮食产量的增加，也有效地拉动了全市农民种植业收入，维护了农村社会稳定。

但是，也存在一些不容忽视的问题，主要表现是阶段性过剩与结构性过剩，粮食供给的总量大于总需求。玉米品种出现结构性过剩，且尤为突出。同时，我市粮食行业还存在高能耗、低水平、粗放式的落后加工产能，存在长 期亏损、资产负债率高、停产半停产的“僵尸”企业。粮食生产、粮食加工都存在优化结构、创新体制机制、去产能等问题。

2. 粮食面临巨大的库存压力。在粮食不断增产丰收、政府托市收购的大背景下，我市的粮食库存面临着巨大压力。2016年，我市粮食库存总量达到历史峰值，全市累计收购农民出售粮食1393.1万吨，从粮食企业收购库存情况看，全市范围内粮食库存总量达到1843万吨，其中政策性粮食库存1680万吨、商品粮163万吨，创历史新高。据联合国粮农组织测算，去年全球谷物产量、库存量继续保持较高水平，分别达到25.3亿吨、6.4亿吨。我国的粮食库存至少占到全球谷物库存量的1/3以上，粮食产量高、价格高、库存高，“三高”特征明显，给粮食收购、安全储粮和消化库存带来了前所未有的压力。

3. 粮食面临降成本的艰巨任务。自2007年以来连续实行托市收购政策的支撑下，国内粮食价格处于全球“高地”，呈现产区与销区、原粮与成品粮、国内市场与国际市场三个粮食价格“倒挂”局面，我市作为全国产粮大市，给粮食销售工作带来了一定程度上的影响。国家实行托市收购在有效保护种粮农民利益的同时，也带来了粮食补贴、粮食收购、粮食仓储成本增高的问题。去年，国家对东北“三省一区”玉米购销实行市场化改革，对粮食实行“市场定价、价补分离”。我市共有54家（91个库区）地方国有购销企业中，仅有7家参与了市场化收购，仅占13%，收购量仅为8.4万吨。同时，2013年储存的政策性粮食虽然已经基本出库，但是现存的2014年、2015年粮食仍然达到近500万吨，近三年内国家财政还将拿出5.8亿元的保管费用。降低成本是我市粮食供给侧结构性改革的一个重大问题。

4. 粮食面临补短板的巨大压力。供需脱节是粮食问题的最大“短板”。从消费看，我市城乡居民粮食消费需求加快升级，已不满足于“吃得饱”，而要“吃得好”，吃得安全、营养、健康，绿色优质粮油产品消费需求旺盛，缺口很大。同时，从田间到餐桌的粮食质量安全体系不健全，重金属超标、农药残留、霉烂变质等问题时有发生。粮食行政管理工作必须要从解决“吃得饱”到满足“吃得好”转变，重点要解决行政管理职能越位、缺位、不到位现象；粮食企业市场经济意识淡薄，市场经济经验匮乏；地方国有购销企业经营管理方式粗放，经营方式单一，精深加工能力较弱，无粮食产品自有品牌；粮食行业年轻化、专业技能强的人才紧缺等等问题。同时，粮食生产面临农田水利、科学储粮等基础设施薄弱、水土资源污染较重等问题，尤其是长年种植玉米的区、县（市）农民过量使用化肥、农药，使土地产出率降低。

二、土地休耕是粮食供给侧结构性改革的重要选择

（一）土地休耕的基本概念。休耕是指土地所有者或使用者为提高以后耕种效益、实现土地可持续有效利用，采取一定时期内土地休养生息、不耕种，以保护、养育、恢复地力的一种措施。土地休耕制度是指在政府宏观调控下，土地所有者或使用者有计划、有组织、有步骤地将一部分耕地在一定时期内闲置起来或进行科学轮作，从而实现储粮于地、恢复地力、保护生态的制度安排。休耕分为季休、年轮休、长休。季休是指可栽种两季或三季的土地只栽种一季或两季，其中一季休息；年轮休是指土地休耕周期为一年以上，多块土地轮流休养，有的休一年，有的休两年；长休则是以缓解农业生产过剩压力或保护自然环境为目标，对生态脆弱型的地块实行10～15年休耕。我市在粮食过剩的情况下，实行休耕制度（年轮休或长休）也是调整粮食供求关系的重要政策选择。

（二）古今中外关于土地休耕制度的基本实践。

长期以来，我国一些专家、学者对土地休耕有些讳莫如深，很少有人讨论，一个普遍的观点是我国人多地少，粮食安全压力非常大，基本不具备休耕的条件。实际上，自古以来我国就非常崇尚人与自然的和谐，土地休耕制度在我国古而有之。班固在《汉书.食货志》中就记载了西周以来“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，岁耕种者为不易上田，休一岁者，为一易中田；休两岁者，为再易下田，三岁更耕之，自其处”的休耕制度。1999年以来，我国启动的两轮退耕还林还草也可在某种程度上视为土地休耕。而美国、欧盟则有比较成熟的休耕制度。正是在粮食供给出现阶段性过剩、库存压力空前、生态环境恶化、全球供给过剩的情况下，中国政府开始建议在部分地区实施耕地轮作休耕制度。今年初，农业部召开耕地轮作休耕制度试点推进落实会议，决定扩大耕地轮作休耕制度试点规模。在东北冷凉地区、北方农牧交错区推广轮作1000万亩；在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化地区休耕200万亩。此举，无疑从耕地保护的角度为国家农业供给侧结构性改革提供了有力支撑，更为提高粮食品质、推进粮食供给侧结构性改革提供了积极条件。哈尔滨市作为全国产粮第一大市，在这种大背景下，如何推进我市休耕制度改革试点已成为摆在我们面前的重大课题。在粮食供给侧结构性矛盾较为突出的形势倒逼下，不得不让我们重新审视土地休耕制度。

（三）实行土地休耕制度试点对我市农村工作的意义。

1. 土地休耕是农业攒后劲的蓄水池。我市粮食出现阶段性过剩与结构性过剩，这意味着不仅要调整粮食供给总量，还要调整粮食供给结构。所以，我们应该正视这个矛盾，粮食阶段性去产能不容回避。但是粮食领域去产能应符合其自身规律。工业领域去产能意味着要彻底淘汰部分落后与过剩产能，粮食领域去产能并不是要把耕地非农化，而是应使部分耕地暂时退出耕种，实现藏粮于地，与其说是去产能，不如说是储产能。这取决于对粮食安全形势与粮食生产的特点两个基本判断：一是人多地少的国情决定了我国粮食供需将长期处于紧平衡状态；二是人口增加、气候变暖、水资源短缺、环境恶化等因素决定了全球粮食供给在较长时间内将处于偏紧状态。同时，东北地区粮食的生产周期比较长，加之我市作为全国产粮大市的主导地位，很容易出现“多了多了，少了少了”的情况。这决定了我市粮食领域去产能不可能把大量耕地非农化。因此，通过土地休耕为全市农业发展积攒后劲，实现粮食产能的暂时退出与储存将是一种合理的选择。

2. 土地休耕是粮食去库存的双保险。伴随我市粮食产量逐年递增，巨大的商品量、库存量不断创历史新高，给粮食收购和储存带来了前所未有的压力。因此，去库存是粮食供给侧结构性改革的必须选择。在没有土地休耕制度下，所谓的粮食安全实际上只有一道安全线，仅靠粮食库存（含进口粮食）。而在土地休耕制度下，粮食安全将会增加一道安全线。我市在粮食去库存的同时进行休耕制度改革，则可以提高去库存的操作空间。土地休耕实际是把存粮于库改为藏粮于地、存粮于地，必要时可以快速释放粮食产能，保障国家粮食安全。

3. 土地休耕是粮食降成本的调节剂。粮食从生产到收购、从储存到流通要经过一系列环节，从国家的角度来看，每个环节都要支付成本。从生产看，政府要支付生产资料补贴、良种补贴、种粮直补等；从收储看，政府要为托市收购付出巨大的财力；从储存看，政府要进行大量的仓储设施建设，要提供大量的仓储补贴；从流通环节看，政府要投入流通设施，建设流通市场，支付流通费用，等等。保障必要的粮食安全与必要的库存，相关的成本是政府必须要付出的。但超过粮食安全标准的生产与库存，必然给政府带来额外的负担，高成本必须带来市场的高价格，高价格又会形成粮食加工企业的高负担，进而降低国内粮食的竞争力。通过休耕，降低了粮食产量，减轻了政府压力，还原粮食本来的市场价格，可以对粮食高成本、高价格、高库存起到有效的缓解作用。

4. 土地休耕是农业补短板的助推器。通过休耕补粮食短板使部分土地得到休养生息，能更好地保护耕地资源，还可以缓解地力透支、水土流失、污染加重等带来的环境问题，有利于我市农业可持续发展。通过减量提质，可有效提升我市粮食安全的质量。通过结构调整，可把更多的优势资源投向粮食科技创新，有效提升水稻等优势产业的竞争力，有利于推进农民转型，培育新型农业经营主体，逐步建设职业化农民队伍，等等。

5. 土地休耕是农民稳增收的定心丸。一般说来，休耕的前提是耕地比较充足，粮食供大于求的时候比较好推行。同时，当前粮食价格与市场接轨也是重要前提。休耕不但受政策影响，也受粮食价格的影响——粮食价格越低，土地所有者越愿意休耕。休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提则取决于粮食价格，这是硬件。当前，国家对粮食进行市场化改革的政策驱动下，我市粮食价格与市场价格逐渐趋于平等，从这几个方面分析，实施土地休耕的前提已经基本成熟。同时，休耕还受地力养护、生态修复的双重影响。由于长时期进行掠夺性的开发，地力逐步贫瘠，特别是农用化肥、农药的广泛使用，造成了土地的板结、贫瘠。统计数据显示，近60年来我国的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6000万吨；农药约170万吨，18亿亩农田平均每亩年使用近2斤。通过粮食供给侧结构性改革，实行休耕补贴制度，一方面保证了农民的政策性收入，弥补了农民种粮收入的不足，另一方面给农民承包经营的土地以恢复的时机，以便将来进行更好的耕种，这是确保种粮农民利益不受损失的定心丸。

由上可见，粮食供给侧结构存在的诸多矛盾既是对我们提出的挑战，也为我市土地休耕制度的实行提供了难得的机遇。

三、实行土地休耕制度试点的对策与建议

（一）实行土地休耕制度试点要遵循的基本原则

1. 保证粮食安全原则。实行粮食休耕制度试点必须要贯彻国家粮食安全战略，突出我市在确保国家“谷物基本自给、口粮绝对安全”方面的重要作用。保障国家粮食安全既是粮食供给侧结构性改革的基本线，也是休耕制度试点的基本底线，休耕一定要避免非农化倾向，防止出现撂荒、弃耕现象。粮食安全原则界定了休耕制度的操作空间，这一点我市必须要坚定不移地贯彻执行。

2. 实行循序渐进原则。渐进式改革是经济体制改革的成功经验。我市对耕地进行轮作休耕情况比较复杂，尤其是在当前国家深化粮食市场化改革的大背景下实施，情况则更为复杂，改革也不可能一步到位。因此，我市要坚持先行试点，探索可复制可推广的成功经验，选择1～2个条件成熟的区、县（市）试点，有计划、有步骤地组织实施。

3. 综合配套改革原则。休耕制度试点会涉及粮食生产、粮食收储、粮食流通、粮食监测与监管等一系列体制机制、政策的调整，这决定了休耕制度试点不能单兵突进，更不能各自为政，应遵循综合改革的原则，统筹好我市农业、国土、财政、审计、统计等多部门联合推进，合力组织实施。

4. 自愿有序参与原则。目前，我市耕地绝大部分为农户承包，土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。在试点过程中，应坚持农民自愿、政府引导、科学有序的原则，可以通过先流转、再试行的办法，把需要休耕的地块进行集中整理，稳步推进休耕制度试点。

（二）科学设定土地休耕政策目标

1. 促进粮食供求平衡。从国内、国际实施休耕制度的实践来看，一个基本的原因就是由于粮食供过于求，出现粮食过剩，通过休耕以达到藏粮于地、储粮于地，调节粮食供求关系。这是休耕政策的基本目标，基于此种目的的休耕可称为“产能过剩休耕”。针对这一情况，我市在调整种植业结构过程中，根据各区、县（市）农业生产实际，统一连片逐年规划出适合休耕的地块，合理确定休耕年限，在保证供求平衡的情况下，动员农户自愿拿出休耕的土地。

2. 加强生态环境保护。粮食的“十二连增”实际上也带来耕地开发利用强度过大的问题，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出问题。从各国实施休耕制度的实践来看，保护生态是休耕政策的又一基本目标，基于此种目的的休耕可称为“生态休耕”。对我市一些生态环境脆弱的零星地块或不适宜耕种的地块，应当进行有计划的休耕。

3. 确保农民收入稳定。在休耕情况下，对参与政府休耕计划的农民直接影响就是收入减少。因此，为了保障休耕计划的顺利实施，必须强化对农民的政策宣传和引导，采取休耕补贴的办法，稳定农民收入。休耕补贴是休耕制度的核心内容之一，对政府来说是休耕成本，对农民来说是收入。建议市政府根据当前粮食价格情况，一次性给予农民不低于生产成本、略低于市场价格的标准进行货币化补贴。

4. 优化改善财政支出。目前我国是按照“成本加合理利润”和“成本加基本收益”的定价原则来制定托市价格和目标价格，这样做必将使粮食价格长期高于市场均衡价格，出现“高产量、高收购、高库存、高进口、高亏损”，财政支出“高成本”。因此，通过休耕调整供求关系，按照“市场定价、价补分离”的原则，完善粮食价格形成机制，优化财政支持也是休耕应有之义。这一点体现在国家政策制定执行层面上，作为市级财政就是要不折不扣地执行国家政策，通过不断改革，进一步优化财政支出。

（三）实行土地休耕制度试点的基本路径选择

1. 科学制定休耕试点总体方案。可以借鉴国内一些先行试点省、市的做法和成功经验，结合我市农业发展“十三五”规划，在对国际、国内粮食供求形势分析研判的基础上，制定土地休耕试点的总体方案，提出土地休耕的指导思想、目标、任务、试点周期，这样有利于全市粮食宏观调控，落实好国家粮食安全战略。在总体规划的基础上，按照土地确权后的基本数据为参照，选择1～2个区、县（市）作为试点单位，根据乡镇耕地资源情况和产业发展实际，以村为单位制定年度休耕计划，以利于试点的顺利推进。通过一个周期的试点，形成比较成熟的可推广、可复制的休耕经验。

2. 合理选择休耕试点区域。我市休耕试点区域的选择要能够体现产能过剩休耕与生态休耕的不同要求，结合农村一二三产业发展现状，根据我市玉米品种过剩的情况和生态环境面临的问题，建议重点选择两类区域进行试点：一是对粮食绝对过剩、销售消化难度大的玉米产区进行试点；二是在生态问题较为突出、化肥农药污染较重的区、县（市）选择个别乡镇进行试点。因为过剩休耕与生态休耕的要求会有所不同，休耕的时间、补贴的办法也会有所区别。具体操作办法就是，在保障粮食安全的基础上，合理确定年度休耕减产的计划指标，通过减产指标来控制休耕面积，通过试点积累过剩休耕与生态休耕的经验。

3. 合理确定休耕补贴标准与补贴方式。休耕试点要坚持自愿原则，同时休耕后不能降低农民收入。要以市场为杠杆，尊重农民意愿，运用机会成本补偿、调整土地保护费用、土地保护合同等市场手段，找准土地保护标的，实现合理休耕的目标。补贴标准应体现三个方面要求：一是对农民自愿休耕有吸引力；二是政府可承受；三是与种粮收入保持合理比例。从理论上讲，休耕补贴方式可采用实物补贴，也可采用货币补贴。实物补贴就是按休耕面积与单位面积补贴粮食数量，对休耕农户补贴粮食。货币补贴就是按休耕面积与单位面积补贴现金，对休耕农民补贴现金。根据我市现状，建议采用货币补贴的方式，具体补贴应按照粮食亩产量×市场单价×80%的标准合理确定。

4. 与新一轮退耕还林规划协同联动。休耕与退耕还林无论在目的、实施的方式方法上都有所不同，但是也有相同的地方，共同点是都会减少粮食产量、都需要补贴，等等。不同的是退耕还林、还草在某种程度上是对不适合种粮的一些陡坡地和沙化地等进行永久休耕。而休耕试点是有期限的，待土地恢复地力、粮食供求关系平衡打破时，这部分土地仍将用于耕种粮食。因此，建议我市在实行休耕制度的同时应该与退耕还林还草规划衔接起来，这样才能更好地实施粮食安全战略，使休耕制度更好地发挥作用。

5. 完善粮食对外开放对接合作。随着经济全球化和贸易自由化向纵深推进，国内外粮食市场的关联度越来越强，国际粮食形势对我国粮食市场的影响更加直接,对我市的影响主要体现在大豆、玉米销售方面，目前对稻米冲击虽然还没有显现，但是我们要未雨绸缪，提早应对。不久的将来，以美国、泰国等为主的大米即将进入中国市场，这足以说明从国家层面要进一步完善粮食对外开放战略，运用国际国内两种资源、国内国外两个市场，与适当计划调控相结合，提高我国粮食安全的保障水平。对我市而言，实行土地休耕制度试点必须要运用市场来解决计划盲点，运用计划弥补市场失灵，在播种面积、复种指数不变的条件下实现粮食总产不减，在确保国家谷物基本自给、口粮绝对安全上做出新的、积极的贡献。因此，我市必须要立足国内市场，结合省会城市建设，主动对接“深哈”合作等对外开放战略，对上积极争取政策支持，通过“引进来”“走出去”，加快形成互利共赢的合作关系，更好地促进粮食产销对接。另外，休耕是一项政策性很强的改革，涉及地方政府、农民、企业利益关系的调整，客观上还需要全市范围内统筹出台相关法规制度，以保障休耕改革的顺利推进。

总之，就是要在我市通过实行土地休耕制度试点，补齐粮食供给侧结构性改革的短板，提升粮食产品品质，壮大粮食精深加工业领域，发展粮食产业经济。粮食行政管理部门将主动作为，探索建立“优质优价”粮食流通机制，引导农民调整粮食品种结构，增加中高端产品和精深加工产品供应，由保障“种粮卖得出、吃粮买得到”，转到推动“种粮能赚钱、吃粮促健康”。

哈尔滨市粮食局；哈尔滨市政府发展研究中心）